全球化背景下的“雙重國籍”探析

龔周杰（貴州警官職業(yè)學(xué)院，貴州 貴陽 550005）

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全球化背景下的“雙重國籍”探析

龔周杰（貴州警官職業(yè)學(xué)院，貴州 貴陽 550005）

摘 要：從歷史角度看，在1949年以前乃至新中國成立初期，中國政府對雙重國籍一直持明示或默認(rèn)的肯定態(tài)度。我國現(xiàn)行的國籍法明確規(guī)定中國公民不具有雙重國籍，這一國籍原則在當(dāng)時的特殊背景下曾發(fā)揮了積極作用。但隨著全球一體化的加快和改革開放的不斷深入，單一的國籍政策已經(jīng)滯后于國家社會的發(fā)展，改變現(xiàn)有的國籍政策迫在眉睫。我國應(yīng)該學(xué)習(xí)其他國家的成功經(jīng)驗，逐步放開國籍政策。

關(guān)鍵詞：國籍；雙重國籍；國籍法

國籍對個人和國家都有十分重要的意義，我國現(xiàn)行法律對于國籍問題的態(tài)度是不承認(rèn)雙重國籍。是否承認(rèn)“雙重國籍”，這已成為社會的熱點話題。隨著全球一體化步伐的不斷加快，雙重國籍事關(guān)國家社會生活中的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人才引進(jìn)等諸多問題。筆者嘗試從我國國籍法的歷史沿革、現(xiàn)代國籍法的發(fā)展趨勢、修改國籍法的必要性、修改國籍法的措施等方面展開討論。

一、我國“雙重國籍”的淵源考察

國籍分為廣義的國籍與狹義的國籍。廣義上的國籍包括自然人、法人、船舶、航空器等的國籍；狹義上的國籍僅僅是指自然人的國籍而不包括法人、船舶、航空器等的國籍。筆者在本文中所提的國籍僅指狹義的國籍，是指一個人屬于某個特定國家成員的一種法律上的身份，是區(qū)分本國人和外國人的法律上的標(biāo)志?！半p重國籍”，簡言之，就是指一個人同時擁有兩個國家的國籍。我國國籍法的歷史并不長，在20世紀(jì)以前，還沒有一部成文的國籍法法典。

（一）序幕：《中美續(xù)增條約》

1868年的《中美續(xù)增條約》（即《蒲安臣條約》），拉開了中國國籍法立法的序幕?！吨忻览m(xù)增條約》是最早涉及我國國籍問題的雙邊條約，它明確了一些血統(tǒng)主義的國籍原則。①《中美續(xù)增條約》第5條：“大清國與大美國切念民人前往各國，或愿常住入籍，或隨時來往，總聽其自便，不得禁阻”；第6條：“美國人民前往中國，或經(jīng)歷各處，或常行居住，中國總須按照相待最優(yōu)之國所得經(jīng)歷、常住之利益，俾美國人民一體均沾；中國人民在美國，或經(jīng)歷各處，或常行居住，美國亦必按照相待最優(yōu)之國所得經(jīng)歷與常住之利益俾中國人一體均沾。惟美國人在中國者，不得因有此條，即時作為中國人民：中國人在美國者，亦不得因有此條，即時作為美國人民?！睆淖⑨尩臈l約條款可以看出，《中美續(xù)增條約》確立的出生國籍是以血統(tǒng)主義為原則的，這也為后來的國籍立法開創(chuàng)了先例。

（二）第一部國籍法：《大清國籍條例》

1909年3月18日，清朝政府頒布了我國有史以來的第一部國籍法，即《大清國籍條例》。這一國籍法分為固有籍、入籍、出籍、復(fù)籍及附條，共5章24條。其關(guān)于國籍問題的規(guī)定，從條文內(nèi)容上看，沿襲了《中美續(xù)增條約》的規(guī)定，屬于典型的以血統(tǒng)主義為主、出生地主義為輔的原則，并且均以父系血統(tǒng)主義為賦予原始國籍、繼有國籍的原則。由于當(dāng)時的歷史背景，《大清國籍條例》導(dǎo)致了海外華人事實上存在雙重國籍。②《大清國籍條例》第1條：“凡左列人等不論是否生於中國地方均屬中國國籍：（一）生而父為中國人者。（二）生於父死后而父死時為中國人者。（三）母為中國人而父無可考或無國籍者。”第2條：“若父母均無可考或均無國籍而生於中國地方者亦屬中國國籍。其生地并無可考而在中國地方發(fā)現(xiàn)之棄童同。”

（三）第二部國籍法：1912年《中華民國國籍法》

辛亥革命以后，清政府被推翻，1912年11 月18日，中華民國政府正式頒布《中華民國國籍法》及其施行細(xì)則，兩年后的1914年11月30日，中華民國政府修正了《中華民國國籍法》，頒布了新的《民國三年修正國籍法》及《中華民國國籍法施行細(xì)則》。其對于國籍的確定原則仍然沿襲了老的規(guī)定③1912年《中華民國國籍法》第2條：“有下列各款情形之一者，屬中華民國國籍：一、出生時父或母為中華民國國民；二、出生于父或母死亡后，其父或母死亡時為中華民國國民；三、出生于中華民國領(lǐng)域內(nèi)，父母均無可考，或均無國籍者；四、歸化者。 前項第1款及第2款之規(guī)定，于本法修正公布時之未成年人，亦適用之?！?，對雙重國籍持默認(rèn)的肯定態(tài)度。

從條文內(nèi)容可以看出，1912年《中華民國國籍法》對原始國籍的確定仍然沿襲了《中美續(xù)增條約》和《大清國籍條例》血統(tǒng)主義的原則，不同之處是改變了以往單純的父系血統(tǒng)主義，這體現(xiàn)了時代的進(jìn)步。

（四）第三部國籍法：1929年《中華民國國籍法》

1929年2月5日，中華民國南京政府在修訂1912年《中華民國國籍法》的基礎(chǔ)上頒布了《民國十八年修正國籍法》，該法在原始國籍問題上原封不動地繼承了1912年《中華民國國籍法》的規(guī)定，對雙重國籍仍然持默認(rèn)的肯定態(tài)度。

（五）新中國時期

1949年新中國成立后幾年里，沒有頒布新的國籍法，事實上新政府對待國籍問題的態(tài)度基本沿襲了傳統(tǒng)的依照血統(tǒng)主義來確定海外中國人國籍的做法，因而還是默認(rèn)雙重國籍。隨后由于某些原因，1955年開始至1975年期間，新中國先后同印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓等東南亞國家分別以條約、協(xié)議、公報、聲明等形式，不再承認(rèn)海外華人華僑及邊民的雙重國籍。1980年9月，第五屆全國人民代表大會第三次會議正式通過《中華人民共和國國籍法》（以下簡稱《國籍法》），第一次以法典的形式向世界表明了中華人民共和國不承認(rèn)中國公民雙重國籍的原則和主張。①《中華人民共和國國籍法》第3條：“中華人民共和國不承認(rèn)中國公民具有雙重國籍?！钡?條：“父母雙方或一方為中國公民，本人出生在外國，具有中國國籍；但父母雙方或一方為中國公民并定居在外國，本人出生時即具有外國國籍的，不具有中國國籍?！钡?條：“申請加入中國國籍獲得批準(zhǔn)的，即取得中國國籍；被批準(zhǔn)加入中國國籍的，不得再保留外國國籍?！钡?條：“定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。”第13條：“曾有過中國國籍的外國人，具有正當(dāng)理由，可以申請恢復(fù)中國國籍；被批準(zhǔn)恢復(fù)中國國籍的，不得再保留外國國籍?！?/p>

從條文規(guī)定可以看出，1980年《國籍法》不僅在第3條中明確規(guī)定了中華人民共和國不承認(rèn)中國公民具有“雙重國籍”這一主張，并且通過第5條、第8條、第9條、第13條等條款進(jìn)一步表明了新中國政府“不再承認(rèn)雙重國籍的態(tài)度”。

縱觀我國國籍法的歷史，事實上無論是舊中國還是新中國成立初期，一直對中國人的雙重國籍問題都持明示或默認(rèn)的肯定態(tài)度，可以說承認(rèn)雙重國籍是中國曾經(jīng)的慣例。之所以后來不承認(rèn)雙重國籍，是由于特定歷史背景下為解決特殊問題而作出的特別措施。

二、現(xiàn)代國籍法的發(fā)展趨勢

從對待原始國籍取得方式的態(tài)度來看，在當(dāng)今世界上，絕大部分國家均采用混合制的方式。不同的是，在大陸法系國家，采用的是以血統(tǒng)主義為主、出生地主義為輔的方式；而在英美法系的國家，采用的則是以出生地主義為主、血統(tǒng)主義為輔的方式。上世紀(jì)70年代，李浩培先生在其所著的《國籍問題的比較研究》一書中，收集了99個國家的國籍法及相關(guān)資料，在原始國籍的取得方式上，以“到底是采取血統(tǒng)主義還是出生地主義”為標(biāo)準(zhǔn)對這一情況進(jìn)行了分類統(tǒng)計，統(tǒng)計情況如下表：

李浩培先生對原始國籍取得方式的統(tǒng)計表

從上表中我們可以看到，采取純粹的血統(tǒng)主義原則的國家共有5個，采取血統(tǒng)主義為主、出生地主義為輔原則的國家共有45個，采取出生地主義為主、血統(tǒng)主義為輔原則的國家一共是28個，而平衡地采取血統(tǒng)主義和出生地主義的國家共有21個，但99個國家中沒有一個采取純粹的出生地主義。

從對待雙重國籍的態(tài)度看，在全球超過200個國家和地區(qū)中，目前對雙重國籍持承認(rèn)或默認(rèn)態(tài)度的大多數(shù)都是老牌的資本主義發(fā)達(dá)國家或是新興經(jīng)濟(jì)體的國家和地區(qū)。這在一定程度上說明，雙重國籍對國家高度開放、頂尖人才薈萃、經(jīng)濟(jì)高度繁榮有著巨大的推動和促進(jìn)作用，甚至可以說雙重國籍與國家的繁榮之間在某種程度上能夠劃上等號?？v觀世界國籍法的發(fā)展歷史，上世紀(jì)70年代以前，世界上絕大多數(shù)國家都是以“一人一籍”為原則，全世界承認(rèn)或默認(rèn)雙重國籍的國家寥寥無幾。但隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化和國際移民全球化的步伐越來越快，承認(rèn)雙重國籍的國家越來越多，一些國家逐步將彈性國籍政策作為一種重要的移民融合工具。因此，世界上承認(rèn)雙重國籍的國家越來越多，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，以前對雙重國籍持否定態(tài)度的國家很多都放開了雙重國籍。比如，印度在2004年以前，不承認(rèn)雙重國籍，但在2004年，印度政府宣布修改之前的國籍政策，承認(rèn)印度的海外僑民擁有雙重國籍。韓國政府之前也不承認(rèn)雙重國籍，但在2008年，韓國政府宣布實施“有限承認(rèn)”雙重國籍的新國籍政策。其他的還有如菲律賓在2001承認(rèn)雙重國籍，越南在2009年承認(rèn)雙重國籍。這些國家，在看到美國、英國、加拿大、澳大利亞等國實施雙重國籍的成功經(jīng)驗后，為了國家利益的最大化，紛紛開始改變過去的做法，逐步開始對雙重國籍持承認(rèn)或者默認(rèn)態(tài)度。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，在全球范圍內(nèi)，有167個國家和31個地區(qū)允許或一定程度上允許雙重國籍，占已經(jīng)統(tǒng)計的225個國家和地區(qū)的比例為88%，以195個國家算超過85%是完全或一定程度上承認(rèn)雙重國籍的。聯(lián)合國安理會5個常任理事國（英、法、美、中、俄）中，除了中國大陸，所有其他各國都承認(rèn)或不否認(rèn)自己國民的雙重國籍。［2］在上世紀(jì)70年代以前絕大多數(shù)國家都否認(rèn)雙重國籍的這一背景下，近半個世紀(jì)以來世界各國放開雙重國籍的速度極快。

三、我國現(xiàn)行國籍政策的弊端及放開“雙重國籍”的必要性

現(xiàn)行的國籍政策使中國在全球的人才競爭戰(zhàn)中處于被動和落后的境地，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今世界的發(fā)展趨勢。

首先，我國的國籍政策造成大量人才外流。當(dāng)今世界的競爭關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)實力的競爭，但經(jīng)濟(jì)競爭的核心要素是人才的較量。改革開放30多年來，中國已成為全世界第一大人才流失國。據(jù)統(tǒng)計，自1978年改革開放開始至2007年底的約30年間，中國出國留學(xué)的總?cè)藬?shù)為111.17萬，其中，歸國人員總數(shù)為31.97萬，占出國留學(xué)總?cè)藬?shù)的29%；未歸人員總數(shù)為79.2萬，占出國留學(xué)總?cè)藬?shù)的71%。［3］進(jìn)一步細(xì)分會發(fā)現(xiàn)，中國出國留學(xué)生中，排除進(jìn)修、公費等留學(xué)人員后，在國外名校拿到高學(xué)位的人才回來的比例比這一數(shù)據(jù)更低。未歸人員中，取得所在國長期居留資格的很多都加入了所在國國籍。與之形成鮮明對比的是，我國人才流失的最大得利者美國對雙重國籍的態(tài)度是模糊的默認(rèn)。筆者認(rèn)為，拋開環(huán)境、待遇等因素，造成這一后果的重要原因就是我國不承認(rèn)雙重國籍的國籍政策在與美國彈性的國籍政策較量中落了下風(fēng)。

其次，我國的國籍政策隔斷了祖國與海外中國人的文化、情感聯(lián)系。據(jù)統(tǒng)計，定居世界各地的海外中國人總數(shù)約有5000萬且呈逐年上升之勢。［4］由于我國不承認(rèn)雙重國籍，加入外國國籍的海外華人華僑、留學(xué)生被迫失去了中國國籍，這些人成了與我們同宗同種同源的外國人，出入境十分不便，我國的國籍政策很大程度上阻斷了他們與祖國的聯(lián)系。因此，筆者認(rèn)為，放開雙重國籍尤其是針對海外中國人放開雙重國籍顯得十分必要而緊迫。

再次，從雙重國籍對人才的吸引程度來看，相比較而言，實施雙重國籍的國家對高級人才具有更大的吸引力。以印度為例，1955年，印度政府頒布實施了印度憲法中的國籍法令（印度沒有專門的國籍法典，其國籍法令的條款包含在憲法典中），國籍法令規(guī)定不允許任何外國公民擁有印度國籍，國籍法令同時規(guī)定，任何印度公民在取得外國國籍時，意味著自動放棄印度國籍。這一國籍的立法原則50年未變，印度一直不承認(rèn)雙重國籍。直到2004年1月印度正式宣布承認(rèn)雙重國籍，2005年1月，印度出臺的新的國籍法令在總統(tǒng)批準(zhǔn)后正式頒布實施，新法規(guī)定印度裔的海外僑民可以同時擁有印度和外國國籍。［5］這一新規(guī)定出臺后，與之前50年形成鮮明對比的是，原來與印度本土聯(lián)系甚少的印度海外僑民，絡(luò)繹不絕地回到印度，帶來了大量寶貴的資金、技術(shù)、經(jīng)驗、人才。一定程度上說，印度經(jīng)濟(jì)近年來能夠進(jìn)入高速發(fā)展模式，與其國籍政策的放開有著直接而又必然的聯(lián)系。

最后，我國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切形勢需要改變現(xiàn)行的國籍政策。改革開放30余年，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了高速發(fā)展，已經(jīng)從一個一窮二白的國家發(fā)展成世界第二大經(jīng)濟(jì)體。一方面，中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入瓶頸期和轉(zhuǎn)型期，而轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就是高科技，因此，國家未來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)比以往任何時期都更加需要更多的高級人才；另一方面，我國不承認(rèn)雙重國籍對人才的引進(jìn)帶來了諸多的限制，使出國留學(xué)人才流失嚴(yán)重。實際上，雙重國籍能夠使國際上非常緊缺搶手的高端人才有更廣闊的舞臺，從而能夠吸引更多的海外人才和更多的海外資金。

四、放開“雙重國籍”的建議及措施

如何放開雙重國籍，這需要凝聚很多人的智慧，從法律、政策、經(jīng)濟(jì)等多個層面去逐步解決。因此，筆者認(rèn)為，雙重國籍問題也絕非一朝一夕能夠解決的，可以循序漸進(jìn)地采取以下步驟：

第一步，降低我國的“綠卡”門檻，放寬我國的“綠卡”條件。2004年8月15日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、外交部頒布了《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，第一次正式出臺了我國的“綠卡”制度。但由于我國的“綠卡”制度門檻較高，條件非常嚴(yán)格甚至于苛刻，使得在人才引進(jìn)方面發(fā)揮的作用非常有限。據(jù)統(tǒng)計，自我國實施“綠卡”制度以來的10余年間，累計獲得中國“綠卡”的人數(shù)不過5000人。而大洋彼岸的美國每年發(fā)放的綠卡約為100萬張。［6］因此，降低我國的“綠卡”門檻，放寬我國的“綠卡”條件勢在必行。

第二步，借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，盡快推出專門針對海外華人的雙重國籍。筆者建議，我國可以借鑒印度關(guān)于雙重國籍的經(jīng)驗，如前所述，印度承認(rèn)的雙重國籍僅限于印度裔海外僑胞。因此，我國的雙重國籍原則可以設(shè)定以下條件：第一，我國的雙重國籍只授予離開中國（含港澳臺）60年內(nèi)的海外華人及其直系血親以及具有中國血統(tǒng)的三代以內(nèi)的旁系血親；第二，擁有雙重國籍的人不能享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，不得擔(dān)任國家機(jī)關(guān)公職人員，不得擔(dān)任各級人大代表、政協(xié)委員；第三，擁有雙重國籍的公民除政治權(quán)利受到限制外，其他經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的權(quán)利與其他公民實行平等對待；第四，我國的雙重國籍可采取對等原則，暫時只給予歐洲、美洲等與我國不會引發(fā)外交糾紛的國家，而對于曾與我國因華人華僑的國籍問題產(chǎn)生過外交糾紛的國家，可以采取暫緩承認(rèn)。

第三步，盡快修訂現(xiàn)行《國籍法》，修改現(xiàn)行國籍法關(guān)于“中華人民共和國不承認(rèn)中國公民具有雙重國籍”的條款。雖然這一國籍原則是在當(dāng)時的特殊背景下產(chǎn)生的，但隨著全球一體化的加快和改革開放的不斷深入，單一的國籍政策已經(jīng)滯后于國家社會的發(fā)展，改變我國現(xiàn)有的國籍政策迫在眉睫。最近一段時間以來，要求盡快修訂《國籍法》的呼聲越來越強烈，包括海外華人、國內(nèi)的有識之士。［7］筆者建議，在當(dāng)今世界如此競爭激烈的時代背景之下，在前兩項舉措盡快出臺落實的基礎(chǔ)之上，全國人大應(yīng)盡快調(diào)研，爭取早日在立法層面確認(rèn)我國新的國籍原則。

五、結(jié)語

不可否認(rèn)的是，推行雙重國籍政策，會在帶來利好的同時也會帶來一定的弊端。比如實行雙重國籍制度將會給官員外逃、不法分子逃避法律制裁提供某種便利，會導(dǎo)致管轄的沖突等。但筆者以為，任何一種制度的建立都會有利有弊。修改《國籍法》，放開承認(rèn)雙重國籍，對于處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期的中國來說，利遠(yuǎn)大于弊。盡快修改法律，為扭轉(zhuǎn)國內(nèi)人才外流、引進(jìn)海外尖端人才注入強大的正能量，為我國新時期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)插上騰飛的翅膀。

參考文獻(xiàn)：

［1］李浩培.國籍問題的比較研究［M］.北京：商務(wù)印書館，1979：88.

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［5］滕海區(qū).印度“雙重國籍”政策探析［J］.湛江師范大學(xué)學(xué)報，2012（2）：28.

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［7］張晶晶.對雙重國籍的思考［J］.牡丹江大學(xué)學(xué)報，2011 （4）：21.

責(zé)任編輯：楊 蔚

Analyses of Dual Nationality in the Global Context

GONG Zhou-jie
（Guizhou Police Officer Vocational College， Guiyang 550005， China）

Abstract:From a historical perspective， dual nationality was recognized explicitly or tacitly by the Chinese governments prior to 1949 or even the government of the People's Republic of China in the early years. The current Nationality Law of China stipulates that the People's Republic of China does not recognize dual nationality for any Chinese national. Although the unitary policy of nationality once played a positive role in special historical periods， it has increasingly lagged behind the social development with the acceleration of globalization and the deepening of China's reform and opening up. Therefore， it is urgent for China to learn from the successful experience of other countries and make gradual changes to the current policy of nationality.

Key words:nationality； dual nationality； nationality law

［中圖分類號：D998

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-5195（2016）03-0088-05］

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.03.013

收稿日期：2015-10-10

作者簡介：龔周杰（1982-），男，貴州松桃人，貴州警官職業(yè)學(xué)院法律系講師。