江蘇省揚州市發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的探索

何榕++蓋玉芳++焦雋

摘要：農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。近年來，揚州市積極探索農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)途徑，收到了很好的成效。首先是嚴格執(zhí)行黨在現(xiàn)階段的農(nóng)村土地政策，充分尊重農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，通過土地登記頒證確權(quán)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。其次是因地制宜培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成了以家庭農(nóng)場和土地股份合作社為主要形式的經(jīng)營主體。在此過程中，該市注意加強行政和政策引導(dǎo)，為農(nóng)民提供財政、稅收、信貸等多方面的扶持，著力培育發(fā)展農(nóng)機、農(nóng)資、農(nóng)技等專業(yè)組織，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程社會化服務(wù)，有力地促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；適度規(guī)模經(jīng)營；經(jīng)營主體

中圖分類號： F320.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2016）05-0550-03

黨的十八屆五中全會明確指出，要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。這實際上闡明了規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系，規(guī)模經(jīng)營在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的重要地位[1]。近年來，隨著我國農(nóng)村改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展，江蘇省揚州市農(nóng)村多種形式的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展很快，取得了積極的成效，積累了寶貴的經(jīng)驗，也對進一步發(fā)展提出了新的要求。

1主要做法

1.1搞好確權(quán)登記，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

我國現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度起始于20世紀80年代初，經(jīng)過2輪的土地承包，形成了以家庭為單位、按農(nóng)業(yè)人口均分土地為特征的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制[2-3]。由于人多地少，加之考慮地塊遠近肥瘠等因素，造成了耕地嚴重細碎化，嚴重制約了土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率的提高。隨著農(nóng)村壯年勞動力的大量轉(zhuǎn)移和城市化的快速推進，各地農(nóng)村相繼出現(xiàn)了無人種田和撂荒的現(xiàn)象，客觀上為土地規(guī)模經(jīng)營提供了條件。然而，土地承包經(jīng)營權(quán)戶為基礎(chǔ)，是我國農(nóng)村政策的基石，涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，政策性極強。因此在推進土地規(guī)模經(jīng)營中，為了保護廣大農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害，必須首先確定現(xiàn)有耕地權(quán)屬，規(guī)范農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)程序。2014年以來，揚州市啟動了農(nóng)地確權(quán)登記工作。先在高郵、江都二縣（市、區(qū)）全面展開，其他縣（市、區(qū)）各選擇1個以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體開展試點，首批覆蓋51個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、400個村、41.5萬農(nóng)戶。2015年，在總結(jié)上年試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在全市全面推開，至年底，全市已有80%以上的村組戶陸續(xù)完成了測量制圖、確權(quán)登記、建檔頒證工作。在此過程中，重點強化了幾個環(huán)節(jié)。一是入戶詳查核實，對所有農(nóng)戶自土地二輪承包以來的家庭承包經(jīng)營、土地流轉(zhuǎn)變動及家庭人口等情況逐戶核準，戶主簽字確認，作為依法登記的原始依據(jù)。二是嚴格執(zhí)行政策，堅持以《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等為準繩，以農(nóng)村二輪承包檔案為基準，采取確地、確權(quán)、確利相結(jié)合的方式，按照“四到戶”的要求，切實將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的政策落到實處。三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時發(fā)現(xiàn)和梳理出試點工作中遇到的30多個方面的問題，由市委市政府辦農(nóng)村工作部門依據(jù)政策文件逐一擬定出解決方案，通過全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政策輔導(dǎo)、農(nóng)經(jīng)干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)等各種會議培訓(xùn)班，專題講解確權(quán)登記工作的政策標準和工作要求，提高工作質(zhì)量，防止政策偏差。四是合理流轉(zhuǎn)價格，流轉(zhuǎn)價格的高低決定著流轉(zhuǎn)雙方流出或接收土地的意愿，直接關(guān)系到土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，甚至成為流轉(zhuǎn)雙方利益糾紛和訴訟的核心焦點。在總結(jié)土地流轉(zhuǎn)多年教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，該市提倡按照“實物計價、現(xiàn)金結(jié)算”的辦法，即雙方商定按單位面積確定一定的糧食品種數(shù)量，然后參照國家公布的市場指導(dǎo)價折算現(xiàn)金交付。既考慮土地轉(zhuǎn)入方的承受能力，又兼顧土地轉(zhuǎn)出方增收要求，建立合理的土地流轉(zhuǎn)價格穩(wěn)步增長機制，從而保障流轉(zhuǎn)雙方利益，促進土地流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，制定規(guī)范的全市統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同文本，指導(dǎo)雙方簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。

1.2因地制宜，培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

目前，該市從事規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有4種形式：家庭農(nóng)場、土地股份合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和工商企業(yè)，其中又以前2種為主。

家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場是家庭聯(lián)系承包責(zé)任制的外延擴張，具有很強的生命力。發(fā)達國家如美國的家庭農(nóng)場土地面積占全部耕地面積的80%以上[4-5]。我國的家庭農(nóng)場起步較晚。家庭農(nóng)場是該市規(guī)模經(jīng)營的主要形式，近年來發(fā)展迅速。全市以糧食生產(chǎn)為主的家庭農(nóng)場從2012年的2 800多戶、2013年的3 100戶增加到2014年的3 600多戶，種植面積從2012年的2.4萬hm2、2013年的2.8萬hm2增加到2014年的3.47萬hm2。經(jīng)營規(guī)模戶均3.3～6.7 hm2的占59%，戶均6.7～20 hm2的占32%。規(guī)模大戶不斷涌現(xiàn)，2014年底6.7 hm2以上的1 991戶，經(jīng)營面積4.55萬hm2；33.2 hm2以上的大戶達117戶，66.7 hm2以上大戶達50戶，最大的家庭農(nóng)場達到400 hm2以上。江都區(qū)宜陵鎮(zhèn)探索整村、整組、整片的模式推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)，競價招租，有16個村實施了土地整村流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)出土地1 880 hm2，占宜陵全鎮(zhèn)耕地面積的86%，組建了65個家庭農(nóng)場，提高了資源配置的效率。揚州市的家庭農(nóng)場主要有3種模式。一是種糧能人自主經(jīng)營型。各地在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐中產(chǎn)生了一批種田能手，通過種植自己的承包地和轉(zhuǎn)租其他農(nóng)戶或農(nóng)村集體的土地，成為種植大戶。如寶應(yīng)縣魯垛鎮(zhèn)種糧大戶宋秀東，他原來就是一名基層農(nóng)技員，擁有豐富的種田經(jīng)驗，這類大戶占規(guī)模經(jīng)營的75%左右。二是合作組織依托型。為增強抵御風(fēng)險、開拓市場的能力，農(nóng)民專業(yè)組織發(fā)展加快，到2014年度，全市與種植業(yè)相關(guān)的專業(yè)合作社已達1 800多個，它們?yōu)榧彝マr(nóng)場和其他農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后不同環(huán)節(jié)的部分或全程服務(wù)。三是農(nóng)機大戶發(fā)展型。該市有4 000多個農(nóng)機專業(yè)大戶，他們有的本身就是種田能手，擁有較多的農(nóng)機具，在為其他農(nóng)戶服務(wù)的過程中，不斷轉(zhuǎn)包其他農(nóng)戶的土地擴大自己經(jīng)營面積，成長為新型的家庭農(nóng)場主，這種模式占總數(shù)的一成以上。

土地股份合作社。對于沒有能力經(jīng)辦家庭農(nóng)場的零散農(nóng)戶，參加農(nóng)地股份合作社則為他們提供了一個不錯的選擇。通過土地入股獲取保底收入，然后進入合作社勞動獲取勞務(wù)報酬，最后再從農(nóng)副產(chǎn)品加工銷售利潤中獲取分紅，不但解除了一家一戶種植經(jīng)營的后顧之憂，而且還能得到更多的收入。為此，揚州市堅持把發(fā)展農(nóng)民土地股份合作社作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、增加農(nóng)民收入的重要途徑。目前，全市農(nóng)村進行工商登記注冊的專業(yè)合作社3 988家，其中農(nóng)用土地股份合作社112家，入股面積超過9.33萬hm2，占全市耕地面積的30%以上。大部分農(nóng)用土地股份合作社實行租賃經(jīng)營和參股經(jīng)營，不少農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社通過與土地股份合作社的有機結(jié)合，有效擴大了經(jīng)營規(guī)模。寶應(yīng)縣山陽鎮(zhèn)春光土地股份合作社將農(nóng)戶的70 hm2土地入股到專業(yè)合作社，發(fā)展花卉苗木，667 m2平均收益達萬元。

1.3加強政策引導(dǎo)，提供配套服務(wù)

規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，代表著社會前進的方向[6]。但由于它是新生事物，加之各種環(huán)境條件的不完善，就更需要各方對其進行扶持和引導(dǎo)。一是財政扶持，2014年，市級財政安排600萬元專項資金，并獲得省財政548萬元，加上縣（市、區(qū)）配套資金，通過以獎代補形式對家庭農(nóng)場和土地合作社進行扶持獎勵。二是稅收扶持，對農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資入股成立的農(nóng)民合作社，享受國家規(guī)定的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通、服務(wù)和其他涉農(nóng)經(jīng)濟活動相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。對生產(chǎn)經(jīng)營大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社自產(chǎn)自銷的農(nóng)副產(chǎn)品，免收營業(yè)稅和個人所得稅。三是探索承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，利用江都區(qū)被列入國家農(nóng)村改革試驗區(qū)的政策機遇，在蘇中地區(qū)率先開展土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款試點，出臺了《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押登記管理辦法》及相關(guān)配套政策，加強土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款知識宣傳和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的引導(dǎo)、指導(dǎo)和服務(wù)，建立和完善具體操作規(guī)程，健全政府主導(dǎo)、銀社聯(lián)動、鎮(zhèn)村助推、農(nóng)戶參與的“四位一體”工作機制。至2015年7月底，全市辦理土地承包權(quán)、林權(quán)抵押貸款124筆，發(fā)放貸款8 891萬元。四是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。該市植保社會化服務(wù)起步早、覆蓋廣、效果好。在總結(jié)完善植保社會化服務(wù)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，該市積極引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)業(yè)專業(yè)化合作組織，著力培育和發(fā)展農(nóng)機、農(nóng)資、農(nóng)技等服務(wù)組織，推進以機耕、機播、機收等機械化作業(yè)為主的農(nóng)機大戶和專業(yè)組織發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機械化水平。高郵市界首鎮(zhèn)水稻生產(chǎn)服務(wù)專業(yè)合作社成立時間長、服務(wù)項目多、服務(wù)面積不斷擴大。他們?yōu)榉N糧大戶提供統(tǒng)一供種、育秧、機插秧、田間管理、植保等“五統(tǒng)一”服務(wù)，每667 m2可為農(nóng)民節(jié)本增收260元以上。江都區(qū)郭村鎮(zhèn)前巷村農(nóng)作物服務(wù)合作社，對農(nóng)戶實行種苗、栽秧、植保、田管、收割等各個環(huán)節(jié)的“全托式”服務(wù)，解決了農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營的后顧之憂。揚州市現(xiàn)有農(nóng)機專業(yè)合作社500多家，其中300多家與種田大戶和土地合作社實行訂單式作業(yè)服務(wù)，開展統(tǒng)一育秧、機插、機播、植保、收割、秸稈還田等服務(wù)，年簽訂作業(yè)合同3.6萬份，完成作業(yè)面積超過66.7 hm2。其中全市有90多家農(nóng)機合作社開展全托式作業(yè)服務(wù)，完成各類作業(yè)服務(wù)面積31.7萬hm2[7]。儀征市壯禾農(nóng)機服務(wù)合作社承包了667 hm2多的農(nóng)田全托式作業(yè)服務(wù)，在推動和服務(wù)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的同時，合作社自身年作業(yè)收入也達到600萬元。

2問題和建議

目前，揚州市發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營也存在一些問題。一是缺少人才。家庭農(nóng)場主或土地合作社領(lǐng)辦人普遍學(xué)歷偏低，年齡老化，對新技術(shù)、新品種接受程度不高，不能適應(yīng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。種糧大戶農(nóng)忙季節(jié)需要雇用大量季節(jié)工，面臨雇工難、雇工貴的困境，種田雇工平均年齡都在60歲以上。二是部分地方盲目追求擴大規(guī)模。如江都區(qū)小紀鎮(zhèn)有的外來戶流轉(zhuǎn)土地53.3～66.7 hm2，由于人少田多，惜工惜本，季節(jié)跟不上晚種晚收惡性循環(huán)，田間管理粗放，雜草叢生如蘆葦蕩，導(dǎo)致單位面積產(chǎn)量下降。因為投入較少、規(guī)模較大，仍有可觀的效益，但卻犧牲了土地產(chǎn)出率和社會糧食保有量。大量實踐證明，以自有勞動力為主體的家庭農(nóng)場適宜種糧的經(jīng)營規(guī)模應(yīng)該掌握在6.7～20 hm2為宜[8-9]。三是農(nóng)業(yè)補貼政策不適應(yīng)?，F(xiàn)行的糧食補貼對象是擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶，即有土地承包權(quán)的農(nóng)戶，不種糧也可以拿補貼，而獲得土地經(jīng)營權(quán)的并承受種田自然災(zāi)害風(fēng)險、市場風(fēng)險的承包大戶卻得不到國家補貼。這與國家鼓勵農(nóng)民種好田、多種糧的初衷相背離。四是資金困難?，F(xiàn)在稻麥兩熟地區(qū)種667 m2田每年兩季的物化成本需500多元，加上用工費用150～200元，種6.7 hm2地就需6萬～7萬元。由于貸款難，很多大戶難以擴大種植規(guī)模。目前的農(nóng)業(yè)保險制度保險賠付額不高，農(nóng)損勘驗程序復(fù)雜，導(dǎo)致種糧大戶參保積極性不高，一旦遭遇自然災(zāi)害理賠也困難。五是缺少必要的設(shè)施。當前反映最突出的是糧食收獲以后的整曬問題。目前90%以上的規(guī)模大戶和農(nóng)場沒有曬場等基礎(chǔ)設(shè)施，很容易導(dǎo)致糧食霉爛損失。由于烘干機價格不菲，小規(guī)模的種糧大戶沒有能力投資烘干設(shè)施，糧食收獲后往往是在田頭以低于市場的價格賣給糧食經(jīng)紀人或糧食加工企業(yè)，損失了應(yīng)得的效益。此外，規(guī)模農(nóng)場的農(nóng)田水利設(shè)施普遍陳舊，灌排能力差，機耕道路少路況差，農(nóng)機下田作業(yè)困難。

針對上述問題，建議加強以下幾項工作。

2.1積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作

要認真貫徹落實中央和省發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的有關(guān)文件，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，建立健康有序的土地流轉(zhuǎn)機制。要扎實推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，制定產(chǎn)權(quán)交易辦法和市場管理制度，推廣標準的土地流轉(zhuǎn)合同文本，整合暢通土地流轉(zhuǎn)供求信息。要合理確定土地流轉(zhuǎn)價格和流轉(zhuǎn)期限，實行“實物計價，現(xiàn)金結(jié)算”，保障流轉(zhuǎn)雙方的利益。要出臺相關(guān)政策，重點培育家庭農(nóng)場和土地股份合作社，探索建立規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險防范基金。完善糾紛仲裁調(diào)處機制，依法及時解決農(nóng)村土地承包的經(jīng)營糾紛，維護當事人的合法權(quán)益，確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

2.2強化社會化服務(wù)體系建設(shè)

農(nóng)業(yè)服務(wù)體系是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的依托，更是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的重要條件。要認真總結(jié)現(xiàn)有的各種專業(yè)化、社會化服務(wù)組織的做法和經(jīng)驗，堅持政府扶持和市場引導(dǎo)雙重推動。圍繞規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，利用財政資金和社會資金支持，培育多種功能的專業(yè)化服務(wù)組織，發(fā)展農(nóng)機、農(nóng)資、農(nóng)技等多環(huán)節(jié)的社會服務(wù)，大力發(fā)展“全托式”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程服務(wù)，解除規(guī)模業(yè)主的后顧之憂。

2.3加強對規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的培訓(xùn)

要加強對家庭農(nóng)場或土地合作社領(lǐng)辦人的培養(yǎng)和選拔，培養(yǎng)職業(yè)化新型農(nóng)民。農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營應(yīng)以糧食種植為基礎(chǔ)，鼓勵和引導(dǎo)本地村組干部、外出務(wù)工能人、農(nóng)業(yè)科技人員、農(nóng)村經(jīng)紀人等各種能人投資創(chuàng)辦家庭農(nóng)場，領(lǐng)辦土地合作社，提高種養(yǎng)水平和效益。改進國家農(nóng)業(yè)補貼政策，堅持誰種糧補貼誰的原則，精準補貼，有效調(diào)動種糧大戶和規(guī)模種植業(yè)主的種糧積極性。要加強對家庭農(nóng)場和合作社業(yè)主的培訓(xùn)，增加他們農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、市場營銷等方面的知識，提高業(yè)主的經(jīng)營管理能力和市場決策水平，提高規(guī)模經(jīng)營的效益和抵抗市場風(fēng)險的能力。要加強對經(jīng)營主體資格的審核，科學(xué)把握規(guī)模適度，防止盲目求大求多，對連年單位面積糧食產(chǎn)量達不到普通農(nóng)戶水平的經(jīng)營主體，應(yīng)取消承包資格收回流轉(zhuǎn)土地。

2.4改進農(nóng)業(yè)保險及時救災(zāi)

要切實改變目前農(nóng)業(yè)保險賠付少、賠償難的問題，設(shè)立災(zāi)害救助自動響應(yīng)機制，考慮農(nóng)業(yè)不同自然災(zāi)害常發(fā)性和突發(fā)性特點，委托第三方專業(yè)技術(shù)部門力量，及時現(xiàn)場勘災(zāi)定損，簡化災(zāi)害分級和對應(yīng)的賠付標準，快速勘災(zāi)，快速定損，快速賠償救災(zāi)，最大限度減輕災(zāi)害損失。鼓勵農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)推出規(guī)模種養(yǎng)業(yè)大戶和合作社的專項保險新險種，合理設(shè)定保費，財政適當補貼保費，提高賠付額度，降低業(yè)主風(fēng)險。

2.5強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入

將家庭農(nóng)場和土地合作社的農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)，實施路、田、水、溝、電綜合改造，切實增強抗御自然災(zāi)害的能力。支持鼓勵家庭農(nóng)場和合作社投資新建曬場、倉儲和烘干設(shè)施，增加購置烘干機的農(nóng)機補貼標準，減少糧食損失。

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