市級土地利用總體規(guī)劃中的問題及實施建議
——以黑龍江省綏化市為例

孫 俊，黃輝玲

(1.黑龍江科技大學研究生學院，黑龍江哈爾濱 150022；2.黑龍江科技大學建筑工程學院，黑龍江哈爾濱 150022)

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市級土地利用總體規(guī)劃中的問題及實施建議
——以黑龍江省綏化市為例

孫 俊1，黃輝玲2

(1.黑龍江科技大學研究生學院，黑龍江哈爾濱 150022；2.黑龍江科技大學建筑工程學院，黑龍江哈爾濱 150022)

摘要以黑龍江省綏化市為例，結合綏化市2006年土地利用總體規(guī)劃及其實施情況資料數(shù)據(jù)，分析了綏化市土地利用總體規(guī)劃采取的主要措施、取得的成效及存在的問題，構建了土地利用規(guī)劃實施體系，提出保障規(guī)劃有效實施的對策建議：加大對土地利用規(guī)劃的宣傳力度，建立土地利用規(guī)劃修改評價機制，提升規(guī)劃實施的技術手段，加大規(guī)劃實施執(zhí)法檢查力度，減少行政干預，完善公眾參與機制。

關鍵詞土地利用規(guī)劃；規(guī)劃實施；綏化市

土地利用規(guī)劃是政府對其所管轄內(nèi)的土地利用情況進行宏觀調(diào)控、組織開發(fā)和監(jiān)督保護的高層政府行為，它不僅是實施土地資源配置宏觀調(diào)控的基本手段，而且也是保證土地資源安全的重要手段。目前我國正在探索市場經(jīng)濟體制下土地利用總體規(guī)劃的方法，在以分配指令性控制指標為特征的土地利用總體規(guī)劃失靈的背景下，如何實現(xiàn)土地利用的有效規(guī)劃已成為可持續(xù)發(fā)展的重要課題。國內(nèi)土地空間優(yōu)化配置研究的理論框架體系主要是借用國外空間結構研究理論，并結合我國具體情況和特點，加以綜合和應用，有關土地利用空間布局理論的研究多體現(xiàn)在區(qū)域土地利用優(yōu)化配置的實踐案例中。目前，國內(nèi)學者主要是從理論原則、模型構建、算法優(yōu)化和 GIS 應用等方面，結合系統(tǒng)動力學、景觀生態(tài)學和 GIS 地學分析等相關學科的滲透，對土地利用空間優(yōu)化配置進行了探索性研究[1]。筆者以黑龍江省綏化市為例，分析了該市土地規(guī)劃利用采取的主要措施、取得的成效及存在的主要問題，構建了土地利用規(guī)劃實施體系，對土地利用規(guī)劃實施提出了一些建議措施。

1綏化市土地利用總體規(guī)劃主要措施及實施成效

1.1采取的主要措施

1.1.1嚴格保護基本耕地的面積和質(zhì)量，鞏固國家商品糧基地。實行耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護，嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地特別是基本農(nóng)田，加強基本農(nóng)田建設；加大土地整理復墾開發(fā)補充耕地力度，確保補充耕地質(zhì)量；統(tǒng)籌安排各類農(nóng)用地，合理調(diào)整農(nóng)用地結構和布局。

切實控制非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，建設用地選址要做到不占耕地或少占耕地，確需占用的，應盡量占用等級較低的耕地，城市發(fā)展用地嚴格控制占用菜田和優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。認真做好農(nóng)用地調(diào)整的引導。合理安排種植業(yè)內(nèi)部結構調(diào)整，保證調(diào)整后不降低耕地保有量。各類生態(tài)林建設應盡量避免占用耕地，禁止利用基本農(nóng)田營造經(jīng)濟林、薪炭林和挖塘養(yǎng)魚。綏化市具體情況是耕地面積大、耕地墾殖率高，是全省乃至全國的重要商品糧食生產(chǎn)基地，必須全力建設糧食生產(chǎn)核心區(qū)，努力增加糧食單產(chǎn)水平和總產(chǎn)量，穩(wěn)步提高商品糧供應能力。在這種形勢下，保持全市耕地面積穩(wěn)定和質(zhì)量提高，進一步加強耕地尤其是基本農(nóng)田保護工作。另外需要加大統(tǒng)籌安排農(nóng)用地的力度，總全市的整體角度出發(fā)，合理規(guī)劃農(nóng)用地，并響應旱田改水田等政策，做到單位面積農(nóng)用地的利用效率達到最優(yōu)水平。

1.1.2優(yōu)化土地資源配置，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供有力保障。隨著全市經(jīng)濟的快速發(fā)展，綏化市集中安排了一批基礎設施建設項目，這些都需要增加一定數(shù)量的建設用地。另外工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，一大批調(diào)結構、保增長、惠民生的項目急需實施，建設用地需求激增，土地供求矛盾越來越突出，土地問題成為貫穿綏化市經(jīng)濟社會發(fā)展始終的全局性、戰(zhàn)略性問題。

1.1.3提高建設用地和農(nóng)用地的集約水平，增強土地利用的綜合效益。不論是地方還是全國范圍，土地利用總體規(guī)劃都是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設的重要依據(jù)，是實行最嚴格土地管理制度的一項基本手段?？茖W制定并嚴格實施土地利用總體規(guī)劃，關系國家和人民的長遠利益，必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持保護耕地和節(jié)約集約用地的根本指導方針，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的保障能力。強化新增建設用地管理，加大城鎮(zhèn)存量建設用地挖潛力度，提高建設用地節(jié)約集約水平，采取提高建筑容積率、嚴格執(zhí)行用地標準、搞好內(nèi)部挖潛、充分利用閑置和低效利用土地等措施，充分挖掘現(xiàn)有建設用地潛力，大力提高節(jié)約集約用地水平，提高建設用地利用效率和土地利用綜合效益。另外還要規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，積極探索土地出讓新模式，以提高平均面積土地的利用效率，嚴格執(zhí)行保護耕地和節(jié)約集約用地目標責任制，強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，健全保護耕地和節(jié)約集約用地的市場調(diào)節(jié)機制。

1.1.4注意改善生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)建設用地需求。要求做到加強全市重點地區(qū)生態(tài)建設、基本農(nóng)田生態(tài)環(huán)境建設以及城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設。綏化市地處松嫩平原東部，現(xiàn)有坡耕地較多，“三化”草場面積大，風沙、鹽堿、干旱災害嚴重，生態(tài)環(huán)境較差。為保持國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須正確處理保障發(fā)展和保護資源的關系，以保護和改善生態(tài)環(huán)境為前提，搞好土地開發(fā)利用，進一步加大生態(tài)建設力度，改善生態(tài)環(huán)境，提高土地資源可持續(xù)利用能力。

1.2實施成效

1.2.1新增建設用地經(jīng)濟效益明顯。通過規(guī)劃實施，合理安排建設用地，特別是城市建設用地和工礦用地方面，顯化土地資產(chǎn)，經(jīng)濟效益十分明顯。1997～2005年新增建設用地25.32 km2，增加土地收益101.28億元，如果加上其他新增建設用地收益，其經(jīng)濟效益更加可觀。2005年至今，綏化市于規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)化水平增加17個百分點，城鎮(zhèn)用地面積也將進一步擴大。

1.2.2通過土地開發(fā)整理，增加了農(nóng)民收入，有利于維護和諧社會的穩(wěn)定局面。全市在規(guī)劃實施中通過土地開發(fā)整理，全市安排土地開發(fā)整理區(qū)片91個，新增耕地13 112.9 hm2，增加了農(nóng)民收入，對維護農(nóng)村安定團結，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大好局面起到了積極的作用。

2綏化市現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃存在的問題

2.1全市范圍內(nèi)地方各級的規(guī)劃分工不夠明確，影響規(guī)劃的整體目標按照我國現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃條例，縣、鄉(xiāng)一級的規(guī)劃應當是具體落實的規(guī)劃，縣級土地利用規(guī)劃主要應注重用途的分區(qū)，而鄉(xiāng)級規(guī)劃應注重落實。目前，在綏化市土地利用規(guī)劃體系中仍然存在宏觀過細、中觀流于形式、微觀過粗的現(xiàn)象，各級規(guī)劃的核心職責分工及編制內(nèi)容不夠明確，這樣也影響了規(guī)劃的實施工作。

2.2規(guī)劃尚缺乏前瞻性和動態(tài)性有的規(guī)劃缺乏前瞻性，規(guī)劃批準實施之日，就是規(guī)劃修改之時。例如綏化市近期恰逢東北商品糧基地振興和旱田改水田等新形勢，都帶來了眾多的發(fā)展機遇，特別是基礎設施方面投入加大、重大建設項目投建，導致規(guī)劃在某些方面明顯滯后，規(guī)劃缺乏動態(tài)性，這輪土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟計劃對未來年份的土地利用進行預測和安排；另外，整體規(guī)劃中主要側重對土地利用前景的描述，忽視實施過程的變化，是一種靜態(tài)的規(guī)劃模式，帶有明顯的計劃經(jīng)濟缺陷，缺乏靈活性。

2.3部分地區(qū)仍存在違法違規(guī)用地問題在綏化市規(guī)劃執(zhí)行過程中，部門地區(qū)從局部利益出發(fā)，盲目地上項目，違法違規(guī)用地的現(xiàn)象依然存在。這從一定程度上妨礙了全市土地整體規(guī)劃的效果，也在群眾隊伍里產(chǎn)生了不好的影響，主要表現(xiàn)在規(guī)劃方案難以承受未來不確定因素的沖擊。由于土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期長，市場經(jīng)濟影響下部門發(fā)展規(guī)模的許多因素難以在規(guī)劃編制時確定，特別在經(jīng)濟快速發(fā)展地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯，降低了規(guī)劃預測的準確性和用地指標調(diào)整的可信度，一些地區(qū)仍存在違法違規(guī)用地問題[2]。

3土地利用總體規(guī)劃實施的對策建議

為了確保土地利用規(guī)劃的實施，應從法律保障、行政管理、經(jīng)濟制約、技術管理4個方面采取相應措施。土地利用規(guī)劃實施體系見圖1。結合綏化市實際，提出以下保障土地利用規(guī)劃有效實施的對策建議。

圖1　土地利用規(guī)劃實施體系Fig.1　Implementation system of land use planning

3.1加大宣傳力度，讓群眾充分認識土地利用規(guī)劃的重要性充分利用多種有效的宣傳渠道，例如廣播、電視電臺、板報及“6.25”國土宣傳日等，廣泛宣傳土地利用總體規(guī)劃的目的意義，將土地規(guī)劃成果(包括規(guī)劃的方針原則、目標任務、規(guī)劃期限、用途劃分、結構調(diào)整、實施措施等)進行公告，讓各級領導、各部門、人民群眾了解、關注土地利用規(guī)劃，接受社會監(jiān)督，使全社會都關注規(guī)劃的執(zhí)行情況。

3.2建立土地利用規(guī)劃的修改評價機制土地利用總體規(guī)劃的修改必須提交規(guī)劃實施評價報告，經(jīng)規(guī)劃審批機關的同級土地資源管理部門認定后，方可進行規(guī)劃修改。規(guī)劃實施評價報告必須對修改的必要性、合理性和合法性進行評估，組織專家論證，依法組織聽證會，并向社會公示。嚴禁擅自修改下級土地利用總體規(guī)劃，擴大建設用地規(guī)模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積。

3.3完善規(guī)劃實施的技術手段首先要強化規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測。運用“3S”技術等技術手段，獲取較高準確性和現(xiàn)實性的土地利用基本數(shù)據(jù)。適時開展城鎮(zhèn)工礦用地集約利用評價，建立土地利用總體規(guī)劃實施反饋與調(diào)控機制。其次，提高規(guī)劃信息服務水平。建立涵蓋土地利用現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃、土地專用征收等基礎數(shù)據(jù)管理的土地資源數(shù)據(jù)庫，推進土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設。加快信息資源的開發(fā)利用，逐步實現(xiàn)土地規(guī)劃管理基礎數(shù)據(jù)的信息共享，提高基礎性和公益性信息社會服務水平[3]。

3.4加大規(guī)劃實施執(zhí)法檢查力度做好土地執(zhí)法檢查是保證規(guī)劃順利實施的重要手段。按照國家統(tǒng)一部署，全市土地市場清理整頓大檢查中，將規(guī)劃實施情況做為大檢查內(nèi)容之一，通過大檢查對發(fā)生違反規(guī)劃的行及時予以查處，保證規(guī)劃的順利實施。規(guī)劃實施檢查要做到定期檢查和隨機抽查相結合，結合每年開展的土地執(zhí)法大檢查，將規(guī)劃實施情況列為檢查內(nèi)容。為及時查處違反規(guī)劃用地行為，利用衛(wèi)星遙感技術，全面查清違反規(guī)劃用地的類型、面積和分布，為制止違法用地行為提供可靠的技術保障。

3.5減少行政干預，保證規(guī)劃暢通實施各級領導干部要帶頭實施好土地利用總體規(guī)劃，不要隨心所欲干涉國土部門實施規(guī)劃，要從全局、長遠、體現(xiàn)公眾利益出發(fā)，保持規(guī)劃的嚴肅性和權威性。特別反對建“形象工程”“政績工程”“關系工程”大勢圈占土地而置規(guī)劃于不顧，更不能利用職務之便大搞“圈地運動”，造成土地資產(chǎn)流失，損害國家和人民的利益。

3.6健全規(guī)劃實施的公眾參與機制要提高規(guī)劃實施在公眾參與程度，增強規(guī)劃實施在公開性肯透明度。土地利用整體規(guī)劃在修訂實施都必須進行專家論證和公開聽證，廣泛聽取公眾和土地權利人意見，提高全社會依法用地意識。保障土地利用總體規(guī)劃工作的依法進行，充分發(fā)揮各級人大、社會輿論和廣大群眾對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督作用。

4結語

該研究全面系統(tǒng)地介紹了綏化市土地利用總體規(guī)劃的主要措施、實施成效及存在的主要問題，對其土地利用規(guī)劃的實施提出建議措施。土地利用整體規(guī)劃的核心內(nèi)容可以概括為土地資源的合理開發(fā)、利用和保護，尤其在地方性土地規(guī)劃中要重視對當?shù)刭Y源與環(huán)境的保護，需要做到宏微觀的結合，提升規(guī)劃的靈活性與可操作性，使得規(guī)劃項目真正落到實處，產(chǎn)生效益。

參考文獻

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基金項目黑龍江科技大學研究生創(chuàng)新科研項目(2016年)。

作者簡介孫俊(1991- )，女，湖北公安人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理利用優(yōu)化配置。

收稿日期2016-04-15

中圖分類號S 29；F 301.2

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)15-198-02

Problems and Suggestions on the Overall Planning of Municipal Land Use—A Case Study of Suihua City, Heilongjiang Province

SUN Jun1, HUANG Hui-ling2

(1. School of Postgraduate, Heilongjiang University of Science and Technology, Harbin, Heilongjiang 150022; 2. School of Architecture and Civil Engineer, Heilongjiang University of Science and Technology, Harbin, Heilongjiang 150022)

AbstractTaking Suihua City in Heilongjiang Province as example, combined with land use overall planning and data of implementation in Suihua City in 2006, the main countermeasures, achieved results and existing problems were analyzed, the implementation system of land use planning was constructed, several suggestions for ensuring effective implementation were proposed: increasing the propaganda of land use planning, establishing land use planning revision evaluation mechanism, improving technical means to promote the implementation, strengthening law enforcement inspection, reducing administrative intervention, perfecting public participation mechanism.

Key wordsLand use planning; Planning implementation; Suihua City