從美洲國家組織看美國政策和美拉關(guān)系

張凡

美洲國家組織曾在處理美洲事務(wù)過程中很大程度上追隨和順應(yīng)了美國的戰(zhàn)略需要，但這一組織并非美國隨心所欲、得心應(yīng)手的政策工具。美國在西半球的影響力不同時期表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。美古復(fù)交帶來的樂觀情緒使美洲國家組織的地位和作用問題重新彰顯，也使歷史上曾出現(xiàn)過的西半球合作理念和泛美主義再次成為人們議論的話題。

2016年，拉丁美洲地區(qū)正處多事之秋，地區(qū)熱點(diǎn)問題涉及一些國家的國內(nèi)局勢，其中委內(nèi)瑞拉首當(dāng)其沖。拉美乃至西半球國家及其區(qū)域性國際組織都未能置身事外。6月初，針對此前美洲國家組織秘書長阿爾馬格羅關(guān)于召開緊急會議討論委內(nèi)瑞拉政府違反民主規(guī)范的呼吁，委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅希望拉美國家能夠保持團(tuán)結(jié)、合作，不要向美國企圖孤立委內(nèi)瑞拉的“粗暴壓力”屈服。古巴領(lǐng)導(dǎo)人勞爾·卡斯特羅則在加勒比國家聯(lián)盟會議上明確表示，美洲國家組織是帝國主義的工具，古巴永遠(yuǎn)不會重返這一組織。事實(shí)上，與第二次世界大戰(zhàn)后的聯(lián)合國和其他國際組織的發(fā)展軌跡類似，美洲國家組織曾一度成為美國利益和政策的有效工具，但拉美國家長期以來也利用這一組織進(jìn)行了不懈的抗?fàn)帯?/p>

作為美國政策工具的

美洲國家組織

美洲國家組織成立于1948年4月，由西半球所有主權(quán)獨(dú)立國家組成，總部設(shè)在美國首都華盛頓。美洲國家組織的前身為19世紀(jì)末成立的“美洲共和國國際聯(lián)盟”，20世紀(jì)初，其常設(shè)機(jī)構(gòu)稱為“泛美聯(lián)盟”。二次大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國際冷戰(zhàn)局面的逐步形成，美國于1947年組織了西半球的“集體安全”體系，即以“美洲國家間互助條約”（里約熱內(nèi)盧條約）為代表的軍事防御聯(lián)盟。次年成立的美洲國家組織則主要是一個政治機(jī)構(gòu)，在宣布成立該組織的美洲國家國際會議上，時任美國國務(wù)卿喬治·馬歇爾主導(dǎo)了會議議程并促使各成員國承諾在西半球共同反對共產(chǎn)主義。20世紀(jì)50—60年代，美洲國家組織的活動深受美國政策的影響。

美洲國家組織憲章所宣示的宗旨包括成員國共同努力達(dá)成和平、團(tuán)結(jié)、合作、主權(quán)、領(lǐng)土完整、獨(dú)立等目標(biāo)，但在這些冠冕堂皇的辭藻下面，美國特別堅持憲章聲明中要包含反對共產(chǎn)主義的內(nèi)容，而拉美國家特別看重憲章中的“不干涉”條款。然而，美國卻在該組織成立后不久，就重新闡釋了“不干涉”原則的含義。1950年，美國助理國務(wù)卿愛德華·米勒聲稱，雖然早期的美國干涉令人遺憾，但依門羅主義原則卻屬于正當(dāng)行為。根據(jù)里約熱內(nèi)盧條約和美洲國家組織的規(guī)約，現(xiàn)在可以實(shí)行“集體的”而非“單邊的”行動：不干涉原則從未禁止共同體對于集體福祉面臨威脅表達(dá)關(guān)切，集體行動是絕對必要的。米勒將里約條約稱為“我們美洲共同體的門羅主義”，因此，里約熱內(nèi)盧條約和美洲國家組織成員國作為“集體”可以合法干預(yù)成員國內(nèi)部事務(wù)，而支持這種行動的主要理由就是所謂“共產(chǎn)主義的政治侵略”。[1]

1954年，針對危地馬拉阿本斯政府的土地改革等改良主義措施，美國操縱美洲國家組織通過決議為其干涉提供依據(jù)。在當(dāng)年的美洲國家組織會議上，時任美國國務(wù)卿的杜勒斯向與會代表施壓并脅迫會議通過決議，稱“國際共產(chǎn)主義運(yùn)動對任何美洲國家政治體制的支配或控制”將對整個半球“構(gòu)成威脅”，因此需要“根據(jù)現(xiàn)有條約采取適當(dāng)行動”。杜勒斯主張美國將門羅主義延伸至包括拒斥“美洲共和國以外的意識形態(tài)”。其后美國通過支持政變的方式顛覆了阿本斯政府。

在美國的支持下，美洲國家組織于1959年成立了美洲人權(quán)委員會和美洲開發(fā)銀行，并于1961年發(fā)起了“爭取進(jìn)步聯(lián)盟”。1962年，美洲國家組織中止了古巴政府參與該組織活動的資格。根據(jù)1962年1月通過的決議，古巴“馬克思列寧主義政府”與“美洲體系的原則和目標(biāo)”相悖，遂應(yīng)剝奪其代表和參加會議和活動的權(quán)利。

這一時期美洲國家組織受美國操縱最明顯的事例當(dāng)屬1965年對多米尼加共和國的干涉。1965年4月底，美軍在多米尼加登陸后的第二天，美洲國家組織在美國要求下召開特別會議聽取所謂情況報告；一周后，美洲國家外長會議為美國提議背書，要求成員國參與組成“美洲和平部隊”。這支部隊完全由美國指揮，多米尼加共和國事實(shí)上處于美國軍事占領(lǐng)之下。美洲國家組織在這一事件中的所作所為嚴(yán)重傷害了該組織在拉美國家中的信譽(yù)。應(yīng)該看到，上述事例在很大程度上是由冷戰(zhàn)背景所決定的，拉美國家無法依靠域外勢力或本地區(qū)國家的力量平衡美國的影響，美洲國家組織成了美國霸權(quán)支配下為美國利益服務(wù)的一個工具。

冷戰(zhàn)終結(jié)后，美國成為唯一的超級大國，對于處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政治民主化進(jìn)程中的拉美各國的影響力再次達(dá)到高峰。美洲國家組織這一時期的活動則充分反映了美國的利益、價值和在西半球的政策目標(biāo)，但同時也在一定程度上適應(yīng)了拉美國家的發(fā)展需要。20世紀(jì)90年代，美洲國家組織的主要活動包括：鞏固民主體制，通過派遣觀察團(tuán)監(jiān)督成員國的選舉，并于1991年通過1080號決議（授權(quán)秘書長在成員國發(fā)生政變10日內(nèi)召集常設(shè)理事會會議），2001年通過美洲民主憲章；維持和平穩(wěn)定，通過特別使團(tuán)支持戰(zhàn)亂國家和平進(jìn)程、掃雷和解決邊界糾紛，保護(hù)人權(quán)；促進(jìn)自由貿(mào)易，建立自1994年邁阿密會議開始的美洲峰會制度，推動囊括整個西半球的自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)；打擊毒品貿(mào)易，通過80年代建立的美洲控制毒品濫用委員會協(xié)調(diào)各成員國的合作；促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，支持成員國的社會進(jìn)步。

拉美國家的抗?fàn)?/p>

與美洲國家組織的式微

雖然美洲國家組織曾在處理美洲事務(wù)過程中發(fā)揮過重要作用，并在很大程度上追隨和順應(yīng)了美國的戰(zhàn)略需要，但這一組織并非美國隨心所欲、得心應(yīng)手的政策工具。

從第二次世界大戰(zhàn)后的歷史上看，20世紀(jì)70—80年代，東西方關(guān)系經(jīng)歷了從70年代的緩和到80年代所謂“新冷戰(zhàn)”的轉(zhuǎn)變。拉美國家利用國際變局積極謀求獨(dú)立自主和對外關(guān)系的多樣性，開始改變對美單一依賴的外交關(guān)系模式。拉美國家所追求的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，參與不結(jié)盟運(yùn)動、加強(qiáng)與第三世界的團(tuán)結(jié)合作，以及在200海里海洋權(quán)益、巴拿馬運(yùn)河主權(quán)等問題上的立場，均與美國的關(guān)切與目標(biāo)拉開了距離，在美洲國家組織會議上美拉雙方已很難再度形成共識。這一時期的突出事例包括：1979年尼加拉瓜革命勝利之際，拉美國家阻止了美國試圖利用該組織成立泛美和平部隊進(jìn)行干涉的動議，與1965年多米尼加事件形成鮮明對照；1982年，英國和阿根廷馬島戰(zhàn)爭中美國支持英國的立場，嚴(yán)重沖擊了拉美國家對泛美安全體系尚存的幻想；1982年，拉美國家債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，美洲國家組織完全置身事外；在中美洲戰(zhàn)亂愈演愈烈的情況下，拉美國家干脆拋開了美洲國家組織，自行組織孔塔多拉集團(tuán)和里約集團(tuán)，擔(dān)當(dāng)了本地區(qū)最重要的斡旋和調(diào)解角色。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，拉美國家的區(qū)域合作和一體化進(jìn)程進(jìn)入了新的階段，其突出特征是新組織的出現(xiàn)和舊組織的翻新。這種局面使美洲國家組織充其量只是眾多不同層次的區(qū)域組織之一，其影響力已今非昔比。其間，拉美主要國家或抵制美洲國家組織帶有美國政策傾向和色彩的動議，或直接提出改革該組織以更多順應(yīng)拉美國家訴求的主張。巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉派駐該組織的代表長期不到任，個別國家（如2011年的巴西）甚至停止向該組織繳款。一些拉美國家（如2012年的委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、尼加拉瓜、厄瓜多爾等）集體退出里約熱內(nèi)盧條約，委內(nèi)瑞拉同時還退出了美洲人權(quán)法院和美洲人權(quán)公約。2012年，巴拉圭議會以非正常手段彈劾民選總統(tǒng)盧戈后，美洲國家組織未能采取暫停其成員國資格的措施，將自身置于與地區(qū)多數(shù)國家完全對立的地位。在委內(nèi)瑞拉政局變化中，美洲國家組織長期被排斥在外。[2]

在美洲國家組織歷史上，中止成員國資格的事件有兩例。其一是2009年洪都拉斯總統(tǒng)塞拉亞被軍方罷黜后，美洲國家組織一致通過決議中止該國成員國資格。另一例事件就是1962年該組織中止古巴成員國資格。該決議以14票贊成、1票反對（古巴）、6票棄權(quán)（阿根廷、玻利維亞、巴西、智利、厄瓜多爾和墨西哥）通過。應(yīng)該指出，在當(dāng)時的大背景下，投棄權(quán)票的國家也承受了巨大的壓力。其后，這一決議不斷受到拉美國家的質(zhì)疑，重新接納古巴也成為泛美體系會議上經(jīng)常出現(xiàn)的話題。但長期以來，古巴政府一直視美洲國家組織為美國的“殖民部”，拒絕重新成為這一“使拉美國家名譽(yù)掃地的機(jī)構(gòu)”的成員。在2009年美洲峰會上，時任委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯曾明確表示將否決任何將古巴排斥在外的宣言。同年，根據(jù)時任美洲國家組織秘書長因蘇爾薩的提議，該組織撤銷了1962年中止古巴資格的決議。在這一過程中，美國曾向該組織及其成員國施壓，試圖為重新接納古巴設(shè)置前提條件。厄瓜多爾代表的發(fā)言則表達(dá)了其他拉美國家的立場，即重新接納古巴將不附帶任何條件，而是要“糾正一個歷史錯誤”。最終成員國大會決定廢除中止古巴決議案，但仍要求古巴遵守成員國業(yè)已簽署的所有條約。古巴政府隨后聲明，鑒于美洲國家組織的歷史記錄，“古巴將不返回美洲國家組織”。

因此，雖然美國試圖使美洲國家組織成為美國政策的工具并在很多重要時期成功地迫使該組織為自己的干涉背書，但美國還無法做到為所欲為。即使在冷戰(zhàn)高峰時期，拉美國家也從未完全被綁在美國的戰(zhàn)車上，如美洲國家組織曾在針對危地馬拉的決議上附加了一份修正案，要求成員國協(xié)商而非采取直接行動。后續(xù)的發(fā)展是美國政府通過秘密軍事行動顛覆了危地馬拉政府，而不是美洲國家組織授權(quán)的直接干預(yù)。在多米尼加事件中，美洲國家組織基本上是在事后對既成事實(shí)的勉強(qiáng)認(rèn)可。究其原因，拉美國家對于美國干涉威脅的擔(dān)心遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所謂的“共產(chǎn)主義擴(kuò)張”。

美國實(shí)力地位、

戰(zhàn)略調(diào)整與美拉關(guān)系

美洲國家組織的運(yùn)作是美國實(shí)力地位、戰(zhàn)略調(diào)整以及美拉關(guān)系總體狀況的縮影。在美拉關(guān)系中，美國一直處于主導(dǎo)地位，這種力量的不對稱格局并沒有發(fā)生根本變化。但美國在西半球的影響力不同時期還是表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。二戰(zhàn)后美國影響力最為明顯的是20世紀(jì)50—60年代和20世紀(jì)90年代兩個時間段。美國此時不僅在全球范圍內(nèi)處于力量巔峰，而且在西半球成為區(qū)域內(nèi)國家謀求安全和發(fā)展的源泉和保障。拉丁美洲國家在這兩個時期都曾對美國寄予厚望，以實(shí)現(xiàn)國家和地區(qū)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。美洲國家組織在這兩個時期達(dá)成共識較為容易，處于組織運(yùn)作的活躍期。冷戰(zhàn)后期，美國實(shí)力地位曾受到強(qiáng)勁挑戰(zhàn)，更多資源和精力放在了應(yīng)對全球冷戰(zhàn)局面的演變上，在拉美的政策則帶有濃厚的政治意識形態(tài)和軍事色彩。這與拉美國家的發(fā)展訴求明顯偏離，導(dǎo)致美拉關(guān)系矛盾增加，美洲國家組織地位衰落。21世紀(jì)最初的十年間，適逢“9·11”恐襲之后，美國的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)至中亞、中東和北非，對拉美的政策則被稱為所謂的“善意忽視”。其后包括“重返亞洲”等戰(zhàn)略調(diào)整仍將拉美置于戰(zhàn)略視野的邊緣。而拉美國家更無法認(rèn)同美國的戰(zhàn)略考慮及其一系列具體政策，表現(xiàn)在區(qū)域關(guān)系中就是美國影響力的下降，美洲國家組織的作用進(jìn)一步衰微。

就美洲國家組織本身而言，作為歷史悠久、機(jī)制完善且包括西半球所有國家的區(qū)域性國際組織，特別是作為美國和拉美國家間最正式、權(quán)威和方便的溝通渠道，在關(guān)鍵時期和重要事件中始終是一種常備的中介和途徑。而美國的影響力仍不可忽視，除總部設(shè)于美國首都這一天然條件外，美國也是該組織經(jīng)費(fèi)的最大提供者。與此同時也應(yīng)該注意到，美洲國家組織的決策采取一致原則，在成員國訴求日益分化，特別是美國與拉美國家在政治上產(chǎn)生裂痕的情況下，集體行動已變得十分困難，例如美洲自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)已淡出議事日程，而選舉觀察團(tuán)的派遣需要所在國政府同意并發(fā)出邀請，一些國家（如委內(nèi)瑞拉）可以將美洲國家組織拒之門外。美國國會內(nèi)的共和黨議員曾力推減少為美洲國家組織提供經(jīng)費(fèi)的立法，奧巴馬總統(tǒng)也曾簽署改革美洲國家組織的法案（2013年），說明美國國內(nèi)對該組織感到失望的也大有人在。

2014年12月，美國和古巴領(lǐng)導(dǎo)人宣布兩國將開啟關(guān)系正?；M(jìn)程，次年兩國恢復(fù)外交關(guān)系。美古復(fù)交帶來的樂觀情緒使美洲國家組織的地位和作用問題重新彰顯，也使歷史上曾出現(xiàn)過的西半球合作理念和泛美主義再次成為人們議論的話題。美國國務(wù)卿克里2013年底在一次講話中公開宣稱門羅主義時代已經(jīng)結(jié)束，意欲為美拉之間的關(guān)系模式重新定調(diào)。一時間，美國“重返拉美”的論調(diào)也開始出現(xiàn)在報端。在這種情況下，美洲國家組織時而沉寂時而活躍的歷史有可能再次出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。但其尷尬之處在于，任何新的動議在利益和訴求日益多樣化的拉美都有可能遇到阻力。事實(shí)上，無論是前秘書長因蘇爾薩，還是現(xiàn)秘書長阿爾馬格羅，均出自各自國家左翼黨派，其當(dāng)選也未必是美國所樂見，但身處這一位置就不能不顧及美國的意愿，而這又必然激起另一端勢力的反彈，關(guān)于委內(nèi)瑞拉局勢的較量就是一例。（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] Peter H. smith， Talons of the Eagle： Dynamics of U.S.-Latin American Relations， New York： Oxford University Press， 1996， p.126.

[2] 賀雙榮、思特格奇：《美洲國家組織：美國霸權(quán)政策的工具與國際組織的自主性》，載吳白乙主編、劉維廣副主編《拉丁美洲和加勒比發(fā)展報告（2014-2015）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第311-312頁。