農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款：實(shí)踐探索、經(jīng)驗(yàn)借鑒與路徑設(shè)計(jì)

課題組

摘 要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（以下簡稱“兩權(quán)”）是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最具有潛在價(jià)值的重要財(cái)產(chǎn)。如何在現(xiàn)有法律法規(guī)的框架下，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”的確權(quán)、流轉(zhuǎn)、擔(dān)保和抵押，對于有效盤活農(nóng)村沉睡資源，激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和金融市場活力具有十分重要的意義。黨的十八大以來，中央針對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革出臺了一系列新的綱領(lǐng)性政策文件。十八屆三中全會明確提出，“賦予農(nóng)民對承包土地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”、“改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。這一政策表述既為各地開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)和抵押融資改革指明了方向，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展釋放了巨大的改革紅利，同時(shí)也為銀行擴(kuò)大農(nóng)村信貸市場提供了重要機(jī)遇，為我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展描繪了美好的愿景?！稕Q定》出臺近兩年，我們對甘肅酒泉農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款探索實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)查，并對國內(nèi)其他省份開展此類業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)?/p>

式進(jìn)行了總結(jié)，有針對性地提出了欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；“兩權(quán)”抵押貸款

一、甘肅酒泉開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的實(shí)踐探索

甘肅酒泉地處河西走廊西端，是我國西北地區(qū)重要的商品糧基地，轄區(qū)總面積16.8萬平方公里，轄7個(gè)縣（市、區(qū)）、65個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），437個(gè)行政村，2336個(gè)村民小組，有農(nóng)戶16.19萬戶，人口58.5萬人。全市共有集體所有土地總面積約30.54萬公頃，耕地面積390萬畝，承包面積180萬畝。自2012年以來，酒泉市開始在轄區(qū)肅州、金塔、敦煌等縣（市、區(qū)）的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索開展農(nóng)村“兩權(quán)”的確權(quán)登記和抵押貸款試點(diǎn)工作。采取的主要措施有：

一是政策規(guī)定先行。2014年初，中共酒泉市委印發(fā)了《關(guān)于全面深化改革的意見》，提出要“加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快對農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)以及土地上的農(nóng)業(yè)設(shè)施登記確權(quán)。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”；2015年，印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押融資的方法步驟，即：加快確權(quán)頒證進(jìn)度--健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系--建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)格評估機(jī)制--制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資實(shí)施辦法--開展抵押貸款試點(diǎn)--建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，為農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

二是加快登記確權(quán)進(jìn)度。在農(nóng)村集體土地使用權(quán)方面，全市完成宅基地使用權(quán)確權(quán)登記165494宗，集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證5412宗，完成數(shù)據(jù)入庫170906宗，地籍測量、權(quán)屬調(diào)查、數(shù)據(jù)入庫率均已達(dá)到100%，頒證工作正在穩(wěn)步推進(jìn)；在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)方面，全市已經(jīng)有17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的103個(gè)村開展了試點(diǎn)，有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的26個(gè)村完成了數(shù)據(jù)登記入庫工作，并籌備頒發(fā)相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書。

三是探索開展抵押貸款。在同步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的同時(shí)，轄區(qū)肅州區(qū)、金塔縣等縣區(qū)還積極探索建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易平臺，為農(nóng)戶提供統(tǒng)一便捷的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、過戶交易、擔(dān)保抵押等服務(wù)；積極引導(dǎo)農(nóng)戶將承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營；積極與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)對接，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、日光溫室經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保貸款，解決農(nóng)戶發(fā)展資金短缺難題。

二、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)面臨的困難和制約因素

作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，甘肅酒泉在推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款方面開展了一些有益的嘗試，也做了大量的工作，但受制于法律、政策法規(guī)、經(jīng)費(fèi)保障等因素，農(nóng)村“兩權(quán)”的確權(quán)頒證和抵押貸款試點(diǎn)工作仍然面臨重重困難，信貸投放仍處于起步階段，還沒有真正落到實(shí)處。主要原因和制約因素有：

（一）地方政府缺少主動還權(quán)于民的積極性，使“兩塊”地的確權(quán)、頒證工作進(jìn)度緩慢。一是權(quán)力觀念沒有轉(zhuǎn)變，思想上缺少積極性。地方政府及其工作人員掌權(quán)用權(quán)的觀念沒有徹底轉(zhuǎn)變，習(xí)慣于行政命令式的管理方式，對還權(quán)于民的改革畏首畏尾，等待觀望，主動推進(jìn)工作的積極性不足。表現(xiàn)為，對土地確權(quán)登記工作層層試點(diǎn)、反復(fù)討論，實(shí)踐速度很慢；將抵押登記權(quán)限集中在市、縣級政府相關(guān)部門，大大影響了“三權(quán)”抵押登記效率；有些試點(diǎn)地區(qū)對遇到的矛盾和糾紛處理缺少擔(dān)當(dāng)意識，遇到困難就擱置，主動克服困難，解決問題的積極性不高。

二是經(jīng)費(fèi)保障不足，影響了基層工作的積極性。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證經(jīng)費(fèi)主要有地方財(cái)政籌集，中央財(cái)政予以補(bǔ)貼。甘肅省酒泉市共有農(nóng)戶宅基地約3萬公頃，宅基地需確權(quán)登記發(fā)證宗數(shù)為16.8萬宗；耕地面積24萬公頃，需發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證18萬份；確權(quán)登記頒證費(fèi)用共需5556萬元。從2013年開展土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作以來，市縣籌措工作經(jīng)費(fèi)3446萬元，中央和省級補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)還沒有到位，完成全部確權(quán)登記工作的費(fèi)用缺口很大，造成政府積極性不高，觀望心態(tài)較重。

三是農(nóng)村土地確權(quán)登記客觀上有難度。我國農(nóng)村土地一直屬于粗放管理，承包地塊記載面積與實(shí)測面積不相符，承包地和宅基地界定不明晰，農(nóng)村房屋實(shí)測精度達(dá)不到房屋登記發(fā)證的要求等等。按照這次集體土地（含宅基地）確權(quán)登記的要求，承包土地要定邊定界，房屋要測量上圖，工作量和難度都較大，在政府相關(guān)部門與土地測繪機(jī)構(gòu)協(xié)同工作中，存在職責(zé)不清，互相推諉扯皮的情況，影響確權(quán)登記工作的進(jìn)度。

（二）金融機(jī)構(gòu)缺少市場競爭的推動力，主動作為的積極性不足。一是等待觀望氛圍濃厚，主動服務(wù)三農(nóng)的意識不強(qiáng)。在土地確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)等改革措施還沒到位的情況下，金融機(jī)構(gòu)更多地關(guān)注當(dāng)前“兩權(quán)”抵押貸款面臨的風(fēng)險(xiǎn)，沒有看到未來農(nóng)村信貸市場廣闊的前景。調(diào)查顯示，甘肅省酒泉市由于土地確權(quán)登記工作還在試點(diǎn)階段，市、縣、鄉(xiāng)三級政府均未設(shè)立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，土地流轉(zhuǎn)交易平臺沒有建立，各金融機(jī)構(gòu)均沒有開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

二是農(nóng)村“兩權(quán)”抵押價(jià)值缺少吸引力。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水平逐步提升，農(nóng)戶貸款需求也從以往的小額、短期逐漸向大額、長期轉(zhuǎn)變，當(dāng)前農(nóng)戶以信用、聯(lián)保等方式取得貸款額度已經(jīng)接近于土地抵押價(jià)值，對金融機(jī)構(gòu)的吸引力不足。酒泉市農(nóng)戶戶均承包土地大約有10畝左右，以每畝每年500元的承包價(jià)格和30年承包期計(jì)算，每戶承包土地的抵押價(jià)值大約為15萬元。按農(nóng)業(yè)銀行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押率最高不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)評估價(jià)值的60%計(jì)算，每戶貸款額度為9萬元。酒泉市2015年5月末，農(nóng)戶戶均貸款已經(jīng)達(dá)到8.7萬元，依現(xiàn)有的政策抵押放款的空間已經(jīng)很小。

農(nóng)村金融市場的競爭性不足，對金融服務(wù)產(chǎn)品的開發(fā)缺乏倒逼機(jī)制。由于當(dāng)前農(nóng)村金融市場基本上是農(nóng)村信用社（包括農(nóng)商行）為主，其他金融機(jī)構(gòu)占有的市場份額很小，農(nóng)村資金市場供求矛盾突出，資金的賣方市場比較明顯，農(nóng)村信用社在央行支農(nóng)再貸款的支持下，利用資產(chǎn)負(fù)債高利差和傳統(tǒng)的信貸模式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)收益目標(biāo)，沒有開發(fā)新金融服農(nóng)產(chǎn)品的迫切性。

（三）農(nóng)民沒有看到改革政策帶來的遠(yuǎn)期利益，缺少主動推動改革的積極性。1、農(nóng)戶大額信貸得不到滿足，對登記確權(quán)缺少積極性。由于一些已經(jīng)完成土地確權(quán)頒證的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，確權(quán)后的土地或宅基地、住房仍未實(shí)現(xiàn)抵押融資，金融機(jī)構(gòu)仍采取農(nóng)戶小額貸款的形式發(fā)放貸款，農(nóng)民土地承包證書、林權(quán)證及房屋所有權(quán)證書僅作為銀行辦理信用貸款的抵押物的參考資料之一，農(nóng)戶大額抵押貸款需求得不到滿足，對其他地區(qū)推動改革工作起了負(fù)面效應(yīng)。

2、政策縮水影響了農(nóng)民參與改革的積極性。十八屆三中全會《決定》提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”，承包關(guān)系的時(shí)間應(yīng)該是由原來的30年不變，逐步發(fā)展到長久不變。這種承包期的變化應(yīng)該在這次確權(quán)登記過程中得到體現(xiàn)。但有些試點(diǎn)地區(qū)在與農(nóng)民簽訂土地承包責(zé)任書時(shí)，雖然承包期是30年，但承包的開始時(shí)間確提前到了2003年，實(shí)際承包期只有18年。農(nóng)民可抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)年限“縮水”和政府操作上的不嚴(yán)肅，影響了農(nóng)民參與改革的積極性。

3、傳統(tǒng)的土地觀念對土地流轉(zhuǎn)有恐懼感。受傳統(tǒng)農(nóng)耕思想影響，農(nóng)民視土地為生存根本的觀念還未轉(zhuǎn)變，66%的農(nóng)民認(rèn)為，土地仍是他們的生計(jì)保障。加上近年來承載于土地上的各種負(fù)擔(dān)已經(jīng)消除，中央支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺，各種補(bǔ)貼不斷增多，因此大多數(shù)農(nóng)民不愿將其承包耕地進(jìn)行抵押和流轉(zhuǎn)。

三、國內(nèi)部分省市農(nóng)村土地制度改革及“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

近年來，在國家政策的支持下，黑龍江、寧夏、福建等多個(gè)省份積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，采取不同模式，大力推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”確權(quán)頒證、流轉(zhuǎn)、擔(dān)保和抵押貸款等業(yè)務(wù)，為更大范圍開展相關(guān)業(yè)務(wù)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）黑龍江克山縣經(jīng)營權(quán)直接抵押模式。該模式的主要做法：一是明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值，必須經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心和銀行信貸部門聯(lián)合組織村委會和群眾代表組成的評估小組，進(jìn)行綜合評估確定基價(jià)。二是把抵押登記明確在縣農(nóng)經(jīng)部門，抵押人和抵押權(quán)人簽訂抵押合同后，必須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)管中心審核后，方可出具《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記證》。三是明確監(jiān)管與處置程序，村委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心協(xié)助銀行對抵押物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)、訴訟等處置，處置收益償還銀行貸款本息。截至2013年末，克山縣3家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款11.8億元，涉及各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及農(nóng)民合作社入社農(nóng)戶共2283戶、規(guī)模經(jīng)營土地8.03萬畝。經(jīng)過幾年的努力，該地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)有效開展，擴(kuò)大了貸款抵押擔(dān)保物的范圍，拓寬了農(nóng)民融資渠道，有效滿足了農(nóng)戶的貸款需求。

（二）寧夏同心縣“經(jīng)營權(quán)抵押+擔(dān)?！蹦Ｊ健Ｖ饕龇椋涸摰爻闪⑼恋氐盅簠f(xié)會，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股成為協(xié)會會員。農(nóng)戶以協(xié)會會員聯(lián)保方式貸款，并由協(xié)會提供總擔(dān)保。無法按時(shí)還貸的由聯(lián)保的其他會員或協(xié)會歸還貸款，所抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給代其償還貸款的擔(dān)保人或由協(xié)會進(jìn)行轉(zhuǎn)讓處置（流程見圖1）。該模式的實(shí)質(zhì)是“抵押+保證+信用”的貸款模式，農(nóng)民與信用社之間并不發(fā)生實(shí)質(zhì)性的抵押關(guān)系，但是起到了抵押的約束作用。截至目前，該縣通過該模式操作的信貸業(yè)務(wù)，無一筆不良貸款發(fā)生，還款率為100%，降低了金融機(jī)構(gòu)呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)，取得了多贏的效果。

（三）福建沙縣信托融資模式。該模式的主要做法為：一是設(shè)立縣、鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。沙縣政府率先在全省設(shè)立了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要提供登記和發(fā)布供求信息、推介土地開發(fā)項(xiàng)目、協(xié)調(diào)供求雙方、追蹤服務(wù)和調(diào)處糾紛等服務(wù)。二是成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托公司。2011年沙縣成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司，由財(cái)政撥付200萬元作為信托基金。公司在11各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）成立土地信托分公司，通過支付租金及分紅征集農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)，集中成片后通過招標(biāo)、競拍、租賃等形式外包土地或?qū)嵤╉?xiàng)目，以此獲得收益用于返還土地流轉(zhuǎn)信托基金、委托方分紅及信托公司增資擴(kuò)股。三是依托土地經(jīng)營權(quán)建立融資擔(dān)保基金。通過依托土地經(jīng)營權(quán)信托，建立融資擔(dān)?；?，并將信托受益權(quán)質(zhì)押為農(nóng)戶提供擔(dān)保，降低農(nóng)戶貸款利率成本，通過擔(dān)?；鸬馁J款利率比其他農(nóng)業(yè)抵押貸款利率可優(yōu)惠50%。福建沙縣依托土地承包經(jīng)營權(quán)信托融資模式有效解決了“三農(nóng)”融資難的問題。截止2013年6月，沙縣已實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)13萬畝，占全縣耕地面積的65%。在設(shè)立融資擔(dān)?；鸬?個(gè)試點(diǎn)村，3個(gè)月就為90戶農(nóng)民發(fā)放貸款661萬元，為信托介入農(nóng)村金融提供了較好的創(chuàng)新范例。

四、欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展“兩權(quán)”抵押貸款的路徑設(shè)計(jì)

（一）明晰產(chǎn)權(quán)是推進(jìn)“兩權(quán)”融資的關(guān)鍵。加快土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)性工作的進(jìn)度，努力爭取“先行先試”地區(qū)，爭取政策試點(diǎn)支持。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，推動農(nóng)村資產(chǎn)“確權(quán)賦能”，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、流轉(zhuǎn)規(guī)范”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。

（二）跟進(jìn)配套措施，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)體系。加快建立與確權(quán)頒證相配套的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心既要發(fā)揮信息傳遞、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、交易中介的基本功能，又要注意發(fā)揮貼近“三農(nóng)”，為農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)權(quán)提供便利和制度保障的特殊功能。逐步完善交易網(wǎng)絡(luò)，健全交易規(guī)則，規(guī)范交易流程，事項(xiàng)與金融機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，不斷拓展服務(wù)工作，為開展農(nóng)村土地“兩權(quán)”抵押貸款提供保障。

（三）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。開展“兩權(quán)”抵押貸款是一種全新嘗試，必須制定出一套完善的實(shí)施方案和風(fēng)險(xiǎn)防范制度?？捎烧鲗?dǎo)設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，由財(cái)政按照農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款計(jì)劃總額的固定比例列入財(cái)政預(yù)算，補(bǔ)償基金有產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)代管，在借款人無力履行還款義務(wù)，抵押的產(chǎn)權(quán)不足以償還貸款本息時(shí)，不足部分由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金按不超過規(guī)定比例代償。探索“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押復(fù)合貸款模式”。對土地經(jīng)營權(quán)抵押不足的，可疊加其他財(cái)產(chǎn)抵押、農(nóng)戶聯(lián)保、政府擔(dān)保等多種形式的聯(lián)合擔(dān)保方式，實(shí)現(xiàn)互助聯(lián)保、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有效解決經(jīng)營主體擴(kuò)大生產(chǎn)因無有效資產(chǎn)抵押而失去發(fā)展機(jī)會。

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The Rural “Two Rights” Mortgage Loans： Practice and Exploration，

Experiences and Path Design

——Based on the Perspective of Jiuquan in Gansu Province

Research Group

Abstract： Rural land contractual management right and farmers housing property right （hereinafter referred to as “two rights”） is the most important means of production in the rural areas， and is also the farmers most important property with potential value. In the framework of the existing laws and regulations， how to steadily promote the approval， transfer， guarantee and mortgage of rural “two rights” is of great significance to revitalize rural idle resources effectively， activate rural property right transaction and financial market. Since the 18th Central Committee of the Communist Party of China， a series of new guiding policy documents have been issued by the central government in view of the rural land property rights system reform. The third plenary session of the 18th CCCPC clearly put forward that “granting farmers to possess， use， get income from， transfer contracted land and contractual management mortgage right and guarantee right”， “reforming and improving the system of rural house-site， and prudentially and steadily pushing farmers housing property mortgage， guarantee and transfer”. The statement of the policy not only points out the direction of carrying out the pilot reform of rural property right system and the mortgage financing reform， but also releases huge bonuses for the rural economic and financial development， and also provides an important opportunity for banks to expand rural credit markets， and describes a beautiful vision for Chinas urban and rural harmonious development. Two years after the policy was issued， the practice of “two rights” mortgage loan in rural areas of Jiuquan was investigated， and the experiences of this kind of business model in other domestic provinces were summarized. In the end， the paper puts forward the implementation path of “two rights” mortgage loan business in underdeveloped rural areas.

Keywords：rural finance；“Two Rights” Mortgage Loans