社會組織參與群體性事件治理研究：功能、困境與政策調(diào)適

梁德友，劉志奇

(1.南京郵電大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京　210023；2.南京理工大學(xué) 馬原部，江蘇 南京　210094)

社會組織參與群體性事件治理研究：功能、困境與政策調(diào)適

梁德友1，劉志奇2

(1.南京郵電大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京210023；2.南京理工大學(xué) 馬原部，江蘇 南京210094)

作為政府與市場之外的第三方，社會組織在群體性事件治理中發(fā)揮著“資訊—預(yù)警”“協(xié)商—對話”“治理—服務(wù)”以及“修復(fù)—善后”的功能，是群體性事件治理不可或缺的重要力量。但實踐中，社會組織卻面臨著參與空間受限、參與意愿不強、參與水平不高、參與深度不夠以及自身公信力較低的困境，嚴(yán)重阻礙了社會組織參與群體性事件治理功能的發(fā)揮。為此，必須從完善立法、拓展制度空間，構(gòu)建評估、激勵機制，提高專業(yè)化水平以及強化社會組織自律等方面進行政策調(diào)適，優(yōu)化社會組織參與群體性事件治理路徑，確保社會組織對群體性事件的有效治理。

社會關(guān)系；社會組織；群體性事件；烏坎事件

正如美國著名政治學(xué)家薩繆爾·亨廷頓(Huntington· Samuel· P)所言:“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程中卻滋生著動亂?！盵1]近年來，隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國社會進入了“矛盾凸顯期”。部分群體“維權(quán)”與社會管理“維穩(wěn)”之間的張力導(dǎo)致各類群體性事件呈逐年上升趨勢，且規(guī)模性、復(fù)雜性、對抗性和社會影響程度不斷增強。群體性事件的頻發(fā)已成為中華民族圓夢道路上必須面對的社會難題。因此，在社會治理水平和治理能力現(xiàn)代化的呼聲中，社會組織參與群體性事件治理已經(jīng)成為我國學(xué)界新的學(xué)術(shù)增長點。但已有的學(xué)術(shù)努力(尤其產(chǎn)生的成果)還遠遠不能回應(yīng)和滿足當(dāng)下轉(zhuǎn)型社會背景下我國“群體性事件高發(fā)”與“維護社會穩(wěn)定”的迫切需求。其主要原因：一是中國群體性事件的復(fù)雜性、多維性和中國社會組織自身先天不足的特殊性相互交織導(dǎo)致部分理論失靈，無法充分解釋中國社會組織參與群體性事件治理面臨的現(xiàn)實困境；二是典型案例分析的缺失使相關(guān)理論研究缺乏針對性、實踐性和有效性，提出的政策建議看似“高大上”，其實質(zhì)卻嚴(yán)重脫離中國社會群體性事件治理的實際?；诖耍P者認為，相關(guān)研究必須有底氣、接地氣，尤其要通過典型案例來分析我國社會組織參與群體性事件治理的理論和實踐問題。具體而言,學(xué)界的研究應(yīng)重點回應(yīng)以下三個層面的問題：一是社會組織在群體性事件治理中的價值功能是什么？二是社會組織參與群體性事件治理的現(xiàn)狀如何？三是在“政府—社會—市場”的多元格局中，社會組織參與群體性事件治理的優(yōu)化路徑和政策選項是什么？

以上問題是當(dāng)下學(xué)界亟需理清并需要為此做出學(xué)術(shù)努力的基本理論問題，亦是本研究關(guān)注之重點。本文借鑒社會組織理論和社會治理理論，結(jié)合群體性事件發(fā)生、發(fā)展的“中國場域”，探討我國社會組織參與群體性事件治理這一“中國問題”面臨的現(xiàn)實困境，以提出消解困境的優(yōu)化路徑與政策建議，以期推動我國社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、社會組織參與群體性事件治理的價值功能

20世紀(jì)70年代始，風(fēng)靡全球的“結(jié)社革命”促使社會組織快速發(fā)展。在西方，社會組織又稱為非營利組織(Non-profit charity)、志愿組織(Voluntary organizations)、第三部門(The third sector)等,是針對政府和市場而產(chǎn)生的一個社會學(xué)概念。以上概念雖稱謂迥異，但從內(nèi)涵上基本上等同于目前我國使用的社會組織概念。美國霍普金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙教授認為只要具有組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性這五個概念，就可以稱為社會組織[2]。與此同時，西方學(xué)術(shù)界對社會組織參與社會治理問題的研究也風(fēng)起云涌。其中，社會治理理論和新公共管理理論以及新社會運動理論是這方面的重要成果。這些理論雖有分野，但基本的學(xué)術(shù)共識是：單一主體的社會治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)“危機”社會的治理需求，多元化、多主體化、多層次化的合作已經(jīng)成為現(xiàn)代社會治理的趨勢，社會組織的社會治理功能不容忽視。正如羅伊斯·漢森(Royce Hanson)所說:“有一種共識正被越來越多的人所承認,這就是,政府有責(zé)任通過政策制定來提供服務(wù)和設(shè)施,但是這些服務(wù)和設(shè)施可以由任何部門根據(jù)成本效益原則和公平的價值觀來生產(chǎn)。”[3]

我國社會組織始于20世紀(jì)80年代，是伴隨著我國改革開放的發(fā)展而興起的新型社會力量。我國社會組織主要以“學(xué)會、研究會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會”等形式出現(xiàn)，另外還包括基金會、慈善機構(gòu)和社會福利設(shè)施等各類公益服務(wù)實體在內(nèi)的非會員制組織。經(jīng)過20世紀(jì)90年代的轉(zhuǎn)型和規(guī)范發(fā)展，目前，我國社會組織已經(jīng)出現(xiàn)了政府支持、精英推動，社會各方力量廣泛參與的發(fā)展趨勢。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個、社會團體28.9萬個、基金會3 549個、民辦非企業(yè)單位25.5萬個(圖1)[4]。目前學(xué)界和官方對社會組織的分類尚存在一定的分歧*目前關(guān)于社會組織的分類，學(xué)界尚有不同的觀點：從政府本位的角度可以分為政府組織和非政府組織，從市場本位的角度可分營利組織和非營利組織，從社會功能的角度可分為政府組織、營利組織、非營利組織和基層群眾自治組織，等等。。本研究根據(jù)我國國情及本文的研究需要，從合法性的視角把我國社會組織分為法定的社會組織和未在民政部門登記的草根社會組織兩類。法定的社會組織是指符合《社會團體登記管理條例》第三條條例規(guī)定而依法免于登記的、具有社會行政管理的組織。這類組織主要是指具有政府管理職能的社會組織(如工會、共青團、婦聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、僑協(xié)等)，政府職能延伸或讓渡而形成的社會組織(如中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會、中國紅十字總會、中國作家協(xié)會以及機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動的團體)，通過一定法定程序在各級民政部門注冊登記、并得到批準(zhǔn)或備案的、具有法人資格的社會團體，民辦非企業(yè)單位及基金會*社會團體登記管理條例(1998年國務(wù)院令第250號發(fā)布)[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/ zwgk/fvfg/mjzzgl/200709/20070900001725. shtml.。法定的社會組織一般經(jīng)過政府認可或授權(quán)，是政府政策傾斜、扶持的對象；除了法定社會組織以外，我國還存在一些沒有在民政部門正式登記或注冊，也沒有經(jīng)過官方的授權(quán)或認可的社會組織。這類組織往往具有很強的草根性，大多是在“利他主義”思想推動下以非盈利為目的社會組織。草根性社會組織主要是由民間自發(fā)組建成立，大多沒有“法律地位”，活動方式多變，規(guī)章制度也不規(guī)范。

圖1　　社會組織

目前，我國學(xué)術(shù)界對社會組織的研究已經(jīng)走過了“是什么”“為什么”等探討基本理論問題的初期階段，開始重點關(guān)注如何有效推進社會組織發(fā)育等深層次內(nèi)涵問題。學(xué)者們先后提出社會組織在社會治理中具有“減肥劑”“黏合劑”以及“安全閥”與“減震器”等作用。由此可見,雖然我國社會組織還面臨與政府關(guān)系處境尷尬、運作策略偏向市場化以及社會信任危機等角色困境，但絲毫不影響社會組織在社會治理中的價值和作用[5]。在已有研究基礎(chǔ)上，本文認為社會組織參與群體性事件治理的價值功能可以概括為以下幾點:

第一,“資訊—預(yù)警”功能。社會組織(尤其是草根性社會組織)成員來自基層，沉浸于社會不同行業(yè)，社會觸角和成員基礎(chǔ)廣泛，是社情民意的“千里眼”和“順風(fēng)耳”。社會組織可以憑借其豐富的信息源和靈活的信息獲取方式及時獲取群體性事件可能發(fā)生的相關(guān)資訊，為政府提前制定預(yù)警和處置方案提供有益的信息參考，以利于政府相關(guān)部門及早采取行動化解矛盾,消弭群體性事件于萌芽之中。尤其在群體性事件發(fā)展的中期以及后期，社會組織的預(yù)警功能更為重要。因為社會組織可以利用自身的靈活身份及時獲取和掌握事件發(fā)展的各種訊息，幫助政府調(diào)整處置策略，改變治理方式，為群體性事件的有效治理提供保障。

第二,“協(xié)商—對話”功能。群體性事件爆發(fā)后，事件主體與政府部門對峙，雙方缺乏互信，常常會激化矛盾。而高舉“公益性”旗幟，以第三方身份出現(xiàn)的社會組織就成為沖突雙方可以信賴的“中間人”，承擔(dān)起“傳聲筒”“潤滑劑”和“協(xié)調(diào)器”的社會角色，進而搭建事件得以協(xié)商解決的“建設(shè)性”對話平臺，避免沖突事件擴大、升級。因此，社會組織的有效介入有利于促成雙方的妥協(xié)讓步,避免事件升級,化解社會矛盾，降低群體性事件可能帶來的破壞性，增強社會沖突的“正功能”，使事件最終得到圓滿解決。

第三,“治理—服務(wù)”功能。社會組織在參與群體性事件的過程中并不僅僅是承擔(dān)“中間人”的社會職能，而是以利益攸關(guān)方的身份直接介入群體性事件，成為真正的治理主體。具體而言，一方面，社會組織與政府互動合作，參與群體性事件治理。社會組織能夠根據(jù)事件發(fā)展的情況及時提出解決問題的具體對策建議，促使合理化建議落實成可操作的具體內(nèi)容，確保政策的可及性與可得性，得以順利實施；另一方面，社會組織可以充分發(fā)揮其專業(yè)特長,根據(jù)政府許諾和出臺的治理舉措，以“市場購買”“公益奉獻”以及“委托賦權(quán)”等不同方式積極承接相應(yīng)的政策項目,利用專業(yè)特長提供專項公共服務(wù),使事件主體之訴求能夠得到充分實現(xiàn)，確保群體性事件治理效果。

第四,“修復(fù)—善后”功能。群體性事件的暫時解決只是一定時間內(nèi)或一定空間內(nèi)對立雙方博弈妥協(xié)的暫時平息。群體性事件中所暴露出的矛盾是長期累積、疊加的結(jié)果，如果沒有相應(yīng)的政策跟蹤和治理的長效機制，群體性事件很有可能再次死灰復(fù)燃，重復(fù)上演。因此，在政府組織撤離現(xiàn)場后，社會組織能夠充分發(fā)揮志愿性、公益性等特點,組織各種形式的教育宣傳活動,提供相關(guān)的法律、政策咨詢，修復(fù)雙方遺留的分歧，完善和監(jiān)督協(xié)議的落實。引導(dǎo)民眾在制度框架內(nèi)進行合理的利益訴求，避免群體性事件的再次發(fā)生，達到社會治理地方長期性和有效性。

二、社會組織參與群體性事件治理的現(xiàn)實困境

“烏坎事件”是近年來中國“群體性事件”的典型案例?！盀蹩彩录辈粌H引起國內(nèi)社會各界的高度重視，而且還引發(fā)了國際社會的普遍關(guān)注和海內(nèi)外媒體的廣泛報道，被評選為當(dāng)年影響中國社會發(fā)展的十大公共事件之首[6]。

(一)“烏坎事件”中的社會組織

“烏坎事件”備受國內(nèi)外關(guān)注的一個主要原因是該事件開啟了我國社會組織參與群體性事件治理的先河。作為以社會公益為己任的NGO組織，熊偉及其創(chuàng)辦的“新啟蒙公民參與立法研究所”主要宗旨是通過獨立的學(xué)術(shù)研究影響政府政策，推動我國社會法制建設(shè)。2011年12月22曰，熊偉到廣東考察人大代表選舉，恰遇烏坎事件。職業(yè)的敏銳性和“烏坎事件”的典型性與特殊性使熊偉成為該事件的直接參與者。

客觀公正的第三方身份和專業(yè)化的服務(wù)手段是熊偉為代表的社會組織在“烏坎事件”治理中充分發(fā)揮作用的主要原因。從烏坎村村民的角度來看，這場利益抗?fàn)幒捅磉_是村民自己的事情，他們從來沒有寄希望于一個社會組織能為他們伸出援手。因此，對熊偉的偶然“進場”，村民開始對其懷疑、不信任，甚至排斥、戒備等。但在“烏坎事件”中，社會組織體現(xiàn)了一定的社會擔(dān)當(dāng)。熊偉通過自己的努力取得了村民的信任，與烏坎村村民建立了良好的人際關(guān)系。在隨后的介入過程中，熊偉主動溝通，積極獻策進言，全程參與，表現(xiàn)出很高的專業(yè)水準(zhǔn)，為社會組織參與群體性事件治理樹立了良好形象，得到了包括政府部門在內(nèi)的社會各界的認可。尤其是在“烏坎事件”的后期治理中，社會組織專業(yè)化參與的優(yōu)勢得以彰顯。烏坎村新領(lǐng)導(dǎo)群體和烏坎村村民整體學(xué)歷較低，對基層村民選舉相關(guān)法律不熟悉，尤其缺乏組織會場選舉之經(jīng)驗。而熊偉利用自己的專業(yè)知識，幫助村民完善了選舉環(huán)節(jié)的疏漏、改進了選舉現(xiàn)場的布置，推動舉行參選者公開演說等工作。例如，在村委會選舉中，熊偉為村民設(shè)計出一種“自薦與他薦”結(jié)合的方式:有意參選的人,先簽署協(xié)議表達參選意愿,而后征集100位選民(后改為50位)的簽名。選舉時的最大亮點——投票區(qū)內(nèi)秘密投票箱的設(shè)立,也是熊偉建議的*本文關(guān)于“烏坎事件”的相關(guān)資料都來自汕尾市人民政府網(wǎng).http://www.shan wei.gov.cn/.。這種專業(yè)化的參與使烏坎村村民選舉工作得以順利進行，為烏坎村后期基層民主建設(shè)和社會穩(wěn)定奠定了良好基礎(chǔ)。

(二)社會組織參與群體性事件治理面臨的困境

社會組織利用自身優(yōu)勢積極介入，對于消弭社會戾氣，化解社會矛盾，實現(xiàn)群體性事件的有效治理起著積極作用。但是，不可否認，在現(xiàn)實中社會組織參與群體性事件治理還面臨諸多困境。

1.參與空間受限。目前，我國社會組織管理主要依據(jù)《外國商會管理暫行規(guī)定》(1989年)、《基金會管理辦法》(1988年)、《社會團體登記管理條例》(1998)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)等國務(wù)院頒發(fā)的幾個文本。據(jù)此，我國社會組織實行“歸口登記”“雙重負責(zé)”的管理體制，從登記注冊、形式審核、經(jīng)費開支、組織章程到具體的業(yè)務(wù)開展都有著嚴(yán)格的程序和較高的準(zhǔn)入門檻。社會組織在遵守國家相關(guān)法律的同時還要接受登記管理機關(guān)和掛靠業(yè)務(wù)主管單位的雙重監(jiān)管。“這種雙重管理原則的設(shè)定也為很多的非政府組織設(shè)置了相當(dāng)高的門檻，使得大批活躍在民間的非政府組織被拒之于合法登記的門檻之外，難以在群體性事件治理中發(fā)揮其應(yīng)有的效能”[7]。在烏坎事件中的“烏坎鐵血青年團”“烏坎婦女聯(lián)合會”“烏坎理事會”等組織都是不符合我國社會組織章程的。熊偉為代表的社會組織雖然是依法登記的合法社會組織，但是其業(yè)務(wù)開展有著嚴(yán)格的范圍。因此，在事件的初期，熊偉一直能偷偷摸摸地開展工作，直到省委肯定了社會組織的作用，認為“學(xué)者可以留下”之后，熊偉的工作才得以正常開展。即便如此，熊偉的介入也僅僅局限于提供法律方面的技術(shù)支持與咨詢，參與的范圍和介入的程度都相當(dāng)有限。

2.參與意愿不強。由于缺乏參與的法律依據(jù)，“烏坎事件”中真正介入、參與該事件的社會組織除了熊偉所在的“新啟蒙公民參與立法研究所”偶然進場外，鮮有其他相關(guān)社會組織介入。尤其在事件的前期，幾乎無一社會組織介入，使“烏坎事件”處于無序和幾乎失控的邊緣。即使在事件的后期，政府明確肯定了社會組織在事件中的積極作用，鼓勵學(xué)者的積極參與和社會組織的介入之后，仍然沒其他的社會組織參與進來。因此，“烏坎事件”中大多社會組織只是默默的旁觀者，沒有發(fā)揮應(yīng)有的治理作用。其原因，一方面是在“強政府—強市場”的二元格局中，我國社會組織獨立性相對較弱，大多不具備獨立參與社會治理能力的因素；另一方面是社會組織長期游走于政府和市場之間，自身定位不清，社會角色模糊，社會職能淡化，參與社會公共事件治理中信心不足，意愿不強。

3.參與水平不高。專業(yè)化的參與方式是社會組織介入社會公共治理的優(yōu)勢，專業(yè)化程度反映著社會組織的參與水平。但是綜觀我國社會組織參與群體性事件的案例不難發(fā)現(xiàn)，我國社會組織社會公共事件治理的參與水平普遍不高。主要原因，一方面是社會組織專業(yè)人才匱乏。在烏坎事件中，雖然以熊偉為代表的“新啟蒙公民參與立法研究所”號稱擁有幾十位教授，但真正專職的工作人員只有熊偉一個人；另一方面，我國社會組織參與群體性事件缺乏足夠的、必要的資金支持。目前，我國社會組織沒有穩(wěn)定的資金來源，大多數(shù)的社會組織只能依賴社會捐助和企業(yè)贊助等形式獲取一定的支持。但是我國捐助事業(yè)還不發(fā)達，社會組織自身面對市場謀生盈利的手段、能力和方式又十分有限，導(dǎo)致部分社會組織在群體性事件治理中參與水平不高，無法充分發(fā)揮作用。

4.參與深度不夠。我國社會組織在群體性事件治理中大多只在事件的某一個階段發(fā)揮作用，而缺乏全程參與的成功案例?！盀蹩彩录敝?，熊偉更多是以觀察者的身份出現(xiàn)在現(xiàn)場，對事件的影響僅僅是通過微博向外界發(fā)布消息；在事件的中期階段，熊偉和他的組織也沒有及時介入，充分發(fā)揮自己作為政府、市場之外第三方力量的應(yīng)有作用。尤其未能與省、市、鎮(zhèn)政府建立不斷聯(lián)系、形成良好的相互配合關(guān)系，使社會組織在參與群體性事件中的作用和效度大打折扣。在“烏坎事件”的后端治理中，熊偉和他的社會組織在幫助烏坎村村民推動基層民主建設(shè)方面功不可沒。但熊偉在利用專業(yè)化知識服務(wù)烏坎村村民完善村民選舉制度時，缺乏與其他學(xué)者合作形成完整配套的制度設(shè)計，因此未能有效地推動制度創(chuàng)新?！爸皇锹鋵嵎?，并沒有創(chuàng)新”*本文關(guān)于“烏坎事件”的相關(guān)資料都來自汕尾市人民政府網(wǎng).http://www.shan wei.gov.cn/.。

5.社會公信力低。目前，人們對社會組織普遍缺乏信任感。其原因是社會組織的半官方身份，缺乏獨立性、志愿精神和公益精神，以及較強的官僚化和商業(yè)化傾向等使民眾對其公益宗旨產(chǎn)生懷疑、質(zhì)疑?！吧鐣哦鹊慕档褪沟梅钦M織參與群體性事件治理缺乏廣泛的社會基礎(chǔ)和深厚的民眾根基。群體性事件發(fā)生時民眾更多的是將希望寄托在政府身上,而對非政府組織常常不給予足夠的重視和信任?！盵9]第三部門的式微以及我國長期形成的利益表達方式使人們很難相信社會組織在社會公共治理中能夠起到任何作用，往往對其敬而遠之。烏坎事件中，最初熊偉的到來并沒有受到烏坎村村民的歡迎，熊偉依靠媒體朋友才得以介入烏坎村開展工作。即便在事件過去的相當(dāng)長的一段時間后，仍有個別村民和部分媒體對其行為提出質(zhì)疑。

三、困境突破及優(yōu)化：社會組織參與群體性事件治理的路徑選擇和政策調(diào)適

突破社會組織參與群體性事件治理困境，一方面應(yīng)從完善立法，拓展制度空間，構(gòu)建評估、激勵機制，提高專業(yè)化水平等方面優(yōu)化現(xiàn)有社會組織參與群體性事件治理的機制、模式；另一方面，社會組織自身也應(yīng)強化自律，提高公信力，不斷加強自身群體性事件治理能力。

(一)完善立法，拓展社會組織參與群體性事件的制度空間

目前，除了《憲法》和《民法通則》等基本的法律規(guī)定外，還有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》及其地方性法規(guī)和規(guī)章等，共同構(gòu)成了我國社會組織活動的制度空間。但總的來看，社會組織方面的法律規(guī)定存在數(shù)量少、立法位階低、立法質(zhì)量不高、法規(guī)銜接性差等問題，直接導(dǎo)致社會組織成立難、生存難、開展工作難、保障權(quán)益難，嚴(yán)重制約了社會組織參與群體性事件治理的功能發(fā)揮。同時，這種以管理為目的的法律制度對社會組織的成立、人員、場地、資金來源、業(yè)務(wù)范圍、活動方式等都有著嚴(yán)格的規(guī)定，束縛了社會組織的發(fā)展，使社會組織喪失自主性、自治性、獨立性等優(yōu)勢，難以在群體性事件治理中充分發(fā)揮作用。為此，應(yīng)從以下幾個方面健全立法，掃清現(xiàn)有制度障礙，拓展社會組織參與群體性事件治理的制度空間。

首先，盡快完善我國《社會組織法》，規(guī)范社會組織，確保其有序健康發(fā)展；完善社會組織方面的單行法。根據(jù)社會組織發(fā)展中存在的問題，修訂并完善《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等相關(guān)法律，增加社會組織參與社會公共治理條款，拓展社會組織參與公共事件治理中的制度空間。

再次，完善社會組織方面的地方性行政法規(guī)。從制度上簡政放權(quán)，鼓勵社會組織積極發(fā)展、獨立發(fā)展、自主發(fā)展。推進社會組織登記管理制度改革，實行直接登記制度，落實社區(qū)社會組織登記和備案雙軌制。完善社會組織分類登記指導(dǎo)辦法和退出機制。

最后，建立社會組織參與群體性事件的資金、技術(shù)、政策咨詢、人員安全等保障制度，形成社會組織與政府、市場互動的良性格局，確保社會組織在群體性事件的預(yù)防、處置、善后等環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用。

(二)構(gòu)建社會組織參與群體性事件的評估機制、激勵機制，提高其參與意愿

現(xiàn)有的社會組織評估體系內(nèi)容比較籠統(tǒng)，可操作性不強，尤其沒有社會組織參與群體性事件治理方面評估的具體內(nèi)容。激勵機制的缺失降低了社會組織的參與意愿。為此，應(yīng)從以下幾點做出政策調(diào)整：

首先，完善評估制度，出臺社會組織評估的國家標(biāo)準(zhǔn)。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、具有可操作性的國家標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范各地的評估活動，建立公平公正、客觀高效的社會組織評估體系，激活社會組織參與社會治理的積極性；健全社會組織第三方評估工作機制，增強評估的權(quán)威性和公信力。

其次，完善評估體系。通過頂層設(shè)計，完善評估指標(biāo)和分類評估標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建能夠體現(xiàn)行業(yè)特色的社會組織評估指標(biāo)體系。尤其要根據(jù)社會組織參與社會公共治理的質(zhì)、量、治理效能等指標(biāo)對社會組織參與群體性事件整個過程和不同階段的介入程度、介入的主動性及社會評價等進行綜合評估。

再次，完善激勵機制，提高社會組織參與群體性事件治理的積極性。應(yīng)將評估結(jié)果與日常管理有機結(jié)合，形成登記、年檢、評估、執(zhí)法、獎懲“五位一體”的社會組織管理工作模式；將評估等級結(jié)果與政府財政轉(zhuǎn)移支付、公益性捐贈稅前扣除、政府購買社會服務(wù)、社會組織評優(yōu)表彰等措施相結(jié)合，增強評估的激勵、懲戒功能。

(三)強化指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高社會組織參與群體性事件治理專業(yè)化水平

專業(yè)化是社會組織參與社會公共事件治理的主要特色和最大優(yōu)勢。其獨特的參與理念、治理方法及其工作方式，可以在群體性事件中發(fā)揮“政府不能為、市場不愿為”而“社會組織有作為”的獨特治理功能。

首先，加強指導(dǎo)。業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)針對群體性事件發(fā)生、發(fā)展、特點、規(guī)律及其治理策略等問題出臺社會組織參與治理的工作指南，編制可操作性的工作手冊，頒布社會組織介入群體性事件的指導(dǎo)性文件等，使社會組織熟悉群體性事件治理的工作流程和必須遵守的社會工作倫理。

其次，強化教育培訓(xùn)，提高隊伍素質(zhì)。針對當(dāng)前我國社會組織工作人員整體素質(zhì)不高、專業(yè)技能低、參與社會治理水平有待提高等問題，主管部門可以與各級院校合作，設(shè)置相關(guān)專業(yè)和課程，培養(yǎng)專業(yè)化人才。也可以通過現(xiàn)場展示、典型案例剖析、經(jīng)驗總結(jié)等形式推動社會組織工作人員專業(yè)化、職業(yè)化水平的提高。尤其要擴大志愿者隊伍，創(chuàng)新志愿服務(wù)方式，提高志愿水平。

再次，建立社會組織人才社會保障和工資福利制度。應(yīng)盡快建立《社會組織從業(yè)人員勞動人事制度》，出臺社會組織工作人員薪酬、職稱、保險以及激勵等系列政策，保障社會組織從業(yè)人員權(quán)益。改革社會組織人才管理體制，建立符合社會組織使命和價值取向的人力資源管理系統(tǒng)，構(gòu)建機制合理、公平高效的社會組織人力資源管理新模式。

(四)創(chuàng)新社會治理模式，提高社會組織治理群體性事件能力

我國長期形成的“強政府、弱社會”社會治理模式嚴(yán)重束縛了社會組織參與群體性事件的治理效果和水平。為此，應(yīng)創(chuàng)新社會治理模式，增權(quán)賦能，提高社會組織參與群體性事件治理能力。

首先，加快政府社會管理職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)務(wù)之急是推動政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。通過政府“放權(quán)與分權(quán)”，社會組織“增權(quán)與賦權(quán)”，逐步構(gòu)建“強政府——強社會”的社會共治模式；轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，實現(xiàn)從“管理政府”向“服務(wù)法治型政府”轉(zhuǎn)變，為社會組織釋放合理的社會治理空間，鼓勵社會組織依法參與社會公共事件治理，實現(xiàn)政府與社會組織在社會治理中的“互聯(lián)、互補、互促”。

其次，加強合作，提高社會組織社會治理能力。一是加強政社合作。提高社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力，在合作中提升社會組織的社會治理能力和水平；二是加強與市場的合作。通過完善購買服務(wù)機制，彌補政府與市場提供公共服務(wù)的不足，提升社會組織的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)水平；三是加強社會組織之間的合作。鼓勵社會組織之間以及社會組織與其它社會主體之間的交流與合作，發(fā)揮其反映群眾訴求、化解社會矛盾及時、靈活之優(yōu)點。

再次，構(gòu)建社會組織參政議政的平臺。提高社會組織在各級人大、政協(xié)等組織中的代表比例和數(shù)量，探索在人大、政協(xié)中設(shè)立社會組織方面的專門委員會或組別。鼓勵社會組織積極參政議政，盡快建立重大公共決策社會組織參與機制和社會突發(fā)事件社會組織利益表達機制，支持和鼓勵社會組織開展社區(qū)服務(wù)、參與所在轄區(qū)的建設(shè)、管理和民主決策。

(五)他律與自律相結(jié)合，提高社會組織參與社會治理公信力

目前，我國社會組織發(fā)展良莠不齊，有的社會組織缺乏行業(yè)自律，法制意識不強。個別社會組織工作人員違反職業(yè)倫理和職業(yè)操守，投機鉆營，唯利是圖，嚴(yán)重影響了社會組織的社會公信度，限制了社會組織在群體性事件治理中作用的發(fā)揮。因此，應(yīng)建立約束機制，加強自律與他律，提高社會組織社會公信力。

首先，政府監(jiān)管機制。政府應(yīng)通過法律、稅收、財政及其評估手段對社會組織加以規(guī)制和引導(dǎo)，規(guī)范社會組織行為；完善人大、政協(xié)、信訪等監(jiān)督職能，加強對社會組織的監(jiān)管、監(jiān)督力度；開展社會組織誠信建設(shè)，建立社會組織信息披露制度、重大事項報告、公眾投訴等制度；通過建立相應(yīng)的獎罰機制和社會組織內(nèi)部治理機制，提高社會組織人員素質(zhì)，增強社會組織的社會協(xié)調(diào)能力、危機公共能力，塑造社會組織規(guī)范、高效、廉潔、誠信的社會形象。

其次，社會監(jiān)督機制。建立社會組織信息數(shù)據(jù)庫，定期公布社會組織發(fā)展和運作的相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督。對社會組織進行信用等級評定，不定期對公布社會組織進行財務(wù)審計，提高其資金使用透明度。加大新聞媒體的輿論監(jiān)督功能，建立社會組織的懲戒機制，引導(dǎo)其提高自我管理、自我約束、自我規(guī)范的能力。

再次，行業(yè)自律機制。在服務(wù)項目、服務(wù)方式、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)責(zé)任和收費標(biāo)準(zhǔn)等方面制定服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善社會組織服務(wù)承諾制度，提高社會組織社會公信力；建立行業(yè)自律機制，按照“規(guī)范化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化”進行科學(xué)規(guī)劃，提高社會組織專業(yè)化服務(wù)水平；加強社會組織倫理規(guī)范建設(shè)，成立行業(yè)倫理委員會，制定社會組織職業(yè)倫理規(guī)范，加強社會組織從業(yè)人員的倫理教育，培養(yǎng)其敬業(yè)、奉獻的職業(yè)操守。

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【責(zé)任編輯王雅坤】

Research on Social Organizations in the Mass Event Management:Function, Dilemma and Policy Adjustment

LIANG De-you1, LIU Zhi-qi2

(1. School of Marxism, Nanjing University of Posts and Telecommunications, Nanjing, Jiangsu 210023; 2. Department of Marxism, Nanjing University of Science and Technology,Nanjing, Jiangsu 210094, China)

As the third party, social organizations are indispensable and are playing an important role to the solution of group events. It has such functions of early warning information, negotiation dialogue, government service and repair, etc. But in practice, social organizations are also facing many problems, such as confined space, lack of participation willingness, low participation level and the dilemma of credibility, which have hindered the social organization to participate in the mass event management function. Therefore, we must take actions to optimize social organizations to participate in governance path of mass events, and ensure the effective management of social organization on mass events, from policy adjustments like perfecting legislation, expanding the space of system, establishing the evaluation and incentive mechanism, improving the professional level and strengthening self-discipline of social organization.

social relationship; social organization; group events; Wukan event

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.03.021

2015-06-21

國家社科基金一般項目“弱勢群體非制度化利益表達研究”(14BZZ020)

梁德友(1971-)，男，安徽宿州人，法學(xué)博士，南京郵電大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，美國圣迭戈州立大學(xué)政治系訪問學(xué)者，主要研究方向：政治社會學(xué)。

C912

A

1005-6378(2016)03-0136-07