對農(nóng)村土地利用制度改革必要性的思考和建議

程海峰

摘要：如何利用好農(nóng)村土地資源，對推動農(nóng)村城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和全面實(shí)現(xiàn)小康社會具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。本文分析了我國集體土地制度中存在的諸多問題，并提出了改革的意見和建議，以拋磚引玉，引起各位同仁的重視和進(jìn)一步思考，并期盼我國土地制度改革取得更大進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：集體土地 利用制度 改革 建議

一、我國土地利用制度的總體形態(tài)

我國土地所有制分為國家所有和集體所有兩種形態(tài)，國家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要類型是建設(shè)用地，也有占比較少的國有農(nóng)場等土地。集體所有土地包括農(nóng)村土地、城市郊區(qū)土地、自留地、自留山等，主要類型是耕地等農(nóng)用地，也包括占比較少的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等集體建設(shè)用地。我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、未利用地和建設(shè)用地，除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體建設(shè)用地外，其他各類建設(shè)項(xiàng)目需依法申請使用國有建設(shè)用地，其取得方式包括出讓、劃撥、出租、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資入股等。

二、我國土地利用制度中存在的問題

長期以來，我國在土地利用制度設(shè)計(jì)上重國有而輕集體，對集體土地特別是集體建設(shè)用地重視不夠，主要表現(xiàn)在：

（一）重國有土地開發(fā)而輕集體土地利用

我國通過物權(quán)法、土地管理法、房地產(chǎn)管理法、出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例等法律法規(guī)設(shè)計(jì)了國有土地使用權(quán)的出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓、抵押等使用和流轉(zhuǎn)制度，規(guī)定除宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施公益事業(yè)可以使用集體土地外，其他建設(shè)項(xiàng)目必須使用國有土地。這客觀抑制了集體土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，使國有土地成為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必需品，推動國有土地價(jià)格逐年升高，地王不斷涌現(xiàn)，土地收益成為政府重要財(cái)政來源和支撐。

（二）國有土地物權(quán)制度完善而集體土地物權(quán)制度缺失

對國有建設(shè)用地，物權(quán)法等規(guī)定了建設(shè)用地所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、地役權(quán)等完備的物權(quán)制度，而對集體建設(shè)用地，雖也有物權(quán)保護(hù)內(nèi)容，但零星而不完整，表現(xiàn)在：一是用益物權(quán)中，集體建設(shè)用地只規(guī)定了宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地使用權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)，嚴(yán)格禁止房地產(chǎn)、工業(yè)商業(yè)和國家建設(shè)項(xiàng)目占用集體土地，也無出讓、劃撥、出租等多樣性供地方式規(guī)定。二是擔(dān)保物權(quán)中，除規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房等建筑物設(shè)定抵押其所占用集體土地使用權(quán)同時(shí)抵押外，其他集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)設(shè)定抵押，從而大大限制了集體土地融資功能的發(fā)揮，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）集體土地和國有土地之間流轉(zhuǎn)的單方面性

國家為了公共利益的需要，可以通過征收程序把集體土地變?yōu)閲宜?，但被征國有土地則不能再回轉(zhuǎn)到集體所有狀態(tài)，從而在總量上形成了國有土地逐年增加，而集體土地逐年減少的態(tài)勢。

（四）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和國有土地出讓價(jià)格比例失衡

國家在征收集體土地過程中，要對集體經(jīng)濟(jì)組織及失地農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償，支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)和失地農(nóng)民社會保障費(fèi)，而這些補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，以東營市各縣區(qū)為例，補(bǔ)償費(fèi)一般只占到土地出讓金的10%至40%左右，而像北上廣深等大城市，這一比值差距會更大，形成巨大的剪刀差。

三、對土地利用制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）放寬集體建設(shè)用地利用的限制，逐步賦予其與國有建設(shè)用地同等權(quán)能

我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，2015年全國農(nóng)民人均可支配收入僅占城鎮(zhèn)人均可支配收入的36.6%，農(nóng)民收入主要還是依賴傳統(tǒng)農(nóng)耕，缺少其他收入渠道。土地為財(cái)富之母，在國家嚴(yán)格規(guī)劃管控下，應(yīng)逐步賦予集體建設(shè)用地與國有土地同等的各項(xiàng)權(quán)能，探索建立集體土地出讓轉(zhuǎn)讓制度，擴(kuò)大集體建設(shè)用地使用范圍，發(fā)揮集體建設(shè)用地潛在經(jīng)濟(jì)效益，以增加土地收益在村集體和農(nóng)民收入中的比重，并規(guī)定將土地收益的一定比例用于農(nóng)村生活環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，必將推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）擴(kuò)大和完善集體土地物權(quán)內(nèi)容和范圍

在現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地及公共設(shè)施公益事業(yè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，放寬使用權(quán)范圍限制，在符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策前提下，允許工商業(yè)在一定條件下使用集體建設(shè)用地，并賦予除公共設(shè)施公益事業(yè)用地外的其他集體建設(shè)用地使用權(quán)擔(dān)保物權(quán)權(quán)能，以充分發(fā)揮集體土地融資擔(dān)保功能，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（三）嚴(yán)格限制土地征收條件，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

“為公共利益需要”征收集體土地這一規(guī)定過于原則而不具體，實(shí)踐中只要符合產(chǎn)業(yè)政策的各類工廠、加油站、寫字樓等項(xiàng)目需要使用土地的，一般都可以通過征收集體土地進(jìn)而取得土地使用權(quán)，致使“公共利益”這一概念無限放大，集體土地征收的隨意性增加，從而侵害了村集體的物權(quán)利益，因此建議在立法上采用列舉或排除式的規(guī)定，明確哪些屬于公共利益而哪些不屬于，以嚴(yán)格征地原因條件。同時(shí)，應(yīng)改革征地補(bǔ)償制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)、土地出讓均價(jià)等相掛鉤的機(jī)制，縮小征地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益的剪刀差，切實(shí)維護(hù)實(shí)地農(nóng)民利益。

（四）探索建立集體土地和國有土地雙向流轉(zhuǎn)機(jī)制

集體土地通過征收變?yōu)閲泻?，大量新增建設(shè)用地被閑置浪費(fèi)，雖現(xiàn)行土地管理法第37條規(guī)定：連續(xù)2年沒有使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)由縣級以上人民政府無償收回其土地使用權(quán)，并應(yīng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。但這種交回非土地有權(quán)的交回，而屬土地耕種權(quán)的臨時(shí)交回。且在實(shí)踐中這種土地使用權(quán)的交回也非常罕見。為推動土地集約節(jié)約利用，控制征地沖動，建議在制度上設(shè)立集體土地和國有土地雙向流轉(zhuǎn)機(jī)制，被征土地在達(dá)到一定年限未開發(fā)或開發(fā)未達(dá)到一定程度的，允許被征地村集體或失地農(nóng)民通過舉報(bào)、行政訴訟等方式提出要求，并經(jīng)嚴(yán)格的認(rèn)定評估和審批機(jī)制，將新增國有土地回轉(zhuǎn)為集體土地，由原村集體經(jīng)濟(jì)組織重新取得土地所有權(quán)并進(jìn)行利用。