西部地區(qū)地級市政府公共服務(wù)績效的評估研究

李修齊

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西部地區(qū)地級市政府公共服務(wù)績效的評估研究

李修齊

摘要：隨著時(shí)代的不斷變遷，我國正處在十分重要的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，在此期間，我國東、中、西部地區(qū)的發(fā)展速度并不一致，西部地區(qū)的發(fā)展速度落后于東、中部地區(qū)。為了更好的促進(jìn)西部地區(qū)的發(fā)展，我們從地級市政府的職能和定位出發(fā)，基于現(xiàn)有的理論基礎(chǔ)，制定了一套包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、環(huán)境等五個(gè)方面的評估指標(biāo)的評價(jià)體系，針對西部地區(qū)地級市政府的公共服務(wù)績效來進(jìn)行評估和研究，并利用得出的評估指標(biāo)對西部地區(qū)的現(xiàn)狀進(jìn)行了評估。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；地級市政府；公共服務(wù)；績效評估

一、引言

隨著中國的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長的速度也隨之不斷增快，人民的生活水平和質(zhì)量也得到了改善，中國取得的成就是全世界都有目共睹的。但是外界只能看到我們成功的一面，在我們成功的背后卻有著十分嚴(yán)峻的問題，那就是出現(xiàn)了很嚴(yán)重的失衡現(xiàn)象。我國國土面積廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東西部發(fā)展脫節(jié)，城鄉(xiāng)人均收入差距大等等問題。為了從根本上解決這些問題，我們首先要對現(xiàn)在的情況作出評估，根據(jù)結(jié)果來找到問題的所在，采用具有針對性的方法予以解決。那么，我們就需要一個(gè)政府公共服務(wù)績效評估的標(biāo)準(zhǔn)，來對政府的工作進(jìn)行評估，本文的重點(diǎn)就是如何確定合適的指標(biāo)來對政府的公共服務(wù)進(jìn)行評估，才能最快速、最準(zhǔn)確、最便捷地得出結(jié)論。

目前我國正處在非常重要的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府所需要做的不僅僅是“管理者”而且應(yīng)更多的傾向“服務(wù)者”。面臨這樣的轉(zhuǎn)變，政府所需要變化的不只是政府職能，更加迫切的需要一套能夠?qū)φ墓卜?wù)績效進(jìn)行評估的標(biāo)準(zhǔn)，并且將其投入使用，并反復(fù)試驗(yàn)，以保證政府能夠確實(shí)做到為人民服務(wù)，以人為本，完成“服務(wù)者”角色的轉(zhuǎn)型。在此之中最重要的問題就是究竟如何才能使得政府的公共服務(wù)質(zhì)量有所提升這一根本問題。所以在制定評估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一定要注意可實(shí)施性和準(zhǔn)確性。立足于社會的基本顯示情況，兼城市和農(nóng)村兩個(gè)方面，多方合作和協(xié)調(diào)才能得出最好的結(jié)果。

我們進(jìn)行政府公共服務(wù)的績效評估的主要目標(biāo)就是希望通過評估所得出的結(jié)果來相應(yīng)的做出具有針對性的制度調(diào)整和安排。所以我們在選擇公共服務(wù)評估指標(biāo)時(shí)要客觀全面、簡明實(shí)用、軟硬兼聯(lián)、規(guī)范穩(wěn)定。尤其是在資源比較匱乏的西部地區(qū)，信息的采集與分析本身就是非常具有挑戰(zhàn)性的工作，軟件與硬件都存在著一定的問題。因此，我們更加需要這個(gè)評估的標(biāo)準(zhǔn)來幫助我們發(fā)現(xiàn)問題，改正并完善。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)績效的概念界定

績效是一個(gè)普遍的概念，通俗地講即某特定對象在一段時(shí)間內(nèi)的行為表現(xiàn)。績效是一個(gè)多維的概念，具體表現(xiàn)為在不同情境下，人們對“績效”一詞往往有著不同的認(rèn)知。傳統(tǒng)的政府績效關(guān)注于績效的經(jīng)濟(jì)性，國內(nèi)外學(xué)者的研究也多用經(jīng)濟(jì)績效來表述政府績效。然而，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，學(xué)者們不斷認(rèn)識到傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)績效測量不僅太遲和太聚焦，而且也不能很好的反映顧客對于服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)速度等方面需求。在此背景下，公共管理學(xué)者開始將政府績效的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到利益相關(guān)者的訴求方面，關(guān)注地方政府非經(jīng)濟(jì)績效，并提出公共服務(wù)績效的概念。

(二)公共服務(wù)績效的概念

公共服務(wù)績效的概念最初是由英國審計(jì)委員會(Commission A,1988)提出的，其認(rèn)為公共服務(wù)績效就是公共部門管理的結(jié)果。Boyne(2003)將公共服務(wù)績效界定為，公共服務(wù)的實(shí)際感知與期望標(biāo)準(zhǔn)之間的差距，其包含公共服務(wù)的質(zhì)量、效果和顧客滿意度等多個(gè)方面。田華(2007)認(rèn)為公共服務(wù)績效是對政府公共服務(wù)的效率、能力、質(zhì)量、公共責(zé)任和社會公眾滿意度等方面評估的結(jié)果。丁元竹(2009)認(rèn)為公共服務(wù)績效是人們對于享受基本公共服務(wù)水平的主觀感受與滿意程度，它包括客觀水平和主觀感受兩部分。

然而，公共服務(wù)部門通常提供了多種類型的服務(wù)，因而其公共服務(wù)績效是復(fù)雜的并且是多維度的，其包含了許多的貢獻(xiàn)從而難以界定。因此，學(xué)者們又提出核心服務(wù)績效的概念，其認(rèn)為核心服務(wù)績效是一組能夠反映組織績效和核心職能的綜合指標(biāo)體系，其通常包含教育、社會服務(wù)、環(huán)境、住宅、休閑、社區(qū)安全等多個(gè)服務(wù)領(lǐng)域。因此，根據(jù)上述的分析，本研究將地方政府的公共服務(wù)績效界定為政府提供包含教育、社會服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等一系列基本公共服務(wù)的結(jié)果表現(xiàn)。

(三)地級市政府的相關(guān)概念

1、地級市政府的概念

地級市政府作為我國政府體系中重要的一環(huán)，在我國“五級政府架構(gòu)”中扮演著承上啟下的重要角色。在當(dāng)前全面建設(shè)小康社會的背景下，組織推進(jìn)地級市政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，首要問題就是“地級市政府的職能定位問題”，只有解決了這個(gè)問題，才能更好的建構(gòu)地級市政府的公共服務(wù)績效評估的指標(biāo)體系。

2、地級市政府的職能

我國《憲法》第一百零七條明確規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員?！?/p>

三、公共服務(wù)的績效評估體系的構(gòu)建

(一)目前我國公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問題

就目前而言，我國政府的公共服務(wù)的水平還是比較低下的。政府一直都扮演著“管理者”的角色，掌握著絕對的權(quán)利，對于如何成為一名“服務(wù)者”還需要大量的時(shí)間來學(xué)習(xí)。從我們?nèi)粘５纳顏砜矗谛姓w制內(nèi)部存在著比較嚴(yán)重的貪污、腐敗的現(xiàn)象，形式主義比較嚴(yán)重，辦事效率低下更是給百姓的生活帶來了很大的不便，當(dāng)然還存在著亂收費(fèi)、亂罰款的現(xiàn)象，不正之風(fēng)依然存在。當(dāng)然，自習(xí)近平主席上臺之后，制定了一系列反貪污、反腐敗的政策，堅(jiān)決執(zhí)行，嚴(yán)抓嚴(yán)打，效果十分顯著，全國人民有目共睹。這為從上到下的清正廉潔奠定了一定的基礎(chǔ)。

1、老百姓看病難、上學(xué)難的問題

這兩個(gè)難題在我們國家有著相當(dāng)久遠(yuǎn)的歷史了，首先來說看病難?？床‰y包括三個(gè)方面分別是醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題。由于地區(qū)的環(huán)境所造成的醫(yī)療衛(wèi)生條件差是很難再短時(shí)間內(nèi)解決的。國家為了解決西部地區(qū)的看病難問題，做出了種種決策。例如西部大開發(fā)計(jì)劃、西部的三支一扶計(jì)劃等，同時(shí)加強(qiáng)了資金的支持。這不僅解決了沒錢看病，而且解決了西部地區(qū)的人才流失的問題。國家為人民解決看病難的主要途徑就是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和為人民購買醫(yī)療保險(xiǎn)兩條途徑。

上學(xué)為什么難呢？學(xué)校少，老師少，孩子家庭貧困，上學(xué)條件艱苦以及一些封建的思想束縛，在有些落后地區(qū)，仍舊有人認(rèn)為女孩子不應(yīng)該讀書，并因此剝奪了她們受教育的權(quán)利。學(xué)校少，國家就加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在適合的地方增建學(xué)校；老師少，國家有三支一扶政策，派去優(yōu)秀的人才為國家培養(yǎng)下一代人才；孩子家庭貧困，國家推行九年制義務(wù)教育。只不過這些政策已經(jīng)出臺，而具體到不同地區(qū)，則有不同的執(zhí)行結(jié)果，并且不同地區(qū)之間的差距甚至大的驚人。這就是為什么我們要對西部地區(qū)的地級市政府的公共服務(wù)績效做出評估的理由，同樣的政策為何會導(dǎo)致不同的結(jié)果呢？

2、環(huán)境保護(hù)問題

這是一個(gè)近來比較熱門的問題。在國家發(fā)展之初，大規(guī)模的發(fā)展工業(yè)導(dǎo)致了我們的自然環(huán)境遭受了很嚴(yán)重的破壞，那人們最大的感受就是窗外灰蒙蒙的天空了。有人笑談，曾經(jīng)幾時(shí)，連藍(lán)色的天空我們都只能在照片里見到了。的確，霧霾是一個(gè)對于我們來說不陌生但新鮮的名詞，在我們童年的時(shí)光從未出現(xiàn)過的天氣現(xiàn)象，但是現(xiàn)在的我們卻習(xí)以為常。

3、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

這個(gè)問題與我們的日常生活息息相關(guān)。比如公共交通建設(shè)、生活資源公民享有情況以及文化生活設(shè)施的建設(shè)情況等等?，F(xiàn)在越來越多的城市病普遍出現(xiàn)在大城市，而交通擁堵則是最普遍的現(xiàn)象，車堵，車上的人也擁堵。軌道交通的建設(shè)雖然在一定程度上緩解了公共交通的壓力，但是人依舊那么多。此外，中國人的平均閱讀量也處在一個(gè)很低的水平，所以文化設(shè)施建設(shè)也同樣需要加強(qiáng)。李克強(qiáng)總理于近日提出的要提高網(wǎng)速，降低上網(wǎng)費(fèi)用，同樣是屬于文化范疇的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我們國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的好壞可以直接反映出國民的生活質(zhì)量水平，同樣也能夠反映出政府公共服務(wù)的水平。所以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是用來評估政府公共服務(wù)績效的重要指標(biāo)。

(二)政府公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系

根據(jù)上述分析和研究的可行性，我們從地級市政府的職能出發(fā)，劃分了五個(gè)維度。政府的公共服務(wù)包含著很多細(xì)小而瑣碎的方面，為了方便統(tǒng)計(jì)，我們篩選了一部分作為評估指標(biāo)，并將其分為了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、環(huán)境五個(gè)方面來制定政府公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系。

為了能更加直觀的了解整個(gè)評估標(biāo)準(zhǔn)，我們將上述內(nèi)容列表如下：

政府公共服務(wù)績效評估指標(biāo)一級指標(biāo)二級指標(biāo)單項(xiàng)指標(biāo)政治居民參選率網(wǎng)絡(luò)政治參與率每萬人公務(wù)員數(shù)經(jīng)濟(jì)居民可支配收入增長率城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的居民恩格爾系數(shù)居民基尼系數(shù)文化人均圖書館館藏書的數(shù)量基礎(chǔ)教育小學(xué)生均教師人數(shù)中學(xué)生均教師人數(shù)社會公共安全破案率人均交通事故發(fā)生率人均盜竊案件發(fā)生率基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人均公交車數(shù)量人均出租車數(shù)量人均道路長度基本醫(yī)療衛(wèi)生人均醫(yī)院數(shù)量人均床位數(shù)量人均醫(yī)護(hù)人員數(shù)量社會福利保障社會保障經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重有五險(xiǎn)一金的職工占職工總數(shù)之比環(huán)境城市綠化人均綠地面積人均建成綠化覆蓋率環(huán)境治理工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)排放率工業(yè)煙塵處理率

四、西部地區(qū)公共服務(wù)績效的現(xiàn)狀評估

(一)政治

自1978年以來，中國的發(fā)展道路一直都處在一種極度不平衡的狀態(tài)，官本位的思想根深蒂固，政府始終都處于領(lǐng)導(dǎo)地位，通過快速的發(fā)展經(jīng)濟(jì)來提升國家的地位和改善國民生活水平。但是極端的發(fā)展方式給我們的國家?guī)砹嗽S多的問題和隱患。尤其是西部地區(qū)的政府必須對這些發(fā)展的后遺癥加以重視，努力治愈，才能真正帶領(lǐng)西部地區(qū)走向輝煌，否則全面建設(shè)小康社會也只能是一句空空的口號罷了。因此，西部地區(qū)的政府必須早日實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，深化行政體制改革，關(guān)注民生問題，想人民之所想，憂人民之所憂才能使得西部地區(qū)早日追趕上國家發(fā)展的腳步，西部地區(qū)的人民生活質(zhì)量更高。

(二)經(jīng)濟(jì)

我們到底知不知道究竟是什么原因?qū)е铝宋鞑康貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象出現(xiàn)呢？西部地區(qū)的發(fā)展水平和發(fā)展速度都與中、東部地區(qū)有很大的差距。2013年底，西部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的比重為20.0%，較2002年底提高了將近5個(gè)百分點(diǎn)，但是仍舊落后于中、東部地區(qū)。但是我們可以欣喜的看到，西部地區(qū)2014年有四個(gè)省份的GDP排名進(jìn)入了全國前十名。這說明西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)處在一個(gè)較快增長的狀態(tài)，只是由于基礎(chǔ)較為薄弱，所以在總量的提升上并不明顯。

(三)文化

東部地區(qū)與西部地區(qū)的反戰(zhàn)差距還可以通過基礎(chǔ)教育、科技文化水平等方面體現(xiàn)出來。在這種現(xiàn)狀下，西部地區(qū)的政府仍舊把經(jīng)濟(jì)增長作為最主要的工作指標(biāo)來完成，于是就出現(xiàn)了公共產(chǎn)品的供給不足以及公共服務(wù)的不到位等問題。西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)雖然增長了，但是卻導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)粗放型增長、生態(tài)環(huán)境遭到破壞以及社會發(fā)展落后的局面。然而上述情況的出現(xiàn)也會使得社會治安出現(xiàn)問題，因?yàn)椴环€(wěn)定的因素太多。

(四)社會

來說一下西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。西部地區(qū)每百平方公里土地面積鐵路里程和公路里程僅為0.65公里和7.07公里，比東部地區(qū)分別少2.8公里和29公里。還有近些年引起人們普遍關(guān)注的環(huán)境問題，整個(gè)西部地區(qū)的開發(fā)模式有嚴(yán)重的路徑依賴，這些年盡管大家重視轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，但是西部地區(qū)由于發(fā)展階段和發(fā)展的基礎(chǔ)和一些自然條件的約束，整體上的增長還是靠投資拉動(dòng)，靠資源驅(qū)動(dòng)，資源要素的貢獻(xiàn)還是比較大。這種方式雖然是這個(gè)階段很難回避的，但是應(yīng)該說造成的一些特別是對環(huán)境這樣一些影響還是比較大的，我們看到現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境總體上還是令人擔(dān)憂的。

(五)環(huán)境

國力的強(qiáng)弱并不僅僅依靠經(jīng)濟(jì)的增長，環(huán)境是我們?nèi)祟愘囈陨娴募覉@，決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)來達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。因此西部地區(qū)的地方政府要提高政府轉(zhuǎn)型的速度，更好的為廣大人民群眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，提升群眾的幸福感，要徹底貫徹科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在穩(wěn)定中求發(fā)展，漸漸縮小與中部、東部地區(qū)的發(fā)展差距。

五、結(jié)語

無論是我們國家現(xiàn)狀的要求，還是廣大人民群眾的熱切期盼，都希望政府能夠早日擁有更高水平的公共服務(wù)。所以我們需要更加努力地進(jìn)行研究活動(dòng)，在現(xiàn)有的評估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加以實(shí)驗(yàn)和改進(jìn)，早日做出更加適合于西部地區(qū)政府公共服務(wù)績效評估的標(biāo)準(zhǔn)，以助力于服務(wù)型政府的建設(shè)。

我們一定要堅(jiān)持走群眾路線，堅(jiān)持以人為本的堅(jiān)定信念，以提高政府的公共服務(wù)績效為根本目標(biāo)，加快實(shí)現(xiàn)各級政府公共服務(wù)均等化，從根本上提升政府公共服務(wù)的績效水平是我們遠(yuǎn)大而宏偉的目標(biāo)。(作者單位：陜西師范大學(xué))

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作者簡介：李修齊，女，漢，天津人，研究生，陜西師范大學(xué)，公共治理理論與實(shí)踐研究。