學(xué)習(xí)慈善法 建構(gòu)新體制

· 王 名

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學(xué)習(xí)慈善法 建構(gòu)新體制

· 王 名

《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱慈善法）的頒布出臺(tái)，具有劃時(shí)代的意義，是我國(guó)歷史上第一部慈善法，對(duì)社會(huì)領(lǐng)域改革和社會(huì)治理創(chuàng)新都是非常重要的制度安排。無(wú)論是法律文本的條文和結(jié)構(gòu)安排，還是立法過(guò)程，慈善法都是開(kāi)門(mén)立法的范本。

一、深化改革時(shí)代的社會(huì)組織體制

黨的十八大明確提出加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。圍繞這個(gè)目標(biāo)，推進(jìn)了三個(gè)方面的工作：第一，政社分開(kāi)。具體到工作層面，是政府職能和社會(huì)組織職能各自歸位，其核心是推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。2015年7月中辦國(guó)辦印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，這是現(xiàn)代社會(huì)組織體制建構(gòu)第一階段的任務(wù)。第二，政社合作。政社分開(kāi)不是改革的目的。關(guān)鍵在于通過(guò)改革，在新的基礎(chǔ)上重建政府與社會(huì)的關(guān)系，相當(dāng)一部分政府職能要由社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，形成政社合作。在深化改革的政策實(shí)踐中，已經(jīng)開(kāi)始形成一些很重要的機(jī)制，比如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。第三，分類發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記”。分類發(fā)展，實(shí)際上是政策的基本特點(diǎn)，它把社會(huì)組織分成兩種類型：重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的是一類，其他的一般的社會(huì)組織是一類。在這四類社會(huì)組織中，與慈善法直接關(guān)聯(lián)的是公益慈善類社會(huì)組織，這樣，慈善法的制度安排可以與分類發(fā)展的政策聯(lián)系起來(lái)。慈善法的出臺(tái)實(shí)施，有助于帶動(dòng)其他類型社會(huì)組織的改革，在制度上有新的突破。

綜上，慈善法的制度安排是深化改革整體布局中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，而且是具有標(biāo)桿性、突破口性質(zhì)的制度安排，對(duì)于推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等其他社會(huì)組織的改革創(chuàng)新，具有非常重要的借鑒作用。

二、解讀慈善法：新概念、新制度

慈善法共12章112條，有很多創(chuàng)新點(diǎn)和亮點(diǎn)，有大量關(guān)于公益慈善事業(yè)發(fā)展的一系列新概念和新制度，并且首次以法的形式出現(xiàn)。

理解慈善法，首先要理解慈善法中一系列新的概念，這些概念與常識(shí)中使用的概念有很大不同，很多概念以前沒(méi)有出現(xiàn)，或是使用中定義模糊。比如“慈善”，不同的學(xué)科有不同的定義，但是這次是在法律文本中明確下來(lái)?！吧鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”也是第一次以法律概念的形式來(lái)使用，以前媒體可能用過(guò)，但不夠準(zhǔn)確。還有慈善行業(yè)組織、慈善信托、慈善財(cái)產(chǎn)等一系列新概念。比如慈善信托，以前用的是公益信托，《中華人民共和國(guó)信托法》中有一章是公益信托，但是公益信托跟慈善信托不同，慈善信托屬于公益信托，但比公益信托的概念狹義一些，慈善法中明確了慈善信托的定義，“指委托人基于慈善目的，依法將其財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開(kāi)展慈善活動(dòng)的行為”。

慈善法圍繞慈善、慈善活動(dòng)、慈善組織有一系列新的制度安排。比如統(tǒng)一登記制度，慈善法中沒(méi)有出現(xiàn)業(yè)務(wù)主管單位，沒(méi)有業(yè)務(wù)主管單位就意味著沒(méi)有雙重管理。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，明確統(tǒng)一直接登記的四類社會(huì)組織中包含公益慈善類，這次以慈善法的名義界定了哪些組織是慈善組織。慈善認(rèn)定制度。慈善組織需要認(rèn)定，它是跟登記相對(duì)應(yīng)的另外一個(gè)制度安排，登記和認(rèn)定是兩種制度，需要相關(guān)部門(mén)盡快形成具體的實(shí)施細(xì)則，包括責(zé)任和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。年報(bào)及其公開(kāi)制度。通過(guò)年報(bào)及其公開(kāi)制度改革現(xiàn)行的年檢，讓慈善組織的信息公開(kāi)取代年檢。慈善法明確了“年度工作報(bào)告報(bào)送制度和公開(kāi)制度”，包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送，二是向社會(huì)公開(kāi)，取消了政府行政性審批的環(huán)節(jié)。民政部門(mén)需要盡快出臺(tái)相關(guān)的文件落實(shí)。舉報(bào)受理也是很重要的制度安排。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，形成社會(huì)監(jiān)督的制度安排是非常重要的。但我國(guó)這方面工作滯后，難度非常大，缺少人手、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備。慈善法明確把舉報(bào)受理作為社會(huì)監(jiān)督中非常核心的機(jī)制，而且與新體制建構(gòu)結(jié)合在一起，形成一種新的舉報(bào)受理機(jī)制。

還有其他的一些新制度，如內(nèi)部交易公開(kāi)、慈善財(cái)產(chǎn)的清算制度，這些都是現(xiàn)行社會(huì)組織涉及的一些新的制度安排。一方面，要盡快出臺(tái)相關(guān)的細(xì)則，促使這些制度盡快落地；另一方面，細(xì)則中要體現(xiàn)新法的精神，基于慈善法來(lái)推進(jìn)改革創(chuàng)新。

三、理解慈善法：七個(gè)重要新理念

在慈善法制度形成的過(guò)程中，出現(xiàn)一些重要理念，概括有7個(gè)方面。

第一，大慈善的理念。與“大慈善”相對(duì)應(yīng)的是“小慈善”，或者“傳統(tǒng)慈善”。使用“大慈善”，表達(dá)了慈善法中形成的一種共識(shí)，這個(gè)“慈善”是現(xiàn)代慈善的概念，是大慈善、公益慈善，不是指少數(shù)人的行為。而傳統(tǒng)慈善或者小慈善，是指?jìng)€(gè)人，一般是有錢(qián)人做的慈善。大慈善是一項(xiàng)基本的社會(huì)活動(dòng)，或者說(shuō)社會(huì)行為，也是公民的慈善權(quán)，因?yàn)樗P(guān)乎公民的基本權(quán)利。慈善法中用的最多的概念是自然人、法人和其他組織，這比公民的概念要寬泛。慈善主體更寬泛、更基本，慈善行為才更多元，且不只是一種形式。在慈善法中，不僅僅是給錢(qián)、捐贈(zèng)，志愿服務(wù)、參與慈善活動(dòng)，甚至某種慈善意愿、文化也可以理解為慈善。因此，慈善是一種更加多元的社會(huì)活動(dòng)。

現(xiàn)代慈善涉及的范圍和領(lǐng)域以及受益和影響都非常廣。傳統(tǒng)慈善主要是扶危濟(jì)困、幫助窮人。英國(guó)1601年的慈善法非常簡(jiǎn)單，當(dāng)時(shí)限定慈善就是濟(jì)貧，后來(lái)范圍越來(lái)越寬，到現(xiàn)在有十多個(gè)領(lǐng)域。新的慈善法也不限于扶危濟(jì)困，而是明確包括了科教文衛(wèi)體、環(huán)保等，涵蓋的范圍非常廣泛。公益與慈善是不可分的，特別是現(xiàn)代社會(huì)中公益和慈善是整體，慈善表達(dá)的是公益慈善的含義。

第二，多元主體。慈善法強(qiáng)調(diào)慈善事業(yè)的參與主體是多元的、開(kāi)放的，不限于公民，不限定為中國(guó)人，還包括企業(yè)、有信仰的宗教信徒，任何人都可以參與公益慈善，這是非常有意義的視角。政府不是通過(guò)行使行政權(quán)力去參與，個(gè)人可以更多地參與公益慈善，主體開(kāi)放是重要的觀念。

第三，組織為主?，F(xiàn)代社會(huì)的慈善活動(dòng)主要是由慈善組織開(kāi)展的?，F(xiàn)代社會(huì)的慈善都是有組織的，這是一個(gè)很重要的理念，需要法律來(lái)規(guī)制、促進(jìn)，保障慈善組織的權(quán)益，因此，慈善法調(diào)整的主體是慈善組織。組織為主的理念，對(duì)接下來(lái)推進(jìn)社會(huì)組織體制改革以及社會(huì)建設(shè)相關(guān)的制度安排都有非常重要的意義。

第四，深化政府改革。在全面深化改革中，社會(huì)領(lǐng)域改革非常迫切。慈善法的法律條文體現(xiàn)了深化改革的精神，在社會(huì)組織管理體制方面，比如雙重管理體制的突破，年檢制度的改革，使用社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)概念等，始終貫穿著改革的意識(shí)。

第五，社會(huì)向善。慈善法是社會(huì)領(lǐng)域的立法，其目標(biāo)是推動(dòng)社會(huì)往哪個(gè)方向走。慈善法很重要的一個(gè)作用就是推動(dòng)人的行為往善的方向走，善是共同的方向，是共同的價(jià)值導(dǎo)向，在一定意義上是社會(huì)中的最大公約數(shù)。推動(dòng)社會(huì)向善是非常重要的價(jià)值取向。社會(huì)向善了，就能夠培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

第六，規(guī)則向嚴(yán)。慈善法是一部“硬法”，具有基本法性質(zhì)的綜合性法律。法里面有促進(jìn)措施，在要求你朝著向善方向的同時(shí)，也有一些明確的規(guī)定，是一個(gè)有剛性約束的“硬法”。

第七，政府向外。政府是立法的推動(dòng)者，是規(guī)則的監(jiān)督和執(zhí)行者、執(zhí)法者，政府不直接做慈善，特別是不使用手中的公權(quán)力去做慈善，比如不許攤派、強(qiáng)捐，這是慈善法非常重要的制度安排。政府從直接參與慈善活動(dòng)中退出來(lái)，把慈善的活動(dòng)交給社會(huì)，還給民間，政府作為規(guī)則的保障者、制定者和完善者，這一理念貫穿始終。

四、透析慈善法：新體制的基本輪廓

慈善法推進(jìn)了新體制的誕生。到底是怎么樣的新體制？如何理解和把握？如何階段性地推進(jìn)？新體制如何替代舊體制？這些還需要認(rèn)真研究。

慈善法是一個(gè)完整的制度體系。在慈善法的基礎(chǔ)上，一個(gè)建立在信息公開(kāi)、社會(huì)監(jiān)督和慈善大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上、依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)形成的國(guó)家—社會(huì)新體制的基本輪廓呈現(xiàn)出來(lái)，其實(shí)質(zhì)簡(jiǎn)述為：政府管控平臺(tái)，平臺(tái)監(jiān)管組織，見(jiàn)圖1。

圖1 國(guó)家—社會(huì)新體制的基本輪廓

關(guān)于平臺(tái)，慈善法里這樣表述：國(guó)務(wù)院民政部門(mén)統(tǒng)一或指定的慈善信息平臺(tái)，以及慈善組織自己建的網(wǎng)站，可概括為三大平臺(tái)。在慈善法中采用“國(guó)務(wù)院民政部門(mén)”，而不是“各級(jí)民政部門(mén)”或“地方民政部門(mén)”，因?yàn)檫@個(gè)平臺(tái)的意義太重要了，建設(shè)平臺(tái)的目的是為了沉淀出一個(gè)慈善大數(shù)據(jù)，有了慈善大數(shù)據(jù)，現(xiàn)代科技就有了用武之地。因此，不能由地方建立平臺(tái)，因?yàn)樾畔⑵脚_(tái)一定要打通，大數(shù)據(jù)必須是共享的。

民政部門(mén)統(tǒng)一的平臺(tái)，不僅要有利于慈善組織利用，而且各級(jí)民政部門(mén)都能共享這一信息平臺(tái)。此外，還有指定的信息平臺(tái)。它是政府和信息平臺(tái)之間職能分工的問(wèn)題，首先，平臺(tái)如何選定。當(dāng)然是公信力、點(diǎn)擊率越高越好，系統(tǒng)的科技含量越高越好，比如騰訊、新浪這類互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的平臺(tái)，可能會(huì)成為指定平臺(tái)。其次，平臺(tái)一定要有標(biāo)準(zhǔn)，分期發(fā)布目錄。公眾有一些選擇，如果公眾覺(jué)得不好，還有一個(gè)反饋機(jī)制，最后慢慢篩選出大家認(rèn)同的平臺(tái)。這些平臺(tái)跟政府統(tǒng)一的平臺(tái)之間還有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。最后形成慈善組織、公眾、媒體以及捐贈(zèng)人等信息平臺(tái)使用者都認(rèn)為好的平臺(tái)。還有一類是慈善組織自建的平臺(tái)。慈善組織要登記和認(rèn)定，這些信息一定要共享。

這三類平臺(tái)形成了一個(gè)巨大的慈善大數(shù)據(jù)。慈善法中規(guī)定40個(gè)提供信息的窗口，要求必須在某個(gè)時(shí)點(diǎn)把信息提交上去，在網(wǎng)站或者信息平臺(tái)上向社會(huì)發(fā)布。這些信息有些是時(shí)點(diǎn)性的，有些是流動(dòng)性的，有些是即時(shí)性的，有些是常年不斷更新的數(shù)據(jù)，這些信息逐漸形成了不斷增加和完善的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。到了一定階段以后，形成了海量信息。未來(lái)的監(jiān)管就簡(jiǎn)化成了政府管控平臺(tái)。很多職責(zé)可授權(quán)給平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，慈善行業(yè)組織通過(guò)信息平臺(tái)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，媒體、公眾以及其他的慈善組織也可以進(jìn)行監(jiān)管。這樣，政府基本上處于后臺(tái)。慈善組織出了問(wèn)題需要監(jiān)管的時(shí)候，“法律責(zé)任”中規(guī)定了的需要處罰的方面，政府才會(huì)出面，所以政府需要做的就是建設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。信息公開(kāi)、慈善大數(shù)據(jù)和社會(huì)監(jiān)督這些機(jī)制發(fā)揮作用以后，處在前臺(tái)的是慈善組織和慈善組織必須使用的信息平臺(tái)。未來(lái)慈善組織必須使用信息平臺(tái)，登記、開(kāi)展活動(dòng)的信息都要通過(guò)信息平臺(tái)，離開(kāi)信息平臺(tái)慈善組織就無(wú)法活動(dòng)。處在后臺(tái)的是政府?，F(xiàn)在的政府監(jiān)管只有行政監(jiān)管，沒(méi)有辦法真正有效地對(duì)所有的慈善組織進(jìn)行定位、監(jiān)管。以后，政府監(jiān)管不再是行政監(jiān)管，而是通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)監(jiān)督。

五、基于慈善法：民政部門(mén)十大改革

對(duì)于民政部門(mén)，有十項(xiàng)任務(wù)需要加快推進(jìn)。

第一，改革登記管理體制，建立慈善組織登記認(rèn)定與公募資格管理的新體制。將登記、認(rèn)定和公募資格的管理放在一起進(jìn)行統(tǒng)一管理，可以在部分地方先試點(diǎn)。

第二，依法建立或指定完善三類信息平臺(tái)，探索形成慈善大數(shù)據(jù)的共享體系。有的信息平臺(tái)必須統(tǒng)一建設(shè)，因?yàn)榇壬平M織的數(shù)據(jù)提交給民政部門(mén)，必須報(bào)送到平臺(tái)。但并不是所有的都需要自己建，有些可以授權(quán)給指定的信息平臺(tái)；民政部門(mén)必須自己做的，屬于政府職能；有些可以外包給指定信息平臺(tái)；有些可能還需要授權(quán)給慈善行業(yè)組織。這就涉及到一些重要的機(jī)制，比如民政部門(mén)跟相關(guān)平臺(tái)達(dá)成的合約，包括信息保密、信息共享以及信息安全等方面。

第三，改革年檢制度，建立慈善組織年度報(bào)告報(bào)送和公開(kāi)體制。慈善法有明確規(guī)定，年度工作報(bào)告和會(huì)計(jì)報(bào)告要報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)，同時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。這不同于年檢，是報(bào)送和公開(kāi)。這其中涉及一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，比如慈善組織造假，造假以后馬上有人舉報(bào)，民政部門(mén)如何盡快做出回應(yīng)，在何種條件下啟動(dòng)檢查機(jī)制，這些機(jī)制的建立，本身就是改革的重要內(nèi)容。

第四，改革現(xiàn)行行政監(jiān)管體制，探索建立基于慈善法的新體制。新體制的核心是政府、行業(yè)組織、平臺(tái)各自的職能劃分。

第五，完善基金會(huì)管理體制，建立以公募資格和財(cái)產(chǎn)監(jiān)管為主線的慈善基金會(huì)監(jiān)管體制。在基金會(huì)管理方面，一個(gè)是公募資格，是入口的管理；另一個(gè)是財(cái)產(chǎn)監(jiān)管，包括公益事業(yè)支出比、工資福利和行政辦公支出比。

第六，慈善信托，建立綜合協(xié)調(diào)與專業(yè)指導(dǎo)相結(jié)合的慈善信托監(jiān)管體制。這個(gè)領(lǐng)域很緊迫，因?yàn)榇壬品ㄒ呀?jīng)向信托公司開(kāi)放。但是從監(jiān)管主體的角度看，民政部門(mén)和金融監(jiān)管部門(mén)形成何種機(jī)制，這兩者的監(jiān)管肯定同時(shí)出現(xiàn)，問(wèn)題是形成何種機(jī)制更為合理。從監(jiān)管內(nèi)容的角度看，需要明確監(jiān)管哪些行為，對(duì)信托公司和基金會(huì)，政策上是統(tǒng)一的還是有所區(qū)別？稅收方面的優(yōu)惠是對(duì)哪部分財(cái)產(chǎn)的優(yōu)惠？如何把握它的邊界？對(duì)于信托公司而言，可能是以項(xiàng)目的形式跟慈善信托有關(guān)系，大部分業(yè)務(wù)跟慈善信托沒(méi)有關(guān)系，如何劃分，如何監(jiān)管？相關(guān)的政策監(jiān)管需要考慮。

第七，社會(huì)團(tuán)體改革，探索建立以會(huì)員制管理、以慈善活動(dòng)為主線的慈善社會(huì)團(tuán)體監(jiān)管體制。這里涉及到一個(gè)很重要的問(wèn)題，不是所有的社團(tuán)都是慈善類的社會(huì)組織，需要探索慈善社團(tuán)的監(jiān)管，因?yàn)樗谋O(jiān)管不同于一般社會(huì)組織的監(jiān)管，也不能套用基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

第八，民辦非企業(yè)改為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立以專業(yè)化的慈善服務(wù)為主線的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制。民辦非企業(yè)不能全部轉(zhuǎn)為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，因?yàn)橐恍┟褶k非企業(yè)從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)，不能把所有民辦非企業(yè)單位都定義為慈善組織。從慈善角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該分成兩類，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是慈善組織，另外一類不能放到社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，需要分開(kāi)來(lái)。如果社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是慈善組織，相應(yīng)的稅收就要落實(shí)?，F(xiàn)在對(duì)于民辦非企業(yè)的稅收優(yōu)惠很難落實(shí)，正是因?yàn)榇嬖跔I(yíng)利性的，借慈善法來(lái)分開(kāi)是一個(gè)很好的機(jī)會(huì)。采用社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的概念，需要強(qiáng)調(diào)它的非營(yíng)利性和慈善性。

第九，信息公開(kāi)制度改革，建立健全慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度，建立和完善慈善組織的信息公開(kāi)制度。慈善法明確強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府要建立慈善信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度，這是對(duì)政府而言。關(guān)于慈善組織的信息公開(kāi)，不同法條里都有要求，要統(tǒng)一為慈善組織的信息公開(kāi)制度。

第十，改革現(xiàn)行社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，建立慈善投訴舉報(bào)和受理系統(tǒng)?，F(xiàn)行的舉報(bào)投訴和受理，受制于人力限制。如果建設(shè)信息平臺(tái)，利用移動(dòng)互聯(lián)和大數(shù)據(jù)，效率會(huì)非常高，這是未來(lái)非常值得期待的制度安排。

六、立足慈善法：社會(huì)組織十大挑戰(zhàn)

第一，合法化的挑戰(zhàn)。包括兩個(gè)方面：一是合法主流化，這是慈善法最大的功效。因?yàn)樵诖壬品ㄖ盁o(wú)法可依，存在兩個(gè)主流：一個(gè)主流是誰(shuí)離政府近，誰(shuí)就是主流；另一個(gè)主流是越草根越主流，越“對(duì)著干”越主流，越違法越主流，其實(shí)是沒(méi)有規(guī)矩。慈善法實(shí)施以后會(huì)形成另外一種主流，那就是合法主流化。合法化是一個(gè)非常有意義的過(guò)程，作為慈善組織必須朝著這個(gè)方向走，推動(dòng)社會(huì)組織，包括未來(lái)要登記的社會(huì)組織或者慈善組織走上合法的道路。只有合法才能獲得資源、政策支持以及話語(yǔ)權(quán)。不管是誰(shuí)成立的組織，草根還是官辦，首先必須符合慈善法的規(guī)定和要求。合法主流化意味著依法規(guī)制、依法管理、依法監(jiān)管。

第二，公募化。放開(kāi)公募權(quán)是一個(gè)過(guò)程，公募資格的獲得成為選擇的過(guò)程。以前是政府選擇，是否給予社會(huì)組織公募資格，以后是慈善組織進(jìn)行選擇，是否想要公募資格，如果想要公募資格，需要申請(qǐng)，必須受限制。在公募與非公募之后應(yīng)該有過(guò)渡的機(jī)制，涉及到財(cái)產(chǎn)的調(diào)整問(wèn)題。慈善法沒(méi)有特別明確定義慈善財(cái)產(chǎn)的屬性，這是有點(diǎn)遺憾的地方。

第三，公益化。對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)是一大挑戰(zhàn)，因?yàn)椴皇撬械纳鐣?huì)組織都是公益導(dǎo)向?，F(xiàn)在，社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以選擇認(rèn)定為慈善組織，也可以選擇不認(rèn)定。所有的慈善組織都面臨一個(gè)問(wèn)題，是否確定你的宗旨是公益的，是慈善的。如果確定的話，那在未來(lái)就需要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。目前，基金會(huì)的定位不是特別清楚，慈善法頒布以后，對(duì)它來(lái)說(shuō)存在疑問(wèn)。如果選擇以公益為宗旨，相應(yīng)的政策應(yīng)跟上，比如稅收優(yōu)惠、政策支持，同時(shí)要對(duì)組織的治理結(jié)構(gòu)、開(kāi)展的項(xiàng)目、活動(dòng)和資源等各個(gè)方面都做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

第四，公產(chǎn)化。即慈善財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題。慈善法中定義的慈善組織的財(cái)產(chǎn)都是慈善財(cái)產(chǎn)，但是現(xiàn)行的慈善組織的財(cái)產(chǎn)并不都是慈善財(cái)產(chǎn)。首先，民辦非企業(yè)的財(cái)產(chǎn)不能簡(jiǎn)單定義為慈善財(cái)產(chǎn)，因?yàn)槊褶k非企業(yè)有一些是投資性的，如果把它定義為慈善財(cái)產(chǎn)，涉及到財(cái)產(chǎn)權(quán)利剝奪的問(wèn)題。非公募基金會(huì)全是慈善財(cái)產(chǎn)嗎？按照條例，基金會(huì)都是為特定公益目的而設(shè)立的，但是若定義為慈善財(cái)產(chǎn)的話，還面臨一個(gè)問(wèn)題：原來(lái)非公募和公募的公益事業(yè)支出比有不同要求，至少在理論上來(lái)說(shuō)對(duì)兩者有不同的認(rèn)識(shí)：它們的財(cái)產(chǎn)屬性不同，公募來(lái)源于不特定多數(shù)的社會(huì)成員，非公募來(lái)源于特定捐贈(zèng)人。不特定多數(shù)的產(chǎn)權(quán)是一種虛擬產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上沒(méi)有剛性約束；特定捐贈(zèng)人的約束具有剛性。比如南都基金會(huì)、友成基金會(huì)、增愛(ài)基金會(huì)、馬云基金會(huì)都是非公募基金會(huì)，捐贈(zèng)人的意向非常明確，約束性很強(qiáng)。但公募基金會(huì)不同，錢(qián)是社會(huì)公共募捐而來(lái)，作為捐贈(zèng)人無(wú)法約束。特定的捐贈(zèng)人會(huì)在理事會(huì)中占有很高比例的席位，有話語(yǔ)權(quán)，但不特定多數(shù)沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。若都劃過(guò)來(lái)，比如非公募基金會(huì)，70%對(duì)于非公募是非常不合理的制度安排。

第五，公開(kāi)化。慈善法對(duì)慈善組織的信息公開(kāi)要求非常高，其中有一章是“信息公開(kāi)”，此外還有40個(gè)窗口都要求必須信息公開(kāi)。目前，信息公開(kāi)處于比較低的水平，但慈善法對(duì)慈善組織信息公開(kāi)的要求超過(guò)美國(guó)等國(guó)家的水平，而且設(shè)置的非常藝術(shù)，對(duì)政府的要求更高，要求政府先公開(kāi)相關(guān)信息，然后慈善組織公開(kāi)相關(guān)信息。

第六，治理法人化。比如統(tǒng)一登記制度，目前還有很多慈善組織沒(méi)有登記。再如網(wǎng)絡(luò)募捐，現(xiàn)在大多數(shù)是個(gè)人行為、自由行為。慈善法對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐不是禁止，而是鼓勵(lì)和規(guī)制，并且指出一些不同的選擇：第一個(gè)選擇是登記，現(xiàn)在登記門(mén)檻降低了，符合條件就可以登記。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)募捐，地方民政部門(mén)可以探索更為簡(jiǎn)便的登記辦法，網(wǎng)絡(luò)募捐不能處在慈善法的規(guī)制之外。目前網(wǎng)絡(luò)募捐尤其受到年輕人青睞，而且解決問(wèn)題確實(shí)有效。如果我們有簡(jiǎn)便的方法，讓它很快能夠登記，納入規(guī)制中來(lái)。第二個(gè)選擇是合作募捐。還有認(rèn)定，慈善法要求慈善組織是以章程作為運(yùn)行管理的核心底線。

第七，運(yùn)作規(guī)范化。包括統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度、年度報(bào)告、會(huì)計(jì)報(bào)告、信息公開(kāi)，這都是規(guī)范化非常重要的要求。

第八，服務(wù)專業(yè)化。在慈善募捐、慈善信托和慈善服務(wù)方面都提出了一些很具體的、專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)。此外，慈善組織整體上要提高專業(yè)能力，走向服務(wù)專業(yè)化，即在某一方面或領(lǐng)域擁有核心競(jìng)爭(zhēng)力。

第九，責(zé)任主體化。包括組織的權(quán)責(zé)、民政部門(mén)的權(quán)責(zé)和其他部門(mén)依法行使的權(quán)責(zé)。慈善法最后一章“法律責(zé)任”，以前很多責(zé)任是在主管部門(mén)，慈善組織出了問(wèn)題，追責(zé)到業(yè)務(wù)管理單位和登記管理機(jī)關(guān)?，F(xiàn)在業(yè)務(wù)主管單位沒(méi)有了，出了問(wèn)題，責(zé)任由慈善組織來(lái)承擔(dān)，由民政部門(mén)來(lái)問(wèn)責(zé)。如果觸犯了其他方面的法律責(zé)任，由其他相關(guān)部門(mén)來(lái)問(wèn)責(zé)。法律主體是慈善組織，這是非常重要的一個(gè)制度安排。

第十，行業(yè)的生態(tài)化。這里提出了慈善行業(yè)組織的概念，慈善行業(yè)作為一個(gè)整體，行業(yè)組織在行業(yè)秩序、行業(yè)推動(dòng)、行業(yè)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督方面發(fā)揮重要作用。相應(yīng)地，慈善文化和慈善倫理，其中有一個(gè)重要的條款講到倫理問(wèn)題，特別對(duì)于煙草行業(yè)，以此為例來(lái)強(qiáng)調(diào)慈善捐贈(zèng)有倫理要求，避免有些違背社會(huì)公德的捐贈(zèng)或是宣傳方面的做法。慈善倫理是社會(huì)公德，也是社會(huì)的風(fēng)向標(biāo)，通過(guò)發(fā)展慈善事業(yè)讓整個(gè)社會(huì)向善。

（作者系清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)、教授）