促進遼寧旅游業(yè)發(fā)展的財政支持及對策建議

馮　卓,劉元晨

(沈陽大學 a.經濟學院;b.工商管理學院,遼寧 沈陽　110044)

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促進遼寧旅游業(yè)發(fā)展的財政支持及對策建議

馮卓a,劉元晨b

(沈陽大學 a.經濟學院;b.工商管理學院,遼寧 沈陽110044)

摘要:從財政對遼寧省旅游產業(yè)發(fā)展的支持入手,探討遼寧省旅游支持資金存在的主要問題,從乘數(shù)理論視角,分析財政政策對旅游業(yè)的作用,測算政府支出乘數(shù)、稅收乘數(shù)、政府轉移支付乘數(shù)、政府投資乘數(shù),闡述財政政策工具對旅游產業(yè)發(fā)展的影響,并提出促進遼寧旅游業(yè)發(fā)展的對策建議。

關鍵詞:遼寧;旅游業(yè);作用機理

旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分,關聯(lián)度大,帶動性強,發(fā)展前景廣闊,在遼寧經濟社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。遼寧省的目標是在2020年前成為旅游強省;旅游產業(yè)成為國民經濟戰(zhàn)略性支柱產業(yè),全省旅游業(yè)增加值占GDP比重達到7%以上;重點打造投資千億元旅游產業(yè)集聚區(qū)10個,投資百億元旅游產業(yè)集群50個,創(chuàng)建產值十億元的旅游領軍企業(yè)100家,成為具有國際影響力的旅游目的地[1]。從實踐層面研究促進旅游產業(yè)發(fā)展的財政政策更具有積極的現(xiàn)實意義。

一、財政對遼寧省旅游產業(yè)發(fā)展的支持

1.財政經費投入主要來源

(1)旅游發(fā)展專項經費。旅游發(fā)展專項經費主要用于旅游基礎設施建設、開發(fā)規(guī)劃經費支出、宣傳促銷費用等。經費的籌集主要通過貸款、貼息、稅收優(yōu)惠補貼、特色旅游發(fā)展項目獎勵、稅收優(yōu)惠與相關旅游項目補助、政府對旅游創(chuàng)新項目投入等[2]。

(2)重點旅游項目獎勵引導資金。包括國家和遼寧省財政專項轉移支付投入,主要用于獎勵全省經濟效益和社會效益突出的旅游項目。遼寧省財政根據(jù)各市、縣旅游發(fā)展重點項目需要,重點支持旅游業(yè)發(fā)展中的特色項目、創(chuàng)新項目、旅游企業(yè)專項補貼及獎勵項目。遼寧省旅游局和財政廳2012年聯(lián)合發(fā)布《遼寧省旅行社“引客入遼”旅游項目管理及資金扶持辦法 (試行)》,安排專項用于“引客入遼”旅游項目的獎勵性扶持資金。確定了省內旅行社引客入遼包機旅游、專列旅游和游客增量三項扶持項目及標準[3]。對專列旅游項目的扶持是指對旅行社通過旅游專列形式“引客入遼”按專列數(shù)量增量和游客人數(shù)給予的扶持。以旅行社上一年度實際“引客入遼”旅游專列列次為基數(shù),每增加1列次且游客人數(shù)在500人(含500人)以上,獎勵3萬元。在此基礎上,游客人數(shù)每增加100人,增加獎勵0.5萬元。對游客增量項目的扶持是指對旅行社通過其他形式“引客入遼”的團組,按游客人數(shù)的增量給予的扶持。以旅行社上一年度實際引客入遼的旅游團組和游客人數(shù)為基數(shù),按境外、省外游客增加的人次給予適當?shù)莫剟钚苑龀帧Ａ硗?遼寧省還對列入省重點支持范圍、總投資額10億元以上旅游重大項目的公共設施建設給予資金支持;對旅游網站建設、重點旅游產品宣傳促銷等項目給予補助;對“引客入遼”貢獻大、拉動經濟增長的旅行社給予適當補助;對獲得國家級、省級評定認證的生態(tài)旅游示范區(qū)和旅游度假區(qū)、4A級以上旅游景區(qū)公共服務設施提質升級項目給予資金支持。

(3)政府財政預算經費。各級政府的財政預算經費中有部分資金用于與旅游相關的基礎設施建設和文化教育等建設。旅游是綜合性、融合性很強的產業(yè),其活動要素包括在多行業(yè)、多領域中。各級政府建設性財政預算資金中都包含旅游建設資金的投入,體現(xiàn)財政對旅游發(fā)展的有效支持。如2014年遼寧省財政節(jié)能環(huán)保支出5.9億元,支持遼河流域水污染治理、大伙房水源保護區(qū)綜合治理,以及遼河凌河河道綜合治理等,進一步改善生態(tài),為旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境基礎。

(4)旅游用地優(yōu)惠。對旅游產品開發(fā)予以政策扶持,凡符合《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產業(yè)、產品和技術目錄》(國家計委令第6號)規(guī)定的大型旅游資源綜合開發(fā)項目、重大旅游度假項目和專項旅游項目,均納入土地利用總體規(guī)劃,在建設用地的審批方面給予政策扶持;對投資年限在10年以上的旅游項目,其繳納的土地出讓金可全部用于區(qū)域內旅游設施建設;對省級以上旅游度假區(qū)內土地出讓金等有償使用費,除上繳中央財政部分外,其余全部留給旅游度假區(qū)用于基礎設施建設[4]。

2.財政經費投入效果

(1)重點突出,財政投入逐年增長?！笆晃濉逼陂g,遼寧省財政積極籌措資金,不斷加大對旅游業(yè)的經費投入。五年間,旅游業(yè)資金投入年均增幅達20%以上。2013年,遼寧省旅游資金投入10億元以上項目達104個。全省旅游財政資金投入主要用于景區(qū)道路基礎設施及生態(tài)環(huán)境建設,以及傳統(tǒng)旅游文化的保護開發(fā)等重點項目,形成了財政投入不斷加大、促進旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的新局面。

(2)優(yōu)化資金投入結構,經濟效益顯著。通過科學的規(guī)劃、合理的布局、規(guī)范的管理,旅游發(fā)展專項資金得到有效使用,財政資金的撬動潛力發(fā)揮。資金使用結構不斷優(yōu)化,對重大項目、生態(tài)項目、公共項目、農村建設項目等財政投入比重增大,效益明顯。如圍繞農村建設項目打造的丹東草莓采摘體驗區(qū)特色農業(yè)旅游、圍繞工業(yè)建設項目打造的沈陽鐵西工業(yè)展、圍繞特色旅游文化項目打造的“滿蘊清風,多彩遼寧”和大連香洲溫泉度假村等項目。

(3)旅游經濟快速增長?！笆晃濉逼陂g,在旅游業(yè)發(fā)展專項資金的支持下,遼寧省旅游業(yè)總收入占GDP比重逐年增加,旅游業(yè)快速發(fā)展(見表1)。

表1　遼寧省近年旅游總收入占GDP比重

(4)擴大出口創(chuàng)匯。開放性是旅游的重要特征之一。遼寧省作為東北地區(qū)的重要門戶,交通地理位置優(yōu)越,旅游資源豐富,自然風景壯美,人文底蘊厚重,又與俄羅斯、日本、韓國、朝鮮等國家相鄰,可以以這些國家作為主要客源地開展深度宣傳,同時吸引世界各國游客,增加外匯收入。為滿足旅游市場的要求,遼寧省還對出口產品和市場布局給予政策上的支持,從而促進國際商務旅游和國際交流,推動旅游業(yè)的發(fā)展,旅游出口創(chuàng)匯能力明顯增強(見表2)。

表2　遼寧省近年旅游外匯收入　萬美元

二、遼寧省旅游支持資金存在的主要問題

1.財政資金投入合力不強

(1)財政投入的旅游專項建設經費項目多而分散、實際規(guī)模小,有些甚至因后續(xù)資金不足而荒廢,造成有限資金的浪費。由于旅游財政資金投入口徑不一致,旅游資金難以形成合力,資金利用聯(lián)合效率不高,旅游項目和品脾影響力不大。

(2)旅游財政優(yōu)惠重點不突出。旅游優(yōu)惠政策大都集中在稅收優(yōu)惠、用地優(yōu)惠、吸引投資、增加旅游者人數(shù)等方面,針對地區(qū)實際承載能力和后期發(fā)展?jié)摿Φ鹊恼邇?yōu)勢體現(xiàn)不足,缺乏對好企業(yè)、好項目的特殊投入,資金分配重點有待集中。

2.旅游投資結構不合理

(1)旅游資金流向單一,產業(yè)面覆蓋不均衡。對于產權明確的旅游產業(yè)鏈中的環(huán)節(jié)投資比較多,投資多投向飯店、旅行社、旅游景區(qū)等少數(shù)經營領域;對旅游基礎設施、旅游服務、公共信息咨詢、旅游人才培訓等具有較強外部經濟性的領域,除了財政的有限資金注入外,集體、私人資本涉及較少。旅游景區(qū)開發(fā)和旅游項目投資主體單一,招商融資渠道不暢,過于依賴財政或上級資金。旅游企業(yè)普遍規(guī)模小、實力弱,缺乏旅游拳頭產品和大型旅游企業(yè)集團的帶動和支撐[5]。在經營理念、產業(yè)融合、經營機制和管理水平等方面仍有明顯缺陷,招商引資項目對接成功難。旅游消費卡、旅游戶外訓練等新型服務的投資幾乎沒有,產業(yè)覆蓋面窄,旅游產業(yè)鏈滲透不均衡,影響整個旅游行業(yè)的全面均衡和可持續(xù)發(fā)展。

(2)企業(yè)旅游投資注重經濟效益,忽視社會效益和生態(tài)效應。由于旅游投資中合成謬誤的存在,利益分配格局不合理,追求利潤最大化的企業(yè)及個人投資往往忽視資源的建設、開發(fā)和保護,投資盲目性較大,存在低水平重復建設現(xiàn)象。以溫泉旅游資源開發(fā)為例,僅2013年,投資在10億元以上的溫泉項目就達78個,重復建設造成資源浪費。此外,中途倒閉或部分停運的項目屢見不鮮,即使投資規(guī)模較大的項目也存在經營虧損現(xiàn)象,如沈陽世博園和錦州世博園,也面臨被國家旅游局摘牌的尷尬境地。

(3)旅游信息不完整,限制投資渠道和方向。旅游業(yè)投資與區(qū)域經濟發(fā)展密切相關,外來的投資者對當?shù)卣?、經濟、社會、文化等環(huán)境缺乏了解,不敢貿然進入旅游投資領域,一定程度上限制了流入旅游業(yè)的社會資金來源。旅游各地、各要素信息的不完整,也會導致投資分布不均衡的現(xiàn)象[6]。

3.缺乏完整的旅游業(yè)財政政策體系

(1)立法程序不完善。我國旅游業(yè)財政政策立法主體為旅游行政管理部門和財政部門,而旅游企業(yè)法人、旅游地居民等利益相關者較少參與,政策合理性有缺陷。眾多單體旅游項目內部自成體系,管理措施之間缺乏協(xié)調性。

(2)旅游稅收制度亟待完善。問題主要表現(xiàn)在費改稅實施不嚴、以費擠稅問題嚴重、旅游從業(yè)人員個人所得稅監(jiān)管不嚴等方面。

(3)缺乏監(jiān)督措施。旅游財政投資中,對前期投入的評價和優(yōu)惠重視較多,對中期的資金跟蹤、評價,以及管理措施不到位,后期的運行效果、效益評估和監(jiān)督弱化,總體投資效果較差,旅游財政資金績效問責機制有待加強。

三、財政促進旅游產業(yè)發(fā)展政策工具選擇

在三部門經濟中,不僅投資支出的變動有乘數(shù)效應,稅收、政府購買、政府轉移支付和政府投資的變動同樣有乘數(shù)效應。可以通過測算政府支出乘數(shù)、稅收乘數(shù)、政府轉移支付乘數(shù)、政府投資乘數(shù)等,分析財政政策工具對旅游產業(yè)發(fā)展的影響。不同的政策組合具有不同的效果。

三部分經濟中總支出為

式中:y表示均衡收入;c表示消費;i表示投資;g表示政府購買;α表示必不可少的自發(fā)消費部分;β表示邊際消費傾向(0<β<1)。

均衡收入為

(1)

1.稅收

旅游產業(yè)的稅收乘數(shù)指旅游產業(yè)收入變動與引起旅游產業(yè)稅收變動的比率。具體分為旅游產業(yè)各稅種稅率變動對旅游產業(yè)總收入的影響和旅游產業(yè)稅收絕對量變動對旅游產業(yè)總收入的影響。以定量稅為例:

假設在式(1)中,只有稅收t變動,則稅收為t0和t時的收入分別為:

和

則有

進而得出:

式中,kt為稅收乘數(shù),負值表示旅游產業(yè)收入隨旅游產業(yè)中稅收增加而減少,隨旅游產業(yè)中稅收減少而增加。政府對旅游產業(yè)所設置的稅種增加或者稅率提高,政府稅收增加,但人們可支配收入減少,進而用于旅游的消費會減少,稅收的變動方向與總支出變動方向相反。旅游產業(yè)稅收乘數(shù)的絕對值等于β與(1-β)之比,當旅游產業(yè)邊際消費傾向為0.8時,kt=-4,即如果政府采取減稅措施減稅200貨幣單位,則旅游產業(yè)收入增加800貨幣單位。因此,當國家采取減稅政策時,將對旅游產業(yè)總量產生直接影響,同時還將對旅游產業(yè)的產業(yè)結構、分配結構產生間接影響。

2.政府購買性支出

政府支出乘數(shù)是指收入變動與引起這種變動的政府支出變動的比率。以Δg表示政府支出變動,Δy表示旅游產業(yè)收入變動,kg表示政府支出乘數(shù),則:

假設在式(1)中,其他條件不變,只有政府支出g變動,則政府支出為g0和g1時的收入分別為

和

則有

所以,

可見kg為正值,它等于(1-β)的倒數(shù)。即若旅游產業(yè)邊際消費傾向為0.8,kg=5,即政府支出增加200貨幣單位,則旅游產業(yè)可增加1 000貨幣單位。旅游業(yè)的政府支出主要是將旅游產品及旅游服務納入政府采購范圍,同時開發(fā)福利型旅游產品。

3.政府轉移支付

在其他條件不變,只有tr變動,轉移支付為tr0和tr1時的國民收入分別為：

和

則有

4.政府投資

旅游產業(yè)投資乘數(shù)指旅游產業(yè)收入的變化與帶來這種變化的投資支出的比。通過計算得出:

因此,Δy=kΔi。

計算出投資乘數(shù)為

kg為正值,它等于(1-β)的倒數(shù)。若旅游產業(yè)邊際消費傾向為0.8,則kg=5,即政府投資增加100貨幣單位,旅游產業(yè)可增加500貨幣單位。旅游產業(yè)中的基礎設施建設及公共服務平臺構建都屬于公共產品范疇,市場本身提供的公共產品通常低于需求的最優(yōu)數(shù)量,政府投資的增加,特別是用于旅游公共產品投資的增加,將促進旅游產業(yè)的發(fā)展。

四、遼寧省旅游業(yè)發(fā)展的財政對策

1.稅收層面

(1)對旅游經濟總量的調節(jié)。稅收對旅游經濟總量的調節(jié)主要是從供給和需求角度分析。稅收政策對旅游產業(yè)進行調節(jié),最終目的是達到旅游市場的出清狀態(tài),即旅游產業(yè)的總供給和總需求平衡。同時,對旅游產業(yè)的征稅行為可以起到“內在穩(wěn)定器”的作用。當供給大于需求時,政府增加企業(yè)所得稅、房產稅、土地使用稅等投資稅,對消費稅種采取低稅率政策,刺激旅游產業(yè)的消費,實現(xiàn)旅游經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。反之,則采取對旅游投資減稅和旅游消費增稅政策,從而實現(xiàn)供求平衡。

(2)對旅游產業(yè)結構的調節(jié)。國家稅收政策的實施直接影響旅游業(yè)相關納稅人的經濟利益。當國家增加旅游業(yè)相關稅收的稅率時,相關納稅人稅后可支配收入減少,影響用于旅游業(yè)再投資費用。遼寧省旅游產業(yè)已經形成了一定的規(guī)模,但行業(yè)內部依然存在著結構不合理的狀況,與旅游業(yè)直接相關的產業(yè)(交通、景點游覽、住宿等)收入偏高,其他輔助行業(yè)(文化娛樂、餐飲等)收入相對較低。規(guī)模小、資金少、競爭力弱的小型旅游公司較多,規(guī)模大、資金雄厚、素質高的旅游企業(yè)較少。要解決上述問題需要發(fā)揮稅收政策對旅游業(yè)的結構優(yōu)化功能。在旅游產業(yè)已有的稅種基礎上,加征固定資產調節(jié)稅、房產稅、土地使用稅等。稅收的增加可以提高旅游產業(yè)進入門檻,鼓勵旅游產業(yè)向集團化方向發(fā)展。

(3)對利益分配結構的調節(jié)。遼寧省內各旅游區(qū),因景點品質的優(yōu)劣和所處位置的遠近,收入狀況存在較大差異,旅游區(qū)盈利水平存在較大的差距。自然條件差異導致的盈利水平差異,不能保證競爭的公平性,理應設置合理的稅種及稅率進行適當?shù)恼{節(jié),以期在不同景區(qū)創(chuàng)造公平競爭的外部條件,促進旅游產業(yè)均衡發(fā)展。

2.政府購買性支出層面

(1)將旅游產品及服務納入政府采購范圍,促進旅游業(yè)發(fā)展。具體操作可參照北京、上海、深圳和浙江等地的做法。將政府公務活動納入政府采購范疇,允許旅行社參與投標活動,將政府公務活動支出轉變成公平的市場消費,既可推動旅游企業(yè)的發(fā)展,又可實現(xiàn)政府采購市場公平競爭,降低行政成本,杜絕腐敗行為。

(2)促進福利型旅游產品的開發(fā)及推廣。為促進旅游產業(yè)發(fā)展,地方政府承擔著地區(qū)旅游品牌打造和旅游產品推廣等責任。在必要時可以為打造地區(qū)旅游品牌承擔一部分成本。例如,將年假旅游作為社會福利和公民權利的一部分,在政策上給與支持,為公民提供旅游安全保障和相關旅游資金補助。隨著我國老齡化時代的到來,旅游逐漸成為城市養(yǎng)老的一個新消費,政府可以給予一定的補助,倡導旅游養(yǎng)老這種方式。

3.政府轉移支付層面

(1)采取一般性轉移支付促進旅游業(yè)發(fā)展。一般性轉移支付的實施可以適當減少各區(qū)域間存在的財力差別,促進地區(qū)間基本公共服務均等化。各地區(qū)從政府的一般性轉移支付中獲得的財政收入,由接受款項的地區(qū)自行安排款項具體用途。中央政府對一般性轉移支付資金的下?lián)芤勒展健⒐?、循序漸進等原則。對于老少邊窮地區(qū)給與一定的照顧。撥款的具體數(shù)量根據(jù)國家制定的標準公式進行計算,參照各地區(qū)標準財政收入和標準財政支出的差額,以及轉移支付系數(shù)確定。為促進旅游產業(yè)發(fā)展,中央加大了一般性轉移支付力度,地方政府再給與一定的撥款,以配套資金的形式支持本地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展。例如,遼寧省為推進滿清文化旅游項目,加大了對滿清文化建設的一般性轉移支付力度,投入資金主要用于旅游產業(yè)的基礎性建設,如連接景區(qū)與干線公路、旅游標識牌、達到景區(qū)的公共交通設施、景區(qū)內衛(wèi)生設施等。

(2)強調專項轉移支付發(fā)展特色旅游。對于旅游產業(yè)來說,轉移支付的具體工具主要指一般性轉移支付及專項轉移支付。對于各級政府來說,針對旅游產業(yè)主要以專項轉移支付為主。政府應逐年加大專項轉移支付資金對旅游產業(yè)支持的力度,主要用于旅游規(guī)劃編制、旅游景區(qū)內公共服務設施及其配套設備的建設、省內特色旅游宣傳、旅游專業(yè)人才培養(yǎng)、旅游產品研發(fā)等。旅游產業(yè)相關資金,在符合國家政策支持的前提下,可向優(yōu)質旅游項目傾斜,優(yōu)先支持地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展。

4.政府投資層面

(1)避免旅游產業(yè)“搭便車”現(xiàn)象。旅游產業(yè)中基礎設施和公共服務平臺構建存在著資金需求量大、周期長、投資風險高等問題。如果由私人提供此類公共產品,則部分消費者會出現(xiàn)不承擔任何成本,消費或使用公共產品的行為,市場機制在提供旅游產業(yè)公共產品的過程中就失效了,單純由市場提供的產品數(shù)量大大小于旅游產業(yè)發(fā)展所需要的產品數(shù)量,成為旅游產業(yè)發(fā)展的瓶頸。因此,旅游產業(yè)中所需要的基礎設施和公共服務平臺類的準公共產品應由政府來提供,如設專款專項支持公共文化重點工程建設,博物館、紀念館、大型體育場館向社會免費開放或低收費開放等。支持民族文化旅游項目的建設,重點支持文物和非物質文化遺產保護、農村文化建設等。同時,加強省內的重點旅游景區(qū)與市區(qū)內交通主干道的連接建設。對景區(qū)內停車場、旅游服務中心、自駕車休息營地、景區(qū)內基本生活設施、廢物處理、景區(qū)標志等建設加大投入力度,爭取在“十三五”期間,遼寧省內每個旅游大縣(市、區(qū))至少建設一個游客服務中心或標準化旅游集散中心。

(2)對旅游公共產品的提供更充分。政府借助財政政策優(yōu)勢,向社會籌集資金用于旅游產業(yè)投資。遼寧省內旅游產業(yè)中的基礎設施建設較慢、公共服務信息平臺還沒有全面搭建,僅僅通過有限的財政投資很難滿足旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實要求。需通過財政政策發(fā)揮杠桿作用,引導租用,吸引各方面資金用于旅游產業(yè)公共信息平臺建設。將遼寧省內各景區(qū)、酒店、購物中心等重點旅游企業(yè)納入省市縣三級聯(lián)網智慧旅游支撐平臺,旅游平臺信息網與公安、水路交通、陸路交通、航頭交通、出入境安全、工商、稅務、民政等多個部門進行聯(lián)網,實現(xiàn)信息共享。

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【責任編輯孫立】

Financial Support and Countermeasures of Promoting Development of Tourism in Liaoning Province

Feng Zhuoa,Liu Yuanchenb

(a.School of Economics,b.School of Business Administration,Shenyang University,Shenyang 110044,China)

Abstract:Starting with the financial support for development of tourism industry in Liaoning Province,the major problems in tourism financial support of Liaoning Province are discussed.The function of fiscal policy on tourism is analyzed by multiplier theory.The government expenditure multiplier,tax multiplier,government transfer payment multiplier,government investment multiplier are estimated.The impacts of fiscal policy tool on the development of tourism industry are described.Countermeasures on promoting tourism industry development in Liaoning Province are proposed.

Key words:Liaoning Province;tourism industry;mechanism

收稿日期:2015-12-10

基金項目:遼寧省社會科學基金青年項目(L13CJY052)。

作者簡介:馮卓(1980-),女,河北秦皇島人,沈陽大學講師,博士;劉元晨(1962-),女,遼寧沈陽人,沈陽大學教授,博士。

文章編號:2095-5464(2016)03-0269-06

中圖分類號:F 592.0

文獻標志碼:A