土地流轉(zhuǎn)制度的完善與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)型

趙婧妤

摘 要：土地在農(nóng)村養(yǎng)老中扮演著重要的功能，但隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象正蓬勃發(fā)展，使家庭養(yǎng)老與土地養(yǎng)老的作用逐漸減弱。土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度本身運(yùn)營(yíng)，也為社會(huì)養(yǎng)老制度提供法律保障，還能推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善。但土地流轉(zhuǎn)為建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供契機(jī)的同時(shí)也帶來了巨大的挑戰(zhàn)，將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障充分結(jié)合起來是解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的核心路徑。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村養(yǎng)老保障；城鎮(zhèn)化

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模加大，大量農(nóng)民失去土地，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入城市，農(nóng)村家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的模式弱化，農(nóng)民的養(yǎng)老問題日益突出。農(nóng)村養(yǎng)老保障是國(guó)家十分關(guān)心的話題，關(guān)系到幾億農(nóng)民的老年生活、農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定以及全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)制度是國(guó)家繼推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來為增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平提出的又一重大舉措，這將給農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展帶來新的機(jī)遇。研究土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)有助于提高農(nóng)民老年人生活水平，有助于農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的健康運(yùn)行，有助于國(guó)家政策的科學(xué)制定，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)。

一、土地在農(nóng)村養(yǎng)老中的功能分析

我國(guó)現(xiàn)行土地政策賦予了農(nóng)村土地多重功能，一是收入保障功能，農(nóng)民通過土地勞作獲得經(jīng)濟(jì)收益；二是就業(yè)保障功能，土地作為一種資源，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地吸納農(nóng)村的勞動(dòng)力；三是社會(huì)保障功能，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地獲得生存和發(fā)展的基本保障。農(nóng)村土地承包權(quán)是農(nóng)民在土地公有制條件下?lián)碛械臋?quán)利，一旦土地被流轉(zhuǎn)了，農(nóng)民就失去了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就失去了社會(huì)保障。調(diào)查證明農(nóng)民土地?cái)?shù)量越多、土地收益越高、土地收入占家庭收入比重越大，土地對(duì)農(nóng)民的保障能力越強(qiáng)。另外，土地不但提供物質(zhì)上的保障，還提供心理上的保障。因此，土地解決了農(nóng)村老年人的生存和生活問題，從根本上維護(hù)著農(nóng)村的政治社會(huì)秩序，進(jìn)而消解市場(chǎng)化和快速城鎮(zhèn)化帶來的失序風(fēng)險(xiǎn)。

但近些年來，農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障功能開始弱化。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民所能夠占有的土地資源不論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都出現(xiàn)了危機(jī)。中國(guó)人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%。隨著城市化的發(fā)展，耕地的面積還將繼續(xù)減少。另外，在小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本增加，同時(shí)受到自然因素和市場(chǎng)因素的影響，農(nóng)民單純依靠農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)難以保證基本生活，更不用說是養(yǎng)老，土地所承擔(dān)的養(yǎng)老保障功能在弱化。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也加劇了土地保障功能的弱化。雖然土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民當(dāng)前的物質(zhì)需求得到滿足，但是農(nóng)民從此失去了土地，也就失去了土地這一最基本的養(yǎng)老保障。

具體來看，土地養(yǎng)老保障弱化的原因主要有以下兩點(diǎn)：第一，隨著工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，土地對(duì)農(nóng)民的保障效用在農(nóng)業(yè)社會(huì)占據(jù)著舉足輕重的作用。土地為人類生存提供必需品，是農(nóng)民生存和發(fā)展的最基本的保障。在工業(yè)社會(huì)，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到提升，土地帶給農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效用超過農(nóng)民的社會(huì)保障效用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的工業(yè)化和城市化水平在不斷地提高，為農(nóng)民提供了就業(yè)的機(jī)會(huì)和崗位，農(nóng)民的收入中農(nóng)業(yè)收入的比重在下降，土地對(duì)農(nóng)民的保障效用也在下降。同時(shí)，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)土地給農(nóng)民帶來直接或間接地經(jīng)濟(jì)效益在不斷地增加。目前，政府要提高我國(guó)的城市化水平，通過一些政策在推進(jìn)城市化的進(jìn)程，那些有理想、有抱負(fù)、有實(shí)力的農(nóng)民放棄土地、離開農(nóng)村進(jìn)入城市發(fā)展，享受城市的社會(huì)保障，農(nóng)村土地的保障功能也就在弱化。第二，隨著社會(huì)保障制度在不斷地完善，在農(nóng)戶與國(guó)家財(cái)政出資的模式，有國(guó)家資金支持農(nóng)民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障在抵御農(nóng)民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上的優(yōu)勢(shì)在不斷地顯現(xiàn)。社會(huì)保障避免土地保障的不穩(wěn)定性，可以緩解因自然災(zāi)害對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能帶來的經(jīng)濟(jì)損失，也可以避免老年勞動(dòng)力喪失或者是因?yàn)?zāi)害導(dǎo)致勞動(dòng)力喪失造成的經(jīng)濟(jì)來源斷裂。社會(huì)保障的優(yōu)越性在影響著農(nóng)民對(duì)土地保障的選擇，使社會(huì)保障的保障效果更明顯，對(duì)土地保障產(chǎn)生了可替代性的效果。

二、土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村養(yǎng)老保障帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)是必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象。目前土地流轉(zhuǎn)在如火如荼的進(jìn)行著，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來不容忽視的影響，特別是對(duì)農(nóng)村人口養(yǎng)老方式的影響，土流流轉(zhuǎn)直接或間接地改變著農(nóng)民的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式。土地流轉(zhuǎn)改變了農(nóng)村小規(guī)模農(nóng)戶分散的經(jīng)營(yíng)模式，使農(nóng)村的土地得以規(guī)模機(jī)械化操作，提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這為農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)提供了良好的經(jīng)濟(jì)條件。同時(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于改變農(nóng)民依靠土地養(yǎng)老獨(dú)木難支的狀況。因此，土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)村養(yǎng)老保障帶來了歷史機(jī)遇。

首先，土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度本身運(yùn)營(yíng)。要建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，是需要投入大量資金的，資金根據(jù)受益的主體來源于國(guó)家、集體與個(gè)人。土地流轉(zhuǎn)是養(yǎng)老資金運(yùn)營(yíng)方式的創(chuàng)新，傳統(tǒng)的養(yǎng)老資金在運(yùn)營(yíng)的實(shí)際過程中，就是要達(dá)到保值增值的目標(biāo)，投資存在大風(fēng)險(xiǎn)且投資的渠道有限。土地流轉(zhuǎn)利用土地轉(zhuǎn)出產(chǎn)生的土地規(guī)模效應(yīng)，使土地達(dá)到資源的優(yōu)化配置的效果，保證土地的穩(wěn)定持續(xù)獲益，從而確保農(nóng)村養(yǎng)老資金的保值增值。并且，流轉(zhuǎn)的土地是屬于國(guó)家的土地，意味著土地流轉(zhuǎn)后，國(guó)家也需要承擔(dān)責(zé)任，所以土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于傳統(tǒng)養(yǎng)老金投資的風(fēng)險(xiǎn)小。土地流轉(zhuǎn)作為一種新的農(nóng)村養(yǎng)老資金的籌集方式，可以擴(kuò)寬養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老制度的運(yùn)營(yíng)與發(fā)展。

其次，土地流轉(zhuǎn)為社會(huì)養(yǎng)老制度提供法律保障。土地流轉(zhuǎn)的政策不健全、不完善，導(dǎo)致農(nóng)村的土地在流轉(zhuǎn)過程中存在土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范、土地補(bǔ)償機(jī)制不健全、土地流轉(zhuǎn)中介組織缺失、缺乏相關(guān)管理組織機(jī)構(gòu)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的指導(dǎo)與監(jiān)督等問題，這些問題客觀上要求《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)的建立和完善。法律法規(guī)的存在在一定程度上加強(qiáng)了農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念，為建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供了良好的社會(huì)環(huán)境和法律保障。

最后，土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善。土地流轉(zhuǎn)使土地得到規(guī)?；慕?jīng)營(yíng)，提高土地的經(jīng)濟(jì)效用，使土地的經(jīng)濟(jì)效用得到最大限度的發(fā)揮，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步的發(fā)展，為村社會(huì)保障建設(shè)提供了良好的經(jīng)濟(jì)條件，改變農(nóng)村主要依靠土地養(yǎng)老的局面。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使農(nóng)民擁有獲得經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更多的農(nóng)民擁有實(shí)力加入到社會(huì)養(yǎng)老保障制度中去。土地養(yǎng)老具有間接性，這種間接性是通過家庭或子女來轉(zhuǎn)化的是一種非制度化的保障。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度化，為廣大的農(nóng)民提供了一個(gè)比土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老更穩(wěn)定有效的、更有效的、更高層次的養(yǎng)老保障方式。

土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村養(yǎng)老保障制度帶來機(jī)遇的同時(shí)，也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度在建設(shè)當(dāng)中，制度還不是十分完善，土地保障仍是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的重要保障，農(nóng)民的養(yǎng)老還主要是依靠傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，在這種情況下土地流轉(zhuǎn)可能會(huì)造成很多農(nóng)民抵御非農(nóng)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力下降。失去土地后生活水平?jīng)]有得到提高，致使生活陷入困境當(dāng)中。從這個(gè)角度上講，一方面土地流轉(zhuǎn)不但沒有改善農(nóng)民的養(yǎng)老保障狀況，反而，將他們依靠土地養(yǎng)老的重要的養(yǎng)老主體方式也給破壞掉。另一方面，土地對(duì)農(nóng)民有著天然的作用，對(duì)維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定也有著重要的作用，是保障農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，農(nóng)民失去土地，可能會(huì)影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。在農(nóng)村社會(huì)保障還不完善的情況下，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民失去了提供生產(chǎn)資料、就業(yè)、養(yǎng)老的土地，在這一基礎(chǔ)遭到破壞的情況下，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定就會(huì)遭到破壞，從而不利于農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的完善。

三、土地流轉(zhuǎn)背景下建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的對(duì)策

首先，建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，應(yīng)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。健全現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)管理制度，是推進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必然要求，如果沒有政策和法律支持是難以有效的保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，難以開拓土地流轉(zhuǎn)的新局面。當(dāng)前農(nóng)民的土地權(quán)益隱患十分突出，健全現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)管理制度符合廣大農(nóng)民的意愿。其次，應(yīng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)用途管制。我國(guó)人多地少，糧食安全保障責(zé)任重大，不可以隨意的改變土地的用途。建議在不損害土地耕作條件和基本農(nóng)田保護(hù)的情況下，因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要建造的簡(jiǎn)易倉庫、臨時(shí)性養(yǎng)殖場(chǎng)等設(shè)施，在繳納足夠的土地復(fù)墾的條件下也可視為農(nóng)業(yè)用途。最后，應(yīng)探索土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新。推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的合理配置。在保證農(nóng)民的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的前提下，可因地制宜，采取多種形式進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多元化。

其次，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的最直接的利益主體，要保障農(nóng)民的基本權(quán)益，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，需要盡快建立健全社會(huì)保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，發(fā)揮政府社會(huì)保障職能，加強(qiáng)立法，明確政府的兜底責(zé)任。中共十八屆三中全會(huì)將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。然而，目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障水平普遍較低，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生更為深刻的影響。國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的意見》把城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一起來，最大的受益群體是在城鄉(xiāng)間流動(dòng)或者是轉(zhuǎn)移的群體，當(dāng)然也包括農(nóng)民工及其家屬，在很大程度上減輕進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，增加農(nóng)民的社會(huì)安全感，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。新農(nóng)保和城居保的合并，只是邁出了第一步，離社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的整合統(tǒng)一還有距離。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)要做到真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，需要在深入總結(jié)當(dāng)前實(shí)踐中農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障將會(huì)遇到的困難，并針對(duì)存在或?qū)⒋嬖诘倪`法和違規(guī)問題，明確責(zé)任主體，建立責(zé)任追究機(jī)制，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度。

最后，應(yīng)發(fā)揮政府在養(yǎng)老保障中的財(cái)政責(zé)任。為了使融合性養(yǎng)老保障制度充分的發(fā)揮保障的作用，需進(jìn)一步明確農(nóng)轉(zhuǎn)非的政策，使在土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化的大背景下，更多的農(nóng)民能夠順利的實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換，在公平地獲得已有的保障權(quán)利的基礎(chǔ)上融入城市的生活。我國(guó)的城市化進(jìn)程中，帶有很強(qiáng)的政府推動(dòng)特色，加之現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)是國(guó)家和集體所有，土地征地很大程度上直接表現(xiàn)是政府的行為，在此基礎(chǔ)上養(yǎng)老保障制度是需要以政府為責(zé)任主體。因此，政府應(yīng)提升財(cái)政保障能力，形成與被征地農(nóng)民的配套公共服務(wù)制度，將完善財(cái)政保障機(jī)制與提高政府統(tǒng)籌層次相結(jié)合，在明確和強(qiáng)化征地者責(zé)任的基礎(chǔ)上提高土地的征用成本，積極探索適合農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集多元化的路徑。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

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