推進新型城鎮(zhèn)化背景下社區(qū)居民委員會角色的思考

[摘要]城市社區(qū)建設(shè)需要社區(qū)居委會依法實現(xiàn)自治，但政府過多干預(yù)使居委會失去其應(yīng)然角色，社區(qū)自治較難實現(xiàn)。要確立居委會在社區(qū)自治中的角色，通過修改相關(guān)法律、培養(yǎng)社區(qū)自治能力等多種途徑來使居委會應(yīng)然角色回歸。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)；居委會；應(yīng)然角色

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630229

國家十三五規(guī)劃綱要中提出推進新型城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)也將迎來新的要求。社區(qū)居民委員會（以下簡稱“居委會”）作為社區(qū)建設(shè)中的重要力量，充分發(fā)揮其應(yīng)有的角色功能是社區(qū)建設(shè)的有效途徑。

1居委會角色溯源

居民委員會最早明確出現(xiàn)于政府文件中是在1949年12月，杭州市政府在《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會的工作指示》中提出建立居民委員會，以實現(xiàn)“自己當(dāng)主人，自己來辦事”的基層管理形式[1]。這是居委會的最早角色定位，即政府實現(xiàn)民主管理的基層力量。

同時期上海也在社會主義改造運動中建立了居民委員會。居民委員會的群眾性自治組織角色在1952年7月上海市人民政府頒布的《上海市居民委員會組織暫行辦法草案》中得到明確[2]。從全國范圍內(nèi)明確居民委員會的城市基層群眾自治組織性質(zhì)則是在1954年國家頒布的《城市居民委員會組織條例》中。

居民委員會以城市基層群眾自治組織的角色在新中國成立初期整個社會的穩(wěn)定中起到了明顯的作用。然而在“大躍進”和“文化大革命”中，居委會的角色和功能出現(xiàn)了偏離。直到1979年，全國人大重申《城市居民委員會組織條例》，恢復(fù)居民委員會名稱。1989年 12月頒布《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱“組織法”），首次以法律形式規(guī)定在各地建立居委會這一居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織[3]。

2居委會角色的實然缺失

“自治”即自行管理或處理?！白灾谓M織”，即在一定范圍內(nèi)的自治體全體成員在自由、平等的基礎(chǔ)上依法對自治體公共事務(wù)實行自我管理組織形態(tài)。居民委員會是基層群眾性自治組織，最初成立目的就是實現(xiàn)人民民主管理，所以“居民委員會干部由居民直接選舉產(chǎn)生……居委會工作主要接受街道辦事處的指導(dǎo)，辦事處的干部三天兩頭在居委會，與居委會干部一起工作”[4]。然而隨著時間推移，在實際工作中，居委會在一定程度上喪失了其自治組織的角色。

21居委會角色實然缺失表現(xiàn)

211不能體現(xiàn)自治性質(zhì)

在《組織法》中規(guī)定基層人民政府或其派出機關(guān)對居委會是“給予指導(dǎo)、支持和幫助”，而居委會對基層人民政府或其派出機關(guān)是“協(xié)助開展工作”。但現(xiàn)在的實際情況是基層人民政府或其派出機關(guān)對居委會“攤派任務(wù)、評判成效、任免人員”。以筆者所在的紹興市越城區(qū)為例，居委會的工作成效每年由民政局進行“星級社區(qū)”評選來進行考核，考核結(jié)果將與社區(qū)居委會的工作經(jīng)費相聯(lián)系。因此居委會不得不聽從接受各級政府部門的安排，真正完成社區(qū)內(nèi)自治性質(zhì)的工作非常少。這樣就完全失去了居委會基層群眾性自治組織的性質(zhì)。

212得不到社區(qū)成員認(rèn)可

居委會工作人員在長期大量“上級安排”工作中形成習(xí)慣，會逐漸把自己全部精力投入到完成街道及其他職能部門下達的工作任務(wù)中，而很少深入社區(qū)居民了解他們的愿望和要求。由于工作中過多行政性的內(nèi)容，致使社區(qū)居委會成員角色模糊。一方面居委會工作人員習(xí)慣赴街道辦事處參加各類會議，同時接受工作安排，也習(xí)慣在開展工作中向街道辦事處請示，甚至出現(xiàn)居委會工作人員的行事作風(fēng)逐步向政府職能部門看齊，其作息時間也出現(xiàn)機關(guān)化。另一方面，居委會接受了街道辦事處及相關(guān)職能部門下派的各種工作之后，前來咨詢或辦理諸如領(lǐng)取失業(yè)證、登記生育情況等事務(wù)的社區(qū)居民更愿意將居委會當(dāng)成政府機關(guān)單位，甚至許多居民認(rèn)為居委會工作人員歸屬為政府公務(wù)員系統(tǒng)。居委會其應(yīng)有的代表居民的自治組織角色得不到社區(qū)居民的認(rèn)可。

22居委會角色實然缺失歸因

221法律法規(guī)滯后帶來居委會運行機制不健全

《組織法》第六條規(guī)定居民委員會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定，第十七條規(guī)定居委會的工作經(jīng)費和生活補貼費由政府規(guī)定并撥付，辦公用房由政府統(tǒng)籌解決，這些規(guī)定無疑是對居委會各方面的限制，使居委會無法按正常自治組織進行運作。

居委會設(shè)立一般由街道辦事處負(fù)責(zé)完成，居委會首屆任職人員也多由街道辦事處安排。雖然各地有居委會選舉辦法，但由于居民缺乏自主意識，居委會的換屆選舉工作流于形式。從而居委會工作人員很多并不是由居民民主選舉產(chǎn)生。

缺乏經(jīng)濟上的自主能力，也讓居委會在資源獲取上的能力非常差。居委會的工作經(jīng)費主要是由街道辦事處根據(jù)轄區(qū)居民戶數(shù)來撥付，主要用于居委會工作人員的工資、辦公費用及舉辦居民活動。一旦居委會在社區(qū)舉辦規(guī)模稍大的活動時就要向轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位申請贊助或向街道申請費用。

222政府與居委會關(guān)系模糊不清

當(dāng)前我國城市管理體制基本采取的是“市—區(qū)—街道辦事處—居委會”組成的縱向垂直管理模式，居委會實際上是城市行政管理鏈條上的最后一層。這種管理體制源于在單位制時期形成的向單位發(fā)布行政命令來進行城市管理的這一傳統(tǒng)城市管理形式。我國的許多社會公共服務(wù)和管理職能仍由政府承擔(dān)，如果我國政府要將這些職能交由社會實現(xiàn)，就需要像發(fā)達國家一樣培育強大的公益性組織。然而我國社區(qū)居民參加民間組織的積極性并不高，參與社區(qū)建設(shè)的積極性更是低，社區(qū)里的單位、團體參與意識同樣淡薄。在社區(qū)難以依靠自身力量實現(xiàn)自治的情況下，政府部門又不能放權(quán)于社區(qū)，不得不通過居委會來實現(xiàn)對社區(qū)的管理。

3居委會應(yīng)然角色的回歸

在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》文件中，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化被提升到了國家戰(zhàn)略高度。新型城鎮(zhèn)化其發(fā)展核心是農(nóng)民身份角色向市民身份角色的轉(zhuǎn)變，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，不是簡單地將原來的農(nóng)民變?yōu)槭忻?，將原來的農(nóng)村村委會改成城市居委會，而是提升基層社區(qū)的治理能力，讓農(nóng)民真正融入城市中去[5]。在此過程中，基層社區(qū)居委會的建設(shè)管理能力就顯得尤為重要，社區(qū)建設(shè)未來發(fā)展的方向就在于讓社區(qū)居委會角色回歸。

31加強法律法規(guī)的完善及執(zhí)行

首先需要修改我國現(xiàn)有的《居民委員會組織法》?！督M織法》頒布到現(xiàn)在已有近三十年，社區(qū)建設(shè)的組織主體已經(jīng)發(fā)生變化，居委會在實現(xiàn)社區(qū)自治過程中存在資源不足的困難和承擔(dān)過多政府部門事務(wù)性工作的現(xiàn)象。因此需要完善《組織法》，明確界定社區(qū)居委會和基層政府職能部門的職能，保障和促進社區(qū)自治的順利進行和真正實現(xiàn)。

其次加強法律法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督，做到有法必依?！督M織法》中規(guī)定居委會的工作人員應(yīng)完全由居民從本社區(qū)居民中進行民主選舉產(chǎn)生，但在實際居委會工作人員的選用中，行政意味兒較重，街道辦事處和其他政府部門都能跨過選舉環(huán)節(jié)，從而出現(xiàn)街道辦任命、跨社區(qū)用人等違規(guī)現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)通過招考錄用來確定居委會工作人員的現(xiàn)象。不有效執(zhí)行居委會人員由選舉產(chǎn)生這一條款，就從根本上否定了居委會自治的性質(zhì)。

32堅持政府放權(quán)和社區(qū)自治能力培養(yǎng)

居委會的自治需要政府的放權(quán)，而政府的放權(quán)取決于社區(qū)自治能力的提高。因此現(xiàn)階段要實現(xiàn)居委會自治需要政府適當(dāng)放權(quán)于社區(qū)，也需要加強社區(qū)自治能力的培養(yǎng)，保證政府放權(quán)后社區(qū)建設(shè)趨于正常。

我國城市管理中區(qū)政府與街道辦事處承擔(dān)著基層政權(quán)的管理職能，其對社區(qū)的管理程度直接影響和決定著社區(qū)自治組織自治能力的實現(xiàn)。因此，政府的職能轉(zhuǎn)變，尤其是基層政府職能的轉(zhuǎn)變是非常關(guān)鍵的。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，要實現(xiàn)“減”“放”“轉(zhuǎn)”，即減少政府干預(yù)社區(qū)自治、下放政府權(quán)力于社區(qū)、轉(zhuǎn)交公共事務(wù)給社會民間組織。

加強社區(qū)自治能力首先要增強社區(qū)居民的公民意識，其次是培養(yǎng)更多的社區(qū)民間組織。公民意識的培養(yǎng)可以通過宣傳教育活動來開展。包括完善居委會民主選舉制度，將選舉工作落到實處；完善居民代表大會制度，健全民主決策機制；開設(shè)社區(qū)網(wǎng)站論壇供居民交流，完善民主管理機制；通過居務(wù)公開，健全民主監(jiān)督制度。社區(qū)民間組織的培養(yǎng)第一要在法律上明確社區(qū)民間組織的活動領(lǐng)域、范圍和方式等，使社區(qū)民間組織運行有法可依；第二，政府要用政策優(yōu)惠、資金援助等多種手段為民間組織的發(fā)展壯大營造良好的外部環(huán)境條件；第三，居委會要負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督社區(qū)民間組織的活動，規(guī)范它們的組織行為，做好政府、社區(qū)民間組織和社區(qū)成員三者之間的溝通協(xié)調(diào)工作，保障社區(qū)民間組織的正常運行。

33加強社區(qū)工作人員培養(yǎng)

社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵因素。以往居委會工作人員包括退伍轉(zhuǎn)業(yè)人員、街道辦事處安置就業(yè)人員，多為年齡偏大，學(xué)歷較低，未受過專業(yè)訓(xùn)練的女性。雖然她們在與社區(qū)居民打交道上有其優(yōu)勢，但在日益復(fù)雜化的社區(qū)工作中顯得力不從心。加強居委會工作人員培養(yǎng)，要從人員選拔、在崗培訓(xùn)、業(yè)績考核等方面進行。

首先要保證居委會工作人員大部分經(jīng)民主推薦、依法選舉產(chǎn)生，少量專業(yè)崗位可以向社會公開招聘、競爭上崗。從而把具有專業(yè)知識能力、掌握新媒體新技術(shù)、具有社區(qū)群眾基礎(chǔ)的人才充實到社區(qū)居委會中來。通過這些方式也能夠讓工作人員形成這樣的意識，即居委會工作人員是代表居民實現(xiàn)自治的人員，而不是政府工作人員。

其次要對居委會工作人員進行崗位培訓(xùn)。一方面通過專家講座、實地考察的方式從宏觀上提高工作人員運用理論指導(dǎo)實踐、解決實際問題的能力；另一方面通過專題訓(xùn)練、示范指導(dǎo)的方式從微觀上提高工作人員協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的能力。

最后要做好業(yè)績考核工作，能力弱者可以免職。居民有權(quán)對居委會的工作人員進行考核，考核的依據(jù)為居民滿意度，考核的結(jié)果可成為工作人員獎金發(fā)放的依據(jù)。

參考文獻：

[1]楊炳瓏“新中國第一個居委會”背后的故事[J].社區(qū)，2009（23）

[2]吳騰控制或合作：社區(qū)治理中的政府行為研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2011

[3]沈劍霞論城市社區(qū)居委會工作中的行政化傾向[D].杭州：浙江大學(xué)，2004

[4]林尚立社區(qū)民主與治理：案例研究[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2002：8

[5]吳凱村改居社區(qū)居民市民角色認(rèn)同困境及對策思考[J].經(jīng)濟師，2015（4）