試論漢代行政組織的　“矩　陣型”結(jié)構(gòu)

● 張 銳

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試論漢代行政組織的“矩陣型”結(jié)構(gòu)

● 張 銳

秦漢是我國中央集權(quán)制度全面確立的時期。中央集權(quán)是就地方之權(quán)集于中央而言的，“事在四方，要在中央”，大政決策權(quán)在中央，地方執(zhí)行中央決策，做好相關事務，中央行政機關與地方行政機關是上下級領導關系。秦漢實行郡縣制，那么中央與郡縣行政機關適應中央集權(quán)制需要，在組織結(jié)構(gòu)上有哪些重要特征呢？本文以漢代為例進行分析。

一、史籍的記載

秦漢時期實行官吏役分類管理制度，各級行政官署一般由行政官、屬吏、官役三類人員組成。行政官由中央任命，行政官辟除屬吏分曹理事。①“曹”，是古代對官署內(nèi)設的分科辦事機構(gòu)的稱謂，大致相當于現(xiàn)代政府的下屬部門，因?qū)倮魹椴苁鹭撠熑?，是以諸曹吏有時直接稱曹，功曹既可指功曹這個機構(gòu)，也可指功曹吏。各曹還有一定數(shù)量的政府征發(fā)的免費義務工，稱官役，主要從事“奔走拘提”一類的體力勞動。中央、郡國、縣三級皆是如此。

東漢實行太尉、司徒、司空三公府行政制，太尉掌兵事，司徒掌人民事，司空掌水土事，三公府同為國家最高行政機關。對于太尉府的組織機構(gòu)，《后漢書》卷一百一十四志第二十四《百官一》作了詳細記載。除了行政長官太尉一人、行政次官長史一人外，還有掾史屬二十四人、令史及御屬二十四人，這些吏員分曹理事，分為十三曹：東曹、西曹分主內(nèi)外選舉；戶曹主民戶、祠祀、農(nóng)桑；奏曹主奏議事；辭曹主辭訟事；法曹主郵驛科程事；尉曹主卒徒轉(zhuǎn)運事；賊曹主盜賊事；決曹主罪法事；兵曹主兵事；金曹主貨幣、鹽、鐵事；倉曹主倉谷事；黃閣主簿錄省眾事，黃閣大體類似現(xiàn)代的政府辦公廳。東曹、西曹大體類似現(xiàn)代的組織人事部，戶、奏、辭、法、尉、賊、決、兵、金、倉十曹則相當于現(xiàn)代分工行政的專業(yè)部門。

漢代實行郡國雙軌制。漢景帝平定“七王之亂”后，諸侯國與郡一樣，都屬中央政府領導?？ぬ睾椭T侯國相為郡國的最高行政長官，行政次官丞和長史輔佐守相行政?？叵嚅_府行政，守相自辟屬吏分曹理事。那么，守相府諸曹設置有什么特點呢？《后漢書》卷一百一十八志第二十八《百官五》注載：“諸曹略如公府曹，無東西曹。有功曹史，主選署功勞”；沈約《宋書》志第三十《百官下》載漢代郡國：“郡官屬略如公府，無東西曹，有功曹史，主選舉……諸郡各有舊俗，諸曹名號，往往不同?！边@兩條記載強調(diào)“諸曹略如公府曹”、“郡官屬略如公府”，說明漢代郡國守相府設置的諸曹與中央三公府諸曹大體相同，郡國守相府諸曹與三公府諸曹存在基本“上下對口”的特點。

漢代縣級政區(qū)有縣、侯國、邑、道四種，最高行政長官分別稱縣令長、侯國相、邑長、道長，行政次官縣丞、縣尉輔助行政長官治理縣級政區(qū)。這些縣級政區(qū)的長官與郡國守相一樣，也自辟屬吏分曹理事。那么，縣廷諸曹設置有什么特點呢？《后漢書》卷一百一十八志第二十八《百官五》注載：“諸曹略如郡員”；沈約《宋書》志第三十《百官下》載：“漢制，……嗇夫主爭訟，游徼主奸非。其余諸曹略同郡職?！虼丝h有而彼縣無，各有舊俗，無定制也”。這兩條記載強調(diào)“諸曹略如郡員”和“其余諸曹略同郡職”，說明漢代縣廷設置的諸曹與郡國守相府諸曹設置大體相同，縣廷諸曹與郡國守相府諸曹也存在基本“上下對口”的設置特點。

二、漢碑所載的典型事例

東漢有行政長官去世，屬吏為之立碑的風俗。宋代洪適考釋了大量漢魏碑刻，其所編寫的《隸釋》卷五《巴郡太守張納碑》載有東漢靈帝時期巴郡太守諸曹吏為太守張納所立碑的碑文。該碑的碑陰題有諸曹吏的職務和姓名。洪適考釋：“右張納碑陰題名七十有四人，……蓋一郡之吏也。……其分職置吏如是，其眾且祥也?！睆谋庮}名看，此時期巴郡太守府設有主簿、主記掾、錄事掾、上計掾、奏曹、中部案獄、府后督盜賊、議曹、功曹、中部督郵、南部督郵、文學主事掾、文學掾、法曹、集曹、兵曹、比曹、金曹、漕曹、尉曹、獻曹、決曹、倉曹、戶曹、賊曹、辭曹、監(jiān)市掾等曹吏和一些散吏，其中有十三個曹吏與中央太尉府諸曹一致，證明上引《后漢書》和《宋書》所載的“諸曹略如公府曹”、“郡官屬略如公府”是可靠的。

又《隸釋》卷十六《中部碑》碑陰也有五十余人題名。據(jù)洪適考釋：“中部碑隸額今在均州，凡題名五十余人，如漢世碑，陰而有額。……凡此諸曹史，蓋縣吏也”。宋代均州，即今湖北省丹江口市，洪適時中部碑還在那里，但現(xiàn)已不知去向。從《中部碑》能夠清晰確認的信息看，漢代該縣縣廷有主簿、門下功曹、門下游徼、主記、主記史、門下賊曹、右金曹掾、法曹、右賊曹掾、兵曹掾、功曹史、右戶曹史、右金曹史、法曹史、右賊曹史、兵曹史、尉曹史、中倉曹史、水曹、供曹史、校官主、祭酒、校官祭酒等吏員。將《中部碑》與上文引《張納碑》相比較可見，雖然因《中部碑》漫滅不清等原因，該縣縣廷中有些曹吏無法辨識，但從已知信息看，縣廷設置的大部分曹與郡府曹是一致的，這證明上引《后漢書》和《宋書》所載的“諸曹略如郡員”和“其余諸曹略同郡職”也是可靠的。

但是，同時也看到，郡國守相府諸曹與中央公府諸曹設置并不完全一致，比如巴郡太守府所設的比曹、漕曹和獻曹，目前的史籍和碑刻資料中沒有見到中央公府中有此設置；縣廷諸曹與郡國守相府諸曹設置也不完全一致，比如《中部碑》載有的水曹、供曹則為巴郡太守府所不設的。這樣，就可以理解上引《宋書》“諸郡各有舊俗，諸曹名號，往往不同”和“或此縣有而彼縣無，各有舊俗，無定制也”的含義了。

圖1 東漢中央、郡國、縣三級行政機關的組織結(jié)構(gòu)圖

綜上，可得出結(jié)論，漢代中央、郡國、縣三級行政機關大部分機構(gòu)“上下對口”設置，但又不完全相同，不同的郡、縣因各有舊俗而有一定差異，詳見圖1。在圖1中，實線為領導關系，虛線為指導關系。中央公府設有東西曹掌人事，郡縣設有功曹掌人事；中央公府設有金曹掌貨幣鹽鐵事，郡縣也設有金曹掌此項工作等。這樣，對于郡縣諸曹而言，他們既要接受本郡縣行政長官的直接領導，又要接受上級對口曹署的業(yè)務指導，行政系統(tǒng)通過組織機構(gòu)基本“上下對口”設置從中央到地方形成了一個縱橫交錯的組織體系。這種組織結(jié)構(gòu)形式，在現(xiàn)代組織社會學上稱為“矩陣型”結(jié)構(gòu)。

三、漢代行政組織形成“矩陣型”結(jié)構(gòu)的原因分析

沈括以“各有舊俗”來解釋不同郡縣諸曹設置差異的原因，實際上也就是強調(diào)各郡情、縣情的差異。比如，中部碑如果是漢代丹江口地區(qū)的一個縣，那里水網(wǎng)密布，是以要設置水曹，而華北平原的有些縣可能就不需要設置水曹。而且沈括還強調(diào)“無定制”，說明對于郡縣諸曹設置，中央并沒有明確規(guī)定。漢代郡縣行政長官對于辟除屬吏（也就是設置下屬部門）具有充分的自主權(quán)。目前從史籍和簡牘、碑刻資料來看，也沒有發(fā)現(xiàn)漢代有對郡縣諸曹設置的規(guī)定。那么，中央沒有規(guī)定郡縣諸曹與中央公府曹基本“上下對口”設置，為什么會自然形成郡國“諸曹略如公府曹”和縣廷“諸曹略如郡員”的現(xiàn)象呢？這需要在中央集權(quán)制度中尋找原因。

在中央集權(quán)制度下，地方各級政府的職權(quán)是由中央政府授予的，無獨立性，統(tǒng)一服從于中央政府，受中央的領導和監(jiān)督，執(zhí)行中央的法令、政策和指示命令。上下行政層級間是領導關系，上級的行政命令逐層下達，下級請示工作要逐層請示，行政層級越高，決策權(quán)越大；反之越小。同時，下級行政組織的行政行為要受到上級行政組織的監(jiān)督。此類事例，漢簡中有很多。比如，1983年12月發(fā)掘的湖北江陵張家山漢墓竹簡《二年律令·置吏律》明確規(guī)定行政組織不得越級請示，否則處以罰金，以維護行政等級秩序。

我國漢代是當時世界上最大的國家，在這樣一個廣土、眾民、多民族的國家實行中央集權(quán)，中央政府必須及時了解各地千差萬別的情況，適時調(diào)整相關政策并監(jiān)督地方執(zhí)行；地方也要及時上報執(zhí)行情況，并隨時接受中央的檢查和考核。這種上下互動的權(quán)力支配關系，反映在行政組織結(jié)構(gòu)上，客觀上就要求上下層級的行政機構(gòu)基本“對口”設置，這樣下級政府才能更好地承接上級政府下達的工作任務，上級政府也可以對口審查任務完成情況，從而形成一級督一級、層層落實的工作機制，促進行政專業(yè)化，提高工作效率。比如，上計考課是上級政府領導下級的重要手段。每年年初，中央、郡、縣要自上而下層層下達計書，明確年度目標責任；年底，縣、郡、中央再自下而上層層上報上計簿，報告年度目標完成情況，接受上級機關的考課。這項制度大體類似今天的目標責任考核。1993年2月在江蘇省連云港市東?？h發(fā)掘的尹灣漢墓簡牘《集簿》就是西漢晚期東海郡上報中央的上計簿抄錄本，其中包含有地理行政、官吏編制、鄉(xiāng)里官役、人口構(gòu)成、土地使用、錢谷出入六大方面四十多個細目。這些內(nèi)容自然是由鄉(xiāng)里、縣層層匯總而來的，而中央公府要對100多個郡國的上計簿進行審查、考核并匯總排出考核等次，僅靠少數(shù)行政官是顯然不夠的，必須依靠公府諸曹吏分工實施。典型的如漢文帝時吳國相爰盎求見丞相申屠嘉，申屠嘉拒絕了，他說：“所言公事，之曹與長史掾議之”，是丞相要依靠諸曹吏處理各項公務。同樣，每年年初下達的計書，自然也要先由諸曹提出意見形成統(tǒng)一格式文本再層層下達，下達到下級的計書，也要分項目落實到本級相應的諸曹，比如官吏編制問題要由功曹來落實；錢谷收支問題要由戶曹來落實，這樣才能在年度行政目標上迅速形成共識，從而更好地保障各項行政任務的落實。職能是機構(gòu)設置的依據(jù)。這種行政運行中穩(wěn)定的上下互動的實際需要，客觀上要求上下級行政組織基本“上下對口”設置。

總之，秦漢時期的這種條塊結(jié)合的“矩陣型”組織結(jié)構(gòu)，使得行政系統(tǒng)能夠有效集中統(tǒng)一意志，形成合力，保障中央政令迅速得到執(zhí)行。此后歷代這種組織結(jié)構(gòu)雖稍有調(diào)整，但基本結(jié)構(gòu)沒有變，并一直延續(xù)至今。我們常說中國政治制度的優(yōu)勢是“全國一盤棋”、“集中力量辦大事”，其中“矩陣型”組織結(jié)構(gòu)是基礎性體制保障。

作者單位：（中央編辦監(jiān)督檢查司）