“浙江模型”：研究范式及理論發(fā)展

摘要：作為聚焦地方政府間垂直權(quán)力關(guān)系演變的理論模型，“浙江模型”能夠較好反映下級(jí)政府自主權(quán)力擴(kuò)大所帶來的積極效應(yīng)，但無法有效回答下級(jí)政府“濫權(quán)”問題。提高“浙江模型”的解釋力，需要對(duì)下級(jí)政府的自主權(quán)力進(jìn)行解構(gòu)，厘清自由行使權(quán)力、約束行使權(quán)力和激勵(lì)行使權(quán)力，明晰自主權(quán)力運(yùn)行機(jī)理。

關(guān)鍵詞：“浙江模型”；地方政府；“省直管縣”；垂直權(quán)力關(guān)系；自主權(quán)力

中圖分類號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）07-0015-04

作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)蝿P（1981-），男，杭州人，中共杭州市委黨校講師，研究方向：地方政府治理。一、“浙江模型”的實(shí)質(zhì)與問題

垂直權(quán)力（或縱向權(quán)力）研究范式是當(dāng)前地方政府間關(guān)系研究的一個(gè)主要流派，聚焦垂直權(quán)力關(guān)系變化對(duì)地方發(fā)展的影響。以浙江實(shí)踐為基本素材所形成的“浙江模式”是代表成果之一。

（一）“浙江模型”的實(shí)質(zhì)

1在中國單一制的政府體制下，政府職能的轉(zhuǎn)變往往是在既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中尋求突破。[1]首先在權(quán)力關(guān)系上作出較大突破的是浙江省，其在全國率先實(shí)施了“省直管縣”政策，通過前后20余年六輪次的放權(quán)，賦予了縣級(jí)政府部分原地級(jí)市享有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。放權(quán)行為從廣度上已覆蓋到全省縣（市），并在深度上達(dá)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。不同于其他地方政府垂直管理模式，浙江省通過權(quán)力下放為轄內(nèi)的市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）提供了一種較為平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位。權(quán)力下放帶來浙江省地方政府間權(quán)力關(guān)系的優(yōu)化，使政治上層建筑更加適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。吳金群等學(xué)者通過大量數(shù)據(jù)的聚類分析，指出在采用放權(quán)省份中，浙江省管理幅度小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、技術(shù)保障強(qiáng)、前期試點(diǎn)很充分，具備率先減少行政層次，實(shí)現(xiàn)全面的省管縣體制的條件。[2]5469在縣域發(fā)展中所取得的積極成果，使浙江實(shí)踐備受學(xué)界關(guān)注，對(duì)浙江省地方政府間垂直權(quán)力關(guān)系的研究文章數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其他省份，“浙江模型”從中脫穎而出。

基于垂直權(quán)力研究范式的“浙江模型”有其自身邏輯體系，即在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，通過上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府（含省對(duì)市、省對(duì)縣、市對(duì)縣、市對(duì)鎮(zhèn)等）的權(quán)力下放，激活下級(jí)政府發(fā)展自主權(quán)（見圖1）。盡管很多學(xué)者注意到“浙江模型”不僅僅包含垂直權(quán)力的下放和上收，“省直管縣”也不能簡(jiǎn)單等同于權(quán)力下放，還涉及諸如政府職能轉(zhuǎn)變、政府間關(guān)系協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)分治等一系列問題，[3]因理論模型相對(duì)簡(jiǎn)潔，對(duì)縣域發(fā)展具有較強(qiáng)的解釋力， “浙江模型”備受社會(huì)關(guān)注。

2“浙江模型”的兩個(gè)主要研究方向。第一個(gè)研究方向聚焦于解釋浙江縣域發(fā)展現(xiàn)象，評(píng)估浙江實(shí)踐的實(shí)際成效，為浙江省的后續(xù)發(fā)展提供理論建議。多數(shù)學(xué)者客觀地提出，浙江實(shí)踐具有鮮明的浙江特色，“浙江模型”值得借鑒但不能復(fù)制。何顯明等學(xué)者強(qiáng)調(diào)，市縣分治是浙江省省管縣改革的核心內(nèi)容，通過對(duì)縣的放權(quán)，增強(qiáng)了縣級(jí)政府加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化體制改革的自主權(quán)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)起縣（市）發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性，是浙江克服工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、資源匱乏等不利條件，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要體制優(yōu)勢(shì)。他進(jìn)一步指出，浙江省省管縣體制的放權(quán)效力一則在于激活省市縣三級(jí)財(cái)政體制：二則充分調(diào)動(dòng)了縣加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大財(cái)政收入的積極性和主動(dòng)性；三則極大提高了省財(cái)政的宏觀調(diào)控能力；同時(shí)有效地調(diào)動(dòng)了地級(jí)市挖掘自身財(cái)政潛力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性。[4]125137馬斌等學(xué)者則指出，浙江省采取的權(quán)力下放之所以能夠取得顯著成效，關(guān)鍵在于浙江省獨(dú)特的制度基礎(chǔ)和綜合條件，如地理特征、交通狀況、行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)，相對(duì)合理的政府職能定位以及政府規(guī)模、中心城市和強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)并重的發(fā)展戰(zhàn)略，有效平衡了市縣之間的利益沖突。[5]

第二個(gè)研究方向是將“浙江模型”作為改革“市管縣”等其他地方政府間權(quán)力關(guān)系的積極方案，為其他省的地方政府間權(quán)力關(guān)系重構(gòu)提供政策建議。自上世紀(jì)80年代初，“地區(qū)管縣”權(quán)力結(jié)構(gòu)被破題，“市管縣”與“省管縣”體制并行發(fā)展。這一時(shí)期，論證“市管縣”體制存在的合理性、必然性的研究成果較多；[6]到90年代后期，“市管縣”體制逐漸暴露出發(fā)展局限性，中心城區(qū)壓制郊縣發(fā)展等問題不斷突顯，通過擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、“省管縣”乃至復(fù)合行政等建立新型地方政府間權(quán)力關(guān)系的呼聲越來越高。這一時(shí)期浙江省在縣域發(fā)展上取得的積極成果為理論破題提供了豐富素材，眾多學(xué)者紛紛利用“浙江模型”來反證“市管縣”體制的發(fā)展局限性。而事實(shí)上，用浙江省“省直管縣”體制的成功來反證其他地區(qū)“市管縣”體制的局限性，并進(jìn)而引出三層權(quán)力結(jié)構(gòu)或四層權(quán)力結(jié)構(gòu)更加適合中國等論斷，這在“方法論”和“認(rèn)識(shí)論”上都存在著問題?？娍锶A等學(xué)者經(jīng)過大量的實(shí)證研究，并對(duì)比浙江、福建等省的地方政府間垂直權(quán)力關(guān)系，提出不同省份的地方政府權(quán)力關(guān)系和運(yùn)行邏輯亦不相同。[7]對(duì)此，何顯明等提出建立良好的權(quán)力關(guān)系，關(guān)鍵在于能否建立起一種有效地引導(dǎo)和促進(jìn)政府間良性競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。[4]256如果“市管縣”更有助于推動(dòng)地區(qū)發(fā)展，則采用“市管縣”體制，反之亦然。[2]4

（二）“浙江模型”的理論缺陷

基于垂直權(quán)力研究范式所形成的“浙江模型”，較好地反映了浙江省縣域發(fā)展現(xiàn)象，但也存在自身局限性，這在一定程度上削弱了模型的解釋力。

1垂直權(quán)力關(guān)系的相關(guān)研究一般到縣為止，較少關(guān)注對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的放權(quán)問題。浙江省區(qū)域發(fā)展的鑰匙在于“放權(quán)”，即省對(duì)市縣的放權(quán)和縣市對(duì)鎮(zhèn)街的放權(quán)，兩者同期進(jìn)行、并行發(fā)展：通過試點(diǎn)建設(shè)，一些縣市將原屬縣級(jí)政府的規(guī)劃、財(cái)政管理權(quán)限直接下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。2009年浙江省開始推進(jìn)中心鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)工作，在事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)方面賦予中心鎮(zhèn)更大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2012年，試點(diǎn)小城市培育工程，包括塘棲鎮(zhèn)、新登鎮(zhèn)等7個(gè)鎮(zhèn)升級(jí)為“鎮(zhèn)級(jí)市”。2015年出現(xiàn)的特色小鎮(zhèn)是權(quán)力關(guān)系重構(gòu)上的又一次破題。因此，“浙江模型”的核心內(nèi)容是“省直管縣”政策，但并不僅限于省管縣內(nèi)容，省管市、市管縣、省管鎮(zhèn)、市管鎮(zhèn)等權(quán)力關(guān)系亦是重要組成部分。但令人遺憾的是，目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府放權(quán)的研究僅被作為“省直管縣”政策的副產(chǎn)品來討論。在已有的研究中，地方政府間權(quán)力關(guān)系的整體性重構(gòu)問題得到關(guān)注。諸如在對(duì)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的專題研究中，徐越倩、馬斌等學(xué)者提出放權(quán)改革并不僅限于鎮(zhèn)級(jí)政府本身，也應(yīng)該包括縣直部門及事業(yè)單位，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直屬部門，實(shí)現(xiàn)省市縣鎮(zhèn)配套的整體改革模式。[8]

2“浙江模型”對(duì)下級(jí)政府自主權(quán)的行使機(jī)理解釋力較弱，解決下級(jí)政府“濫權(quán)”問題的具體方案缺少理論支撐。省市政府通過權(quán)力下放，賦予了下級(jí)政府更多的自主權(quán)。對(duì)于下級(jí)政府自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)理如何，為何會(huì)出現(xiàn)“濫權(quán)”現(xiàn)象以及如何避免等問題，已有多位學(xué)者從不同角度進(jìn)行了初步探索：孫學(xué)玉等最早從理論視角分析了上下級(jí)政府間的權(quán)力結(jié)構(gòu)存在著整合分化不當(dāng)問題，導(dǎo)致出現(xiàn)垂直權(quán)力的閑置或異動(dòng)。其中，權(quán)力限制是垂直權(quán)力過于注重整體的統(tǒng)合一致，忽視下級(jí)自主性所導(dǎo)致的權(quán)力浪費(fèi)；權(quán)力異動(dòng)則使垂直權(quán)力喪失正式制度的約束性，誘發(fā)低層次政府權(quán)力的濫用。在當(dāng)下，由上級(jí)政府“攬權(quán)”導(dǎo)致的權(quán)力限制與由下級(jí)政府“濫權(quán)”帶來的權(quán)力異動(dòng)現(xiàn)象并存。[9]周仁標(biāo)等則具體研究了權(quán)力下放過程，提出省級(jí)政府對(duì)權(quán)力往往一放了之，缺乏相關(guān)的監(jiān)督規(guī)定和制約措施；市一級(jí)政府也以“省管”為由，不予監(jiān)督，致使縣級(jí)政府的權(quán)利監(jiān)督成為“制度盲區(qū)”，為縣級(jí)政府的權(quán)力濫用和腐敗提供了溫床。[10]董娟、胡國勝等在梳理改革開放30年來地方實(shí)踐基礎(chǔ)上，提出財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一性問題以及集權(quán)與分權(quán)的平衡性問題是困擾我國地方政府間垂直權(quán)力配置的關(guān)鍵性問題。[11]而就“濫權(quán)”問題解決方案而言，趙豪等認(rèn)為各級(jí)地方政府間存在著一個(gè)“上下同責(zé)”“上下同粗”的權(quán)力體系，要積極探索各級(jí)政府間差異化的權(quán)力構(gòu)造模式。[12]徐繼敏等則提出，政府系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力劃分不僅要考慮決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)有效制約問題， 更要通過分離決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)以提高行政效率。[13]應(yīng)該說，學(xué)者們提供了多種遏制下級(jí)政府“濫權(quán)”問題的具體思路或建議，但尚未有從理論角度對(duì)“浙江模型”進(jìn)行修正的嘗試。

總體上看，“浙江模型”聚焦上級(jí)政府放權(quán)激活下級(jí)政府發(fā)展的自主權(quán)，能夠較好地解釋浙江縣域發(fā)展現(xiàn)象，但其理論缺陷也影響到了模型的整體性和客觀性。特別是用“浙江模型”去論證其他地區(qū)政府間垂直權(quán)力關(guān)系重構(gòu)問題時(shí)，無法有效解釋為何有些地區(qū)會(huì)出現(xiàn)下級(jí)政府自主權(quán)力“一放即濫，一收即死”等問題。因此，在“浙江模型”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新的垂直權(quán)力理論框架尤為重要。

二、浙江實(shí)踐的啟示與模型修正

除了實(shí)證研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府存在的“濫權(quán)”問題外，總結(jié)“濫權(quán)”等問題解決經(jīng)驗(yàn)，有助于修正“浙江模型”。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“濫權(quán)”問題及影響

放權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對(duì)獨(dú)立地位，并在各級(jí)政府間形成一個(gè)類似完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)；再輔以粗放式的發(fā)展模式，完全競(jìng)爭(zhēng)與無序競(jìng)爭(zhēng)并存，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展帶來了城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)布局不合理、用地粗放、效率低下、缺乏特色以及原有的行政區(qū)劃無法適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要等一系列城鎮(zhèn)病。[14]

1區(qū)際城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)。過去幾年，上級(jí)政府多次出臺(tái)相關(guān)文件，就區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌和落實(shí)作出具體建議，以優(yōu)化城市（鎮(zhèn)）空間布局。但因受制于行政壁壘，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往選擇對(duì)己最有利、最直接的規(guī)劃進(jìn)行落實(shí)，不愿為他人做嫁衣，或人為設(shè)置障礙使自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)最大化。

2發(fā)展模式單一雷同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向限定于小城市、中等城市再到大城市單一路徑，忽視小城鎮(zhèn)的獨(dú)特功能定位。一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、縣城鎮(zhèn)沒有明確的發(fā)展層次，建設(shè)規(guī)劃雷同，市郊鎮(zhèn)、縣郊鎮(zhèn)、山區(qū)鎮(zhèn)沒有對(duì)應(yīng)的發(fā)展策略。有的地方存在運(yùn)動(dòng)式建設(shè)傾向，不注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身成長規(guī)律，更多依靠行政手段，每輪上級(jí)政府的放權(quán)新政，都會(huì)引發(fā)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)一哄而上。

3產(chǎn)業(yè)發(fā)展隨機(jī)、脆弱。改革之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇具有隨機(jī)性和偶然性，并在發(fā)展中自發(fā)形成“一鎮(zhèn)一品”的縣域（鎮(zhèn)域）經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系，低端的鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的可替代性和可復(fù)制性。在勞動(dòng)力等發(fā)展成本越來越高的今天，縣域、鎮(zhèn)域無法單獨(dú)支撐起產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)鎮(zhèn)融合所需各類成本。

4部分小城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮。缺乏特色產(chǎn)業(yè)支撐的一般鎮(zhèn)，發(fā)展條件相對(duì)較差。特別是市郊鎮(zhèn)，在市縣的博弈之下，要么被主城區(qū)吞并轉(zhuǎn)變成街道，成為城市外來人口的集聚地；要么成為一個(gè)誰也不愿投資的三不管地帶。

與下級(jí)政府“濫權(quán)”對(duì)應(yīng)的是上級(jí)政府權(quán)力有限。在推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，放權(quán)行為也加劇了城市病問題。就核心（中心）城區(qū)本身來說，城市病的形成表現(xiàn)在城市人口的過度集聚引發(fā)出的系列問題。但由于市級(jí)政府權(quán)力有限，只能將問題解決在中心城區(qū)，或是依托行政區(qū)劃的剛性調(diào)整來擴(kuò)張中心城區(qū)。地區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)割裂，引發(fā)了城與鎮(zhèn)“二元格局”[15]等問題，大大削弱了城市的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，這反過來又造成市與下轄縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）關(guān)系的緊張。

（二）浙江省的應(yīng)對(duì)之道

當(dāng)前浙江省政府間權(quán)力關(guān)系正在重構(gòu)探索之中，這為建構(gòu)新的權(quán)力分析框架提供了素材。重構(gòu)的目的一方面在于提升上級(jí)政府的全局掌控力，適度扭轉(zhuǎn)因各級(jí)政府爭(zhēng)利所導(dǎo)致的規(guī)劃到位、落實(shí)不到位的局面，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；另一方面在于充分用活下級(jí)政府的自主權(quán)，又能使其不至于影響資源要素在更大區(qū)域內(nèi)自由流通。我們發(fā)現(xiàn)，下級(jí)政府的自主權(quán)包含了自由行使權(quán)力、約束行使權(quán)力和激勵(lì)行使權(quán)力三個(gè)組成部分，浙江省更多的是通過約束下級(jí)政府自主權(quán)和激勵(lì)試點(diǎn)建設(shè)來解決“濫權(quán)問題”，具體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例：

1基于定位分類的自由行使權(quán)力。不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都需要擴(kuò)權(quán)。上級(jí)政府（包括省、市、縣級(jí)政府）按照本轄區(qū)整體戰(zhàn)略布局，根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位來明確自由行使權(quán)力，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行放權(quán)或收權(quán)。

（1）撤銷小城鎮(zhèn)。為進(jìn)一步壓縮行政管理層級(jí)，適應(yīng)行政管理扁平化發(fā)展趨勢(shì)，減少行政管理成本，有條件的地方正在探索撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上收經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，有條件下放社會(huì)管理權(quán)限直接到村、社區(qū)。主要有兩種模式：對(duì)于城市化程度較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接轉(zhuǎn)型為街道；對(duì)位置較遠(yuǎn)、人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取撤鎮(zhèn)建村或建立大社區(qū)自治。一些市郊村、社區(qū)（管理人口多達(dá)數(shù)萬，遠(yuǎn)超一般小鎮(zhèn)）在自治服務(wù)上已探索出了可借鑒的模式。

（2）建設(shè)中心鎮(zhèn)。中心鎮(zhèn)的建設(shè)目的在于實(shí)現(xiàn)地域發(fā)展平衡，是串聯(lián)起中心城市、縣城和農(nóng)村的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。地域較廣的縣通過分設(shè)組團(tuán)，確定中心鎮(zhèn)平衡內(nèi)部發(fā)展問題。縣級(jí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到組團(tuán)一級(jí)。在發(fā)達(dá)地區(qū)，中心鎮(zhèn)往往以“重點(diǎn)鎮(zhèn)”的形式出現(xiàn)，發(fā)揮較強(qiáng)的政策導(dǎo)向和發(fā)展示范作用。在相對(duì)不發(fā)達(dá)城區(qū)，中心鎮(zhèn)則是該地區(qū)增長極核，發(fā)揮較強(qiáng)的地域平衡和領(lǐng)導(dǎo)帶動(dòng)作用。

（3）發(fā)展小城市?；A(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)適合發(fā)展成小城市。小城市在性質(zhì)上屬于完全放權(quán)“重點(diǎn)鎮(zhèn)”的一種。其參照中等城市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，屬于區(qū)域中心城市，但對(duì)地理位置并沒有嚴(yán)格要求。在人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚上，小城市具有比一般中心鎮(zhèn)更成熟的條件，小城市的人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚有擴(kuò)張空間，且能帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，小城市的公共服務(wù)設(shè)施供周邊小城鎮(zhèn)共享。當(dāng)前，財(cái)政體制不順、社會(huì)保障體系不健全等是影響小城市生產(chǎn)要素集聚的重要原因。[16]因此，在權(quán)力下放上，小城市基本具備縣一級(jí)的管理權(quán)限，并有較為充足的人員編制，以滿足小城市行政執(zhí)法需要。對(duì)于有條件的小城市，脫離所在縣區(qū)，直接由市本級(jí)直管，也是一個(gè)探索方向。

（4）發(fā)展特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)在國內(nèi)尚屬一個(gè)新生事物，并不拘泥于鎮(zhèn)域面積大小、人口多少，而是著力于鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)的特色和不可替代性。它是鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)從低端多門類轉(zhuǎn)型升級(jí)為中高端專業(yè)類的一種全新模式，也是產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展的一個(gè)新方向。在建設(shè)初期，其本質(zhì)上是一個(gè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，依托所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而發(fā)展，不具備社會(huì)服務(wù)功能和行政執(zhí)法權(quán)力。隨著特色小鎮(zhèn)的逐步發(fā)展和專業(yè)人口的集聚，對(duì)社會(huì)服務(wù)功能的需求會(huì)驅(qū)使上級(jí)政府放權(quán)。

2基于規(guī)劃對(duì)接的約束行使權(quán)力。設(shè)定約束行使權(quán)力的目的并不是禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使某一類權(quán)力，而是在各級(jí)政府頂層規(guī)劃充分對(duì)接條件下，有條件地約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使自主權(quán)。

（1）土地使用權(quán)力。針對(duì)不同功能定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源不均的現(xiàn)實(shí)，探索在市縣范圍內(nèi)，一盤棋調(diào)整建設(shè)用地。因優(yōu)質(zhì)企業(yè)往往會(huì)選擇到更低土地成本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶，浙江省通過多種途徑鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上開展合作，而不是在各級(jí)政府之間設(shè)置“行政壁壘”保護(hù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。

（2）政府基金使用權(quán)力。探索構(gòu)建政府公共資源投入的公平配置機(jī)制，如根據(jù)區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局、跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和歷史性重點(diǎn)工程債務(wù)做好年度政府基金分配預(yù)算和使用統(tǒng)籌。加大對(duì)下級(jí)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付比例，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)政管理績效評(píng)估。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇權(quán)力。根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，升級(jí)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)體系，及時(shí)淘汰不適應(yīng)區(qū)域整體發(fā)展需要的鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)。浙江省也摸索出多種特色鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，如選擇經(jīng)歷千年文化積淀并形成獨(dú)特地域品牌的經(jīng)典產(chǎn)業(yè)；或者發(fā)展研發(fā)中心，走中高端路線升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；或者重組鎮(zhèn)域資源，利用較好的生態(tài)、文化旅游資源，再引進(jìn)培育創(chuàng)客團(tuán)隊(duì)，形成氛圍濃厚、有主要藝術(shù)流派的風(fēng)情小鎮(zhèn)。

3基于要素流通的激勵(lì)行使權(quán)力。為更好幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把握改革前沿領(lǐng)域，浙江省各級(jí)政府也根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，通過設(shè)定激勵(lì)行使權(quán)力，特別在政府投資、人才引進(jìn)、試點(diǎn)建設(shè)等方面，給予更加靈活的激勵(lì)空間。

（1）政府投資權(quán)力。政府作為投資主體在歷史上起到了積極作用，但已不是服務(wù)型政府的基本功能。政府投資本身對(duì)民間資本有擠出效應(yīng)。對(duì)于財(cái)政資本本身較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，往往通過銀行借貸，或者搭建投融資平臺(tái)來獲取固定資產(chǎn)投資資金，所累積高昂的地方債務(wù)則由政府基金收入來承擔(dān)。當(dāng)前浙江省正在探索賦予下級(jí)政府相關(guān)權(quán)力來吸引社會(huì)資本。

（2）人才引進(jìn)權(quán)力。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，地方財(cái)力和人事編制等問題將給縣級(jí)（以下）政府帶來更大的發(fā)展壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才引進(jìn)，不僅僅在于政府增強(qiáng)服務(wù)人才的能力，也在于鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)人才集聚模式的轉(zhuǎn)變。如對(duì)于本鎮(zhèn)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)類人才引進(jìn)，上級(jí)政府給予了高于其他地區(qū)的優(yōu)惠政策。

（3）試點(diǎn)建設(shè)權(quán)力。小城市、特色小鎮(zhèn)都是試點(diǎn)建設(shè)的成果，并帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式新的變革。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，新型產(chǎn)業(yè)體系、新式商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，如物聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)需要新型的政府服務(wù)模式去承接。對(duì)出現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級(jí)政府會(huì)給予全面、徹底的激勵(lì)試點(diǎn)權(quán)力。

（三）浙江實(shí)踐的啟示及模型修正

通過對(duì)浙江實(shí)踐的分析來看，引發(fā)下級(jí)政府“濫權(quán)”問題來自兩方面因素：一是將上級(jí)政府下放的權(quán)力簡(jiǎn)單等同于下級(jí)政府的自主權(quán)，沒有考慮自主權(quán)力的組成結(jié)構(gòu)，將各類權(quán)力混為一談；二是各級(jí)政府具體放權(quán)時(shí)，強(qiáng)調(diào)非禁止即為支持，過于突出下級(jí)政府的自主權(quán)力，有激勵(lì)而無約束，由此引發(fā)出下級(jí)政府“濫權(quán)”現(xiàn)象。前一個(gè)因素是根本，它是“浙江模型”自身存在的理論缺陷，并直接導(dǎo)致第二個(gè)因素的出現(xiàn)，即用理論指導(dǎo)實(shí)踐時(shí)引發(fā)“認(rèn)識(shí)論”上的誤區(qū)。因此，修正“浙江模型”并提升其解釋力的關(guān)鍵在于建構(gòu)下級(jí)政府的自主權(quán)，明晰自主權(quán)運(yùn)行機(jī)理。

上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行權(quán)力下放，形成了下級(jí)政府的發(fā)展自主權(quán)，由自由行使權(quán)力、約束行使權(quán)力和激勵(lì)行使權(quán)力三部分組成。其中自由行使權(quán)力為下級(jí)政府可以充分自由行使的權(quán)力，上級(jí)政府進(jìn)行完全放權(quán)；約束行使權(quán)力是下級(jí)政府有條件行使的權(quán)力，上級(jí)政府根據(jù)區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，約束下級(jí)政府不可超越的權(quán)力邊界，如產(chǎn)業(yè)選擇權(quán)力等；激勵(lì)行使權(quán)力則是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為破解原有自由行使權(quán)力和約束行使權(quán)力的束縛，給地方試點(diǎn)創(chuàng)新所開放的權(quán)力空間。

圖2“浙江模型”修正后的基本結(jié)構(gòu)為滿足地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行放權(quán)，以激勵(lì)行使權(quán)力的形式，賦予相關(guān)管理權(quán)限，擴(kuò)大下級(jí)政府自由行使權(quán)力空間。同時(shí)為防止下級(jí)政府出現(xiàn)“濫權(quán)”問題，上級(jí)政府則根據(jù)本區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展需要，對(duì)下級(jí)政府的部分自主權(quán)力進(jìn)行邊界約束，這部分權(quán)力表現(xiàn)為約束行使權(quán)力，由下級(jí)政府有條件行使。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，下級(jí)政府自由行使權(quán)力邊界和約束行使權(quán)力邊界必將再次發(fā)生重合和碰撞。各級(jí)政府自主權(quán)力結(jié)構(gòu)新一輪破題時(shí)機(jī)隨之到來，激勵(lì)行使權(quán)力邊界被打開，三種權(quán)力范圍隨之相應(yīng)調(diào)整。

三、結(jié)論與展望

基于垂直權(quán)力研究范式的“浙江模型”聚焦地方政府間權(quán)力關(guān)系變化，其基本邏輯是通過上級(jí)政府放權(quán)激活下級(jí)政府發(fā)展自主權(quán)，優(yōu)化地方政府間權(quán)力關(guān)系，使政治上層建筑更加適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?！罢憬Ｐ汀蹦軌蜉^好地解釋浙江縣域發(fā)展現(xiàn)象，但無法有效回答下級(jí)政府“濫權(quán)”傾向。問題產(chǎn)生的原因在于將上級(jí)政府下放的權(quán)力簡(jiǎn)單等同于下級(jí)政府的自主權(quán)力；在用理論指導(dǎo)實(shí)踐時(shí)，強(qiáng)調(diào)非禁止即為支持，有激勵(lì)而無約束，由此引發(fā)出“濫權(quán)”現(xiàn)象。為更好地提升“浙江模型”的解釋力，需要重構(gòu)下級(jí)政府的自主權(quán)力結(jié)構(gòu)，厘清下級(jí)政府自由行使權(quán)力、約束行使權(quán)力和激勵(lì)行使權(quán)力，明晰自主權(quán)力運(yùn)行機(jī)理。經(jīng)過理論修正的“浙江模型”能較好地克服其原有整體性、客觀性等內(nèi)在缺陷。而模型是否具有普適性價(jià)值，則需要用對(duì)其他省份采取以放權(quán)促發(fā)展的地區(qū)實(shí)踐來檢驗(yàn)。而對(duì)下級(jí)政府具體放權(quán)內(nèi)容、放權(quán)方式、放權(quán)時(shí)限的確定則需要因地而異、因產(chǎn)業(yè)而異、因規(guī)劃而異來分析，這也是下一階段需要重點(diǎn)研究的內(nèi)容。

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