新中國大區(qū)撤銷的臺(tái)前幕后

李響

2004年，曾任毛澤東政治秘書的李銳接受黨史專家林蘊(yùn)暉訪談，憶及巔峰時(shí)期的高崗，反復(fù)說到的關(guān)鍵詞是“得意”?！案邖徥菄腋敝飨?，又是國家計(jì)委主任。國家計(jì)委與政務(wù)院平行，實(shí)際是經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣。高崗很得意。有一次，他見到我，對(duì)我說：李銳??！你看，我這個(gè)人管經(jīng)濟(jì)啊。啊?。》浅５靡??！?/p>

1952年至1953年冬春之交，新中國政壇發(fā)生一件盛事：“五馬進(jìn)京”，即五大行政區(qū)首腦調(diào)入中央任職，包括西南局書記鄧小平、西北局書記習(xí)仲勛、東北局書記高崗、中南局書記鄧子恢、華東局書記饒漱石，董必武稱贊他們?yōu)椤扒Ю锺x”。尤以高崗位高權(quán)重，統(tǒng)管全國經(jīng)濟(jì)，一度與劉少奇、周恩來并駕齊驅(qū)，故時(shí)人稱為“五馬進(jìn)京，一馬當(dāng)先”。

始料未及的是，不到一年就爆發(fā)了“高饒事件”，“五馬”之中二人落馬，直接促成大區(qū)的徹底撤銷，這一過程既按部就班水到渠成，也翻云覆雨驚心動(dòng)魄。

“什么都是西花廳，哪有頤年堂！”

1952年4月18日，中央批準(zhǔn)了華北行政委員會(huì)和華北事務(wù)部撤銷的決議。原華北人民政府管轄范圍就是北京及其周邊省份，新中國成立后即歸中央直屬，此次撤銷華北機(jī)構(gòu)順理成章。以此為標(biāo)志，針對(duì)大區(qū)的一系列裁撤措施開始了。

1952年6月，高崗、鄧子恢、習(xí)仲勛到中央探討調(diào)整大行政區(qū)的問題。高崗回去后立即擬定方案，縮小東北大區(qū)職權(quán)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，將7000多編制人員減少5000，多余的干部一部分送中央，一部分調(diào)至各省市各企業(yè)及基本建設(shè)部門。劉少奇向各大區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)了東北局的方案供研究，要求以此為參考擬定初步方案上交。

中央人民政府成立以來，劉少奇負(fù)責(zé)組織人事和財(cái)經(jīng)事務(wù)，周恩來領(lǐng)導(dǎo)的政務(wù)院負(fù)責(zé)除軍事以外幾乎一切政務(wù)。周恩來和董必武等人主張黨政分開，黨的方針政策要通過政府實(shí)施，黨不能直接向群眾發(fā)號(hào)施令，因此政務(wù)院所屬各部門工作，通常不向毛澤東及中央書記處請(qǐng)示匯報(bào)就推行。毛澤東身為中共中央委員會(huì)主席，對(duì)許多工作都不經(jīng)手甚至不知情，楊奎松在《建國初期中共干部任用政策之考察》中，引用高崗秘書趙家梁的回憶，毛澤東曾發(fā)牢騷說“什么都是西花廳，哪有頤年堂！”一方面，中央繁重的工作集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人身上，且政府工作脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，各大行政區(qū)都有一套五臟俱全的龐大機(jī)構(gòu)，封疆大吏身兼數(shù)職，儼然在北京之外又有多個(gè)中央。這種矛盾形態(tài)，使毛澤東深感加強(qiáng)中央集權(quán)的必要性和緊迫性。將大區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)入中央任職則一舉兩得，既可以從地方收權(quán)，又可以分擔(dān)劉少奇、周恩來的權(quán)責(zé)，于是便有了調(diào)“五馬進(jìn)京”的構(gòu)想。

高饒事件促使大區(qū)最終撤銷

“五馬進(jìn)京”各就各位，對(duì)大行政區(qū)的調(diào)整也在同步進(jìn)行。至1953年2月，以東北為首，各大區(qū)相繼撤銷軍政委員會(huì)，改為行政委員會(huì)。大區(qū)軍管制度結(jié)束，行政委員會(huì)不再是地方最高一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，而成為“虛級(jí)”，僅作為中央領(lǐng)導(dǎo)地方工作的代表機(jī)關(guān)，即中央人民政府的組成部分和派出機(jī)構(gòu)。

各地權(quán)力收歸中央之后，接下來的問題就是中央內(nèi)部的統(tǒng)一和集權(quán)。毛澤東認(rèn)為“在很多部門中極端缺乏思想領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)的狀況是完全不能容忍的”。劉少奇諸多理念與毛澤東不一致，且經(jīng)常不經(jīng)過中央研究發(fā)表一些講話和指示。1950年，高崗把劉少奇支持東北存在富農(nóng)的談話記錄上交給毛澤東，據(jù)高崗稱主席氣得發(fā)抖，臉色都變了，嘆氣說：“少奇同志有些重大問題也不向我請(qǐng)示商量，就擅自做主，出了不少亂子?！?/p>

1953年初，毛澤東寫信批評(píng)了周恩來、鄧小平、薄一波等，未經(jīng)中共中央討論即由政務(wù)院通過了新稅制。同年5月，毛澤東給劉少奇和楊尚昆寫信說：“凡用中央名義發(fā)出的文件、電報(bào)，均須經(jīng)我看過方能發(fā)出，否則無效。請(qǐng)注意。”在“否則無效”四個(gè)字下面加了著重號(hào)。

基于中央工作存在的上述問題，1953年上半年毛澤東指示政府各部門開展“反分散主義”斗爭(zhēng)，批判離開總路線的“右傾機(jī)會(huì)主義的錯(cuò)誤傾向”，并對(duì)黨和國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和人事安排做了大幅度的調(diào)整，八個(gè)全國主要工業(yè)部門劃歸給高崗任主席的國家計(jì)委領(lǐng)導(dǎo)。這一安排改變了周恩來及政務(wù)院主管一切國家事務(wù)的局面，周恩來實(shí)際負(fù)責(zé)的工作只有外事和統(tǒng)戰(zhàn)，劉少奇負(fù)責(zé)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)工作也部分劃歸高崗。

一時(shí)間，劉、周、高在中央呈三足鼎立之勢(shì)，高崗某種程度上甚至比劉、周更耀眼。1953年，中央提出社會(huì)主義過渡時(shí)期總路線，如何過渡，過渡需要多長(zhǎng)時(shí)間，這些問題使毛、劉之間分歧再度加深，而高崗的意見往往得到毛澤東的贊同。毛澤東給予高崗不一般的信任，經(jīng)常和他交心，坦言對(duì)劉少奇工作的不滿。

高崗個(gè)性好強(qiáng)，行事高調(diào)，身上帶著草莽氣，毛澤東的信任使他得意忘形，他多次向中央及地方的重要領(lǐng)導(dǎo)人透露毛對(duì)劉的不滿，進(jìn)行“私下串連”，在若干事件中對(duì)劉少奇間接發(fā)難，這種非組織活動(dòng)觸犯中共紀(jì)律的大忌。饒漱石恰好在同一時(shí)期與劉少奇發(fā)生一些爭(zhēng)論和沖突，引起了毛澤東的注意。其間穿插蘇區(qū)干部與白區(qū)干部的矛盾，原華北局干部與其他地區(qū)干部的矛盾，“山頭”政治影響黨內(nèi)團(tuán)結(jié)。為阻止黨內(nèi)分裂的趨勢(shì)，毛澤東發(fā)起對(duì)高、饒的批判。

高饒“分裂黨的活動(dòng)”正好是“反分散主義”、加強(qiáng)中央集權(quán)的反面教材。中共中央黨校黨史博士范曉春研究認(rèn)為：“由于高、饒都有著大行政區(qū)的背景，因此，中共對(duì)‘獨(dú)立王國的批判就難以避免把高、饒?jiān)诖笮姓^(qū)的某些執(zhí)政行為冠以搞‘宗派活動(dòng)的帽子，也就不能不涉及和影響到中共已然形成的即將取消大行政區(qū)的決策?！?/p>

對(duì)高、饒兩人的批判及他們個(gè)人的檢討中，都提到了被調(diào)來中央工作時(shí)，疑心是“調(diào)虎離山”，等于說他們?cè)诘胤接姓忌綖橥踔畡?shì)。這對(duì)各大行政區(qū)都有敲山震虎的效果，各大區(qū)紛紛向中央表決心。范曉春總結(jié)道：“盡管‘高饒事件不是導(dǎo)致大行政區(qū)撤銷的直接原因，但它卻是‘壓垮駱駝的最后一根稻草，抑或是中央撤銷大行政區(qū)的有利時(shí)機(jī)之一?！?/p>

1954年4月開始，中共中央討論了撤銷大行政區(qū)的具體問題，6月通過撤銷大區(qū)的最終決議。8月17日，高崗自殺身亡。至1954年底，五大行政區(qū)先后撤銷。由于大區(qū)機(jī)構(gòu)非常龐大，撤銷后最直接的問題就是幾萬名干部如何安置。大區(qū)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人大部分進(jìn)入中央任職并且受到重用，普通干部在本地機(jī)關(guān)和職能、業(yè)務(wù)部門消化。東北因?yàn)槌隽烁邖?，高?jí)干部受到株連較多，主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎全部撤職或降級(jí)下放，華東少數(shù)干部受到處分。

大區(qū)撤銷是1954年中國政治體制轉(zhuǎn)向集權(quán)的一個(gè)部分。1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)召開，制定和頒布了《中華人民共和國憲法》，基本框架模仿蘇聯(lián)憲法，明確規(guī)定了過渡時(shí)期的總?cè)蝿?wù)和建成社會(huì)主義社會(huì)的總目標(biāo)?！豆餐V領(lǐng)》完成了臨時(shí)憲法的使命，全國政協(xié)也不再是代行人大職能的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。大區(qū)撤銷標(biāo)志著地方權(quán)力收歸于中央，第一屆人代會(huì)標(biāo)志著中央權(quán)力收歸于中共。

1956年，在社會(huì)主義改造基本完成之際，毛澤東做了《論十大關(guān)系》的報(bào)告，其中談到“處理好中央和地方的關(guān)系”?！澳梦覀冏约旱慕?jīng)驗(yàn)說，我們建國初期實(shí)行的那種大區(qū)制度，當(dāng)時(shí)有必要，但是也有缺點(diǎn)，后來的高、饒反黨聯(lián)盟，就多少利用了這個(gè)缺點(diǎn)。以后決定取消大區(qū)，各省直屬中央，這是正確的。為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國家，必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律，破壞這種必要的統(tǒng)一，是不允許的。同時(shí)，又必須充分發(fā)揮地方的積極性，各地都要有適合當(dāng)?shù)厍闆r的特殊。這種特殊不是高崗的那種特殊，而是為了整體利益，為了加強(qiáng)全國統(tǒng)一所必要的。”