財(cái)政投融資評(píng)價(jià)的運(yùn)轉(zhuǎn)體系現(xiàn)狀與創(chuàng)新

□ 河南上蔡 魏 濤

財(cái)政投融資評(píng)價(jià)的運(yùn)轉(zhuǎn)體系現(xiàn)狀與創(chuàng)新

□ 河南上蔡 魏 濤

財(cái)政投融資作為一種新型的政府投資方式是一種政策性投融資活動(dòng)，是促進(jìn)社會(huì)資源優(yōu)化配置的重要途徑。財(cái)政政策性投融資，可以對(duì)企業(yè)和銀行起到領(lǐng)頭羊作用，體現(xiàn)著政府意志，反映政府扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的意圖。財(cái)政投融資是填補(bǔ)財(cái)政宏觀(guān)調(diào)控能力不足的有效手段，有利于提高政府的資源配置和宏觀(guān)調(diào)控能力。由于我國(guó)的財(cái)政投融資還存在著許多問(wèn)題，本文借鑒國(guó)內(nèi)外關(guān)于財(cái)政投融資評(píng)價(jià)的研究成果，提出完善財(cái)政投融資運(yùn)轉(zhuǎn)體系的建議。

一、國(guó)內(nèi)外關(guān)于財(cái)政投融資評(píng)價(jià)的研究現(xiàn)狀

1.國(guó)外關(guān)于財(cái)政投融資主要評(píng)價(jià)方法。西方國(guó)家關(guān)于衡量財(cái)政投融資評(píng)價(jià)方法的研究成果比較豐富。單純從衡量財(cái)政投融資績(jī)效的方法選擇方面，F(xiàn)rank H.Selto和Mary A Malina認(rèn)為財(cái)政投融資績(jī)效的考量方法，應(yīng)該本著客觀(guān)、互補(bǔ)、多樣化和準(zhǔn)確的原則，通過(guò)大量數(shù)據(jù)分析，按照成本小于收益、各變量間呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系，并且能夠提供改善意見(jiàn)。Gerald Brown認(rèn)為信息的有效性對(duì)資產(chǎn)的價(jià)格與估值一樣可以被用于績(jī)效評(píng)估中，從而為財(cái)政投融資的績(jī)效考核奠定了基礎(chǔ)。W.K.Wang（2005）利用DEA技術(shù)下CCR、SBM、BCC、FDH四個(gè)模型，對(duì)我國(guó)31個(gè)省政府投資效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，CCR研究在規(guī)模報(bào)酬不變的前提下，觀(guān)測(cè)DMU技術(shù)效率水平；BCC模型放松了對(duì)CCR模型的限制，條件假設(shè)為規(guī)模報(bào)酬可變，將技術(shù)效率進(jìn)一步分為規(guī)模效率和純技術(shù)效率，在此基礎(chǔ)上評(píng)價(jià)政府投資效率。

2.國(guó)內(nèi)對(duì)于財(cái)政投融資主要評(píng)價(jià)方法。國(guó)內(nèi)學(xué)者分別運(yùn)用不同研究方法對(duì)財(cái)政投融資進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。陳詩(shī)一、張軍（2008）采用DEA非參數(shù)的方法對(duì)地方財(cái)政支出的績(jī)效水平進(jìn)行研究。李永友（2010）同樣運(yùn)用非參數(shù)方法，借助DEAP軟件，選擇具有產(chǎn)出導(dǎo)向的BCC模型分析計(jì)算財(cái)政支出資金配置效率。研究結(jié)果顯示，總體來(lái)看，我國(guó)地方財(cái)政資金的配置效率為0.7，配置效率具有整體向好的發(fā)展趨勢(shì)，但在不同地區(qū)之間存在明顯差異，可以看出改善各級(jí)政府財(cái)政資金配置效率任重而道遠(yuǎn)。然而，由于在財(cái)政投融資指標(biāo)體系構(gòu)建以及在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)遇到數(shù)據(jù)缺少問(wèn)題，楊樹(shù)琪、廖楚暉、劉向杰（2010）則通過(guò)抽樣調(diào)查的方式對(duì)相關(guān)的工作人員發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和檢驗(yàn)，認(rèn)為政府政策的穩(wěn)定性有助于項(xiàng)目審批程序的進(jìn)行，公私互信是財(cái)政投融資效應(yīng)的基礎(chǔ)。

二、我國(guó)財(cái)政投融資運(yùn)轉(zhuǎn)體系存在的主要問(wèn)題

1.財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)不健全。我國(guó)目前投融資體系建設(shè)中，已經(jīng)成立的機(jī)構(gòu)有投資公司、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中心、中小企業(yè)擔(dān)保公司、城投公司以及投資擔(dān)保中心等。在實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的職能劃分并不清晰，缺乏總體管理的機(jī)構(gòu)，處于群龍無(wú)首的局面。同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門(mén)各職能科室之間存在交叉和重疊，職能不清和權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象嚴(yán)重。缺少統(tǒng)一的財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)，難以形成合力，資金運(yùn)用也被分割在多個(gè)部門(mén)，出現(xiàn)了多頭領(lǐng)導(dǎo)、管理分散、缺乏規(guī)范性，沒(méi)有形成統(tǒng)一的管理體系和運(yùn)作體系。

2.缺乏必要的法律依據(jù)和運(yùn)作制度規(guī)范。由于我國(guó)財(cái)政投融資運(yùn)作體系目前還未完善，缺乏基本的運(yùn)作制度。在國(guó)家層面上，也沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)做依據(jù)，在許多方面都處于摸索階段。諸如投融資業(yè)務(wù)的開(kāi)展、投資方向都缺乏明確的法律規(guī)范和制度規(guī)定，運(yùn)作范圍不明確，從而導(dǎo)致投融資機(jī)構(gòu)的投資行為隨意性較大，財(cái)政投融資運(yùn)作很不規(guī)范。

3.投融資機(jī)構(gòu)實(shí)力偏弱，融資渠道過(guò)于單一。目前由財(cái)政部門(mén)管理的投融資運(yùn)作資金基本上是依靠財(cái)政預(yù)算安排的轉(zhuǎn)化資金，基本財(cái)源對(duì)財(cái)政的依賴(lài)程度過(guò)重，缺乏市場(chǎng)性融資手段。各類(lèi)國(guó)有投資公司的資金來(lái)源除財(cái)政性資金外，主要是來(lái)自商業(yè)銀行的間接融資，直接融資處于緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。說(shuō)明融資渠道單一，融資平臺(tái)實(shí)力偏弱，不能充分發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

4.企業(yè)在投融資領(lǐng)域作為市場(chǎng)主體的地位還未確立。當(dāng)前，投資的決策權(quán)在各部門(mén)、各地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)手中，政府行政部門(mén)審批投資項(xiàng)目、安排投資計(jì)劃，對(duì)投資項(xiàng)目單位的管理以投資項(xiàng)目為中心而不是以企業(yè)法人為中心。投資過(guò)程中政企不分的情況依然存在，致使一些投融資機(jī)構(gòu)缺乏面對(duì)市場(chǎng)，適應(yīng)市場(chǎng)的能力，投資的效益觀(guān)念和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差。

三、建立和完善財(cái)政投融資運(yùn)轉(zhuǎn)體系的建議

1.擴(kuò)大財(cái)政投融資的資金來(lái)源。擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模。通過(guò)注入土地等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或項(xiàng)目資本金的方式，積極擴(kuò)大投融資機(jī)構(gòu)的信貸規(guī)模，用于小企業(yè)貸款獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)?，引?dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)小企業(yè)的信貸支持。擴(kuò)大直接融資規(guī)模，對(duì)符合條件的上市后備企業(yè)，財(cái)政涉企資金給予優(yōu)先扶持。以投融資平臺(tái)為依托，組織符合條件的中小企業(yè)申請(qǐng)發(fā)行集合票據(jù)、集合債券、短期融資券和中期票據(jù)，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金及創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金等各類(lèi)股權(quán)投資基金，以投融資平臺(tái)為依托，積極利用融資租賃、資產(chǎn)證券化、信托等方式吸納和聚集社會(huì)資金，擴(kuò)大融資規(guī)模。創(chuàng)新投融資模式、鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入。在投融資項(xiàng)目選擇上，社會(huì)資本應(yīng)優(yōu)先參與競(jìng)爭(zhēng)。凡是適宜從其他來(lái)源獲得資金的項(xiàng)目，財(cái)政投融資活動(dòng)不應(yīng)為其提供資金，以防止財(cái)政投資的“擠出效應(yīng)”；在必須使用財(cái)政投融資扶持和發(fā)展的領(lǐng)域，財(cái)政投融資要注意更多體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，注重投資結(jié)構(gòu)的均衡。同時(shí)，充分利用建設(shè)—移交（BT）、建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交（BOT）、移交—經(jīng)營(yíng)—移交（TOT）、公私合作伙伴關(guān)系（PPP）等多種模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。

2.提高財(cái)政投融資的資金運(yùn)用效率。明確財(cái)政投融資資金的使用方向。財(cái)政投融資資金是政策性資金，在用途上存在明顯的限定性，其投放的領(lǐng)域主要有以下幾個(gè)方面：一是用于社會(huì)效益大，同時(shí)存在一定經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)、部門(mén)，如基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)性投資；二是用于實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，或者為了加快某些產(chǎn)業(yè)、部門(mén)的發(fā)展，或者為了避免壟斷、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益而對(duì)某些主體效益明顯、盈利性較強(qiáng)的加工產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的投資；三是用于社會(huì)福利方面的建設(shè)性投資。采取多元化財(cái)政投融資資金的運(yùn)轉(zhuǎn)方式。財(cái)政投融資資金使用主要采取直接投資、貸款以及擔(dān)保三種形式，用于直接投資的資金來(lái)源必須穩(wěn)定。可以用上級(jí)財(cái)政下?lián)艿膶?zhuān)項(xiàng)資金，或者有穩(wěn)定來(lái)源的債券融資資金。

3.創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制、管理體制。建立合理、高效的組織管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行科學(xué)管理。建立以投融資為中心，有利于增強(qiáng)地方財(cái)政融資的統(tǒng)一的管理體系。合理定位政府在公共建設(shè)領(lǐng)域的職責(zé)權(quán)限，發(fā)揮好調(diào)控作用。建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)委托和代理關(guān)系，明確資金托管、資金管理和資金運(yùn)用三個(gè)層次的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)各投資主體的權(quán)利和責(zé)任。建立財(cái)政投融資和市場(chǎng)投融資的協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用原則，對(duì)資金進(jìn)行流動(dòng)性、安全性管理。同時(shí)，財(cái)政投融資應(yīng)借助市場(chǎng)投融資體制，實(shí)行市場(chǎng)化的投融資活動(dòng)，并對(duì)市場(chǎng)投融資的方向、規(guī)模、時(shí)間等發(fā)揮引導(dǎo)作用。

（作者單位：上蔡縣人民醫(yī)院）