干旱區(qū)塔里木河流域地下水資源統(tǒng)籌管理研究*

雍　會(huì)，張風(fēng)麗，張曉莉，陳作成

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子　832003）

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·研究報(bào)告·

干旱區(qū)塔里木河流域地下水資源統(tǒng)籌管理研究*

雍會(huì)，張風(fēng)麗，張曉莉，陳作成

（石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆石河子832003）

摘要地下水資源是流域水資源的重要組成部分，是干旱區(qū)生態(tài)環(huán)境的命脈。塔里木河流域地下水資源具有典型的“公共池塘資源悲劇”特征，存在地表水與地下水管理分割、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足等問題。流域地下水資源開發(fā)利用處于相對(duì)失控狀態(tài)，地下水資源的過度開發(fā)利用，造成部分地區(qū)河道斷流、湖泊水位下降，產(chǎn)生了一系列生態(tài)環(huán)境問題。根據(jù)存在的問題，文章分別從完善流域與區(qū)域的地下水資源管理法規(guī)體系，完善源流與干流地下水資源管理體制，建立地下水庫與地表水統(tǒng)籌調(diào)度模式，建立流域地下水與地表水資源統(tǒng)籌管理模式等方面提出了管理對(duì)策，以期促進(jìn)塔里木河流域可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞干旱區(qū)塔里木河流域地下水資源統(tǒng)籌管理研究

0　引言

地下水資源是流域水資源的重要組成部分，是干旱區(qū)生態(tài)環(huán)境的命脈。塔里木河流域地下水資源具有典型的“公共池塘資源悲劇”特征，地下水資源存在管理缺乏，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)于地下水的研究也缺乏，這對(duì)干旱區(qū)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、對(duì)干旱區(qū)水資源研究都是一個(gè)缺陷。塔里木河流域氣候干旱、降雨稀少、蒸發(fā)強(qiáng)烈，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，人口85%為少數(shù)民族，是全國最貧困與最不穩(wěn)定的地區(qū)之一。流域地跨南疆5個(gè)地（州）的42個(gè)縣 （市）與兵團(tuán)4個(gè)師的55個(gè)團(tuán)場，由于流域流線長、跨區(qū)廣，各區(qū)域?yàn)榱死?，放縱無序開荒、挖渠、偷水、打井等行為，不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，嚴(yán)重影響著流域的可持續(xù)發(fā)展［1］。

塔里木河流域土壤鹽堿化較為嚴(yán)重，鹽堿地面積占流域面積的34%，由于開采利用地下水具有增水、降鹽、調(diào)蓄三大作用，在土壤鹽堿化較重的地區(qū)開采利用地下水是必要的［2］。但是，目前塔河流域地下水資源開發(fā)利用已處于相對(duì)失控狀態(tài)，地下水資源的過度開發(fā)利用，造成部分地區(qū)河道斷流、湖泊水位下降，產(chǎn)生了一系列生態(tài)環(huán)境問題 （錢智2013）。塔里木胡楊林自然保護(hù)區(qū)管理者說：“這兒打井很厲害，每平方公里范圍內(nèi)約打井6.0～7.5口，到底有多少根本算不出來，太多了［3］。”2013年，筆者到塔里木河源流調(diào)研的時(shí)候，據(jù)當(dāng)?shù)厮芴幗榻B，該地水庫周邊地域?qū)儆谛陆灾螀^(qū)不歸新疆兵團(tuán)管理，因此總有人在水庫附近開荒種地，盜用水庫水或抽取水庫附近地下水，而且基本沒法管理，因?yàn)樯婕安煌捏w制與行政區(qū)域。

美國21世紀(jì)水資源戰(zhàn)略研究提出，地下水庫是21世紀(jì)水資源調(diào)控的最主要手段［4］。國際常用的地下水庫提法是“含水層儲(chǔ)存與回采 （ASR）”，美國已建成ASR系統(tǒng)超過100個(gè)［5］。塔里木河流域水資源具有典型的“公共池塘資源悲劇”特征，存在著流域水資源管理?xiàng)l塊分割、用水關(guān)系復(fù)雜、地表水與地下水利用等多種問題［6，7，8，9，10］。國內(nèi)一些學(xué)者以李佩成院士為代表在地下水方面的研究，主要集中在法律、生態(tài)、開發(fā)等方面，地下水監(jiān)測、模型方面也有研究。塔里木河流域地下水研究也是集中在生態(tài)方面，流域只有極少數(shù)的地下水監(jiān)測站，地下水管理缺乏相關(guān)文獻(xiàn)研究。

1　塔里木河流域地下水基本現(xiàn)狀

塔里木河流域包括塔里木盆地的九大水系與塔里木河干流、塔克拉瑪干沙漠及庫木塔格沙漠等3個(gè)區(qū)域，流域總面積102.7萬km2（含國外面積2.471萬km2），其中，“四源一干”流域面積為23.624 4萬km2。塔里木河總長2 437km，其中干流長度1 321km。

2012年塔里木河流域地表水資源量為443.8億m3，比多年平均值349.9億m3增加26.8%，屬豐水年，與2011年相比增加13.8%。2012年塔里木河流域地下水資源量340.4億m3，其中山丘區(qū)地下水資源量193.2億m3，平原區(qū)地下水資源量235.5億m3，平原區(qū)與山丘區(qū)之間地下水重復(fù)計(jì)算量88.33億m3，地下水資源量與地表水資源量之間重復(fù)計(jì)算量315.2億m3。

塔里木河流域“四源一干”地下水資源量210.7億m3，其中山丘區(qū)地下水資源量108.0億m3，平原區(qū)地下水資源量165.2億m3，平原區(qū)與山丘區(qū)之間地下水重復(fù)計(jì)算量62.52億m3，地下水資源量與地表水資源量之間重復(fù)計(jì)算量196.4億m3［11］。塔里木河流域所屬各行政分區(qū)地下水資源量統(tǒng)計(jì)見表1，流域各水資源分區(qū)地下水資源量統(tǒng)計(jì)見表2。

表1　2012年塔里木河流域行政分區(qū)地下水資源量　億m3

表2　2012年塔里木河流域水資源分區(qū)地下水資源量　億m3

2012年全流域年降水總量1 582億m3，地表水資源量443.8億m3，地下水資源量340.4億m3，扣除地表水與地下水兩者之間重復(fù)計(jì)算量315.2億m3，2012年，塔里木河流域水資源總量為469.0億m3。塔里木河流域“四源一干”降水總量為760.8億m3，地表水資源量為239.4億m3，地下水資源量為210.7億m3。

表3　2012年塔里木河流域分區(qū)水資源總量

2012年，塔里木河流域“四源一干”水量調(diào)度區(qū)地表總徑流量311.7億m3，通過水利工程利用地表水量178.66億m3，地表水供水量占地表總徑流量的57.3%。2012年度開發(fā)利用地下水34.43億m3，總供水量達(dá)213.09億m3。

2　塔里木河流域地下水利用存在的問題

2.1地表水與地下水管理分割

目前，塔里木河流域?qū)τ诘叵滤畬?shí)行的是“行政區(qū)域管理”的管理體制。按照現(xiàn)有體制，當(dāng)?shù)刈灾沃?（地）、市、縣 （市）與新疆兵團(tuán)師級(jí)、團(tuán)級(jí)水行政主管部門按照分級(jí)管理的權(quán)限與范圍，負(fù)責(zé)相應(yīng)的地下水資源管理工作。相關(guān)涉水部門環(huán)境保護(hù)、國土資源、城建等按照各自的職責(zé)，分別做好地下水資源管理。因此，塔里木河流域地下水管理體制是：一是實(shí)行的是按不同行政的區(qū)域管理，而不是流域管理；二是根據(jù)不同的涉水部門，實(shí)行的是分級(jí)分部門按職責(zé)管理。塔里木河流域地下水主要由地表水轉(zhuǎn)換而來，流域內(nèi)地表水主要有流域管理機(jī)構(gòu)管理，而地下水資源實(shí)行分級(jí)分部門的行政區(qū)域管理，地表水、地下水處于分割管理的狀態(tài)，管理不能統(tǒng)一，造成流域內(nèi)無序打井、超采地下水現(xiàn)象日趨嚴(yán)重［12］。在區(qū)域利益驅(qū)動(dòng)下，區(qū)域水行政主管部門往往放縱打井取水、過度開采地下水等行為，對(duì)流域地下水平衡與生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。

2.2地下水管理立法執(zhí)法不夠

目前，我國除了《水法》外，沒有全國性的地下水管理法規(guī)，只是一些地方政府出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐牡叵滤芾矸ㄒ?guī)。新疆于2002年出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理?xiàng)l例》，但沒有出臺(tái)塔里木河流域的地下水管理法規(guī)。塔里木河流域“四源一干”涉及區(qū)域廣，跨區(qū)長、交通不便，水事活動(dòng)眾多，水事糾紛與涉水事務(wù)矛盾日益加大。但是，目前塔里木河流域還沒有健全的地下水管理法規(guī)，已出臺(tái)的水資源管理?xiàng)l例中，雖提及地下水管理，但缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性與可操作性，對(duì)違法者的震懾力不夠，違法行為很難得到及時(shí)有效的遏止。一方面沒有做到有法可依，另一方面流域范圍太大，難以做到執(zhí)法必嚴(yán)，而且在流域與區(qū)域共同管理體制下，區(qū)域執(zhí)法往往容易放縱區(qū)域內(nèi)利益，也導(dǎo)致不能做到違法必究。2010～2012年間，與水資源相關(guān)的水事違法案件逐年增加，2012年的水資源案占當(dāng)年水事違法案件的51%，成為最主要的水事違法行為［2］。

表4　塔里木河流域水事案件調(diào)查統(tǒng)計(jì)

2.3地表水-地下水統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足

一直以來，我們都注重地表水資源管理，而忽略地下水資源管理，這種管理機(jī)制已不能適應(yīng)塔河流域水資源統(tǒng)一管理需求，亟需建立兼顧地表水與地下水的新管理體制。但由于新的塔里木河流域管理體制剛剛建立，流域內(nèi)水情資料等還不能滿足新體制下流域統(tǒng)一管理的要求，流域管理中水土保持、漁業(yè)保護(hù)、水利經(jīng)濟(jì)管理、重點(diǎn)水庫水量調(diào)度管理等方面缺少相應(yīng)機(jī)構(gòu)，工作協(xié)調(diào)難度大。一是對(duì)地下水的監(jiān)測管理不夠，地下水管理的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，難以做到地下水實(shí)時(shí)監(jiān)測管理；二是地下水、地表水開發(fā)管理沒有很好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在同一河道或水庫的地表水、地下水的水權(quán)管理主體不清晰、權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一；三是在涉及地表水-地下水管理的流域與區(qū)域，以及涉水管理部門之間的管理協(xié)調(diào)機(jī)制還需進(jìn)一步完善。2012年度“四源一干”總用水量為213.09億m3，其中地表水用水量178.66億m3、地下水用水量34.42億m3。用水總量中，生產(chǎn)用水量207.19億m3，占用水總量的97.23%；城鄉(xiāng)居民生活用水量1.986億m3，占總用水量的0.93%；生態(tài)環(huán)境用水量3.918億m3，占用水總量的1.84%。從用水比例來看，農(nóng)業(yè)、林牧漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水量中利用地下水的比例較低，分別為14.9%、13.0%、28.8%；工業(yè)用水、居民生活用水量中利用地下水的比例為46.5%、71.5%；而城鎮(zhèn)公共用水量中利用地下水的比例高達(dá)87.4%［11］。

圖1　2012年塔河流域“四源一干”用水量構(gòu)成

3　塔里木河流域地下水統(tǒng)籌管理對(duì)策

3.1完善流域與區(qū)域的地下水管理法規(guī)體系

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)［2011］1號(hào)）與《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木流域水資源管理?xiàng)l例》（2005）修訂《塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》，制定出臺(tái)《塔里木河流域地下水管理辦法》，完善塔里木河流域綜合管理法律法規(guī)體系，使地下水實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，行政區(qū)域管理應(yīng)當(dāng)服從流域管理的管理。合理設(shè)置流域管理機(jī)構(gòu)的各級(jí)水行政管理部門與水行政專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，成立塔里木河流域水利公安，依法治理流域水資源違法犯罪活動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)塔里木河流域地下水資源管理有法可依、違法必究。

3.2完善源流與干流地下水資源管理體制

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)［2012］3號(hào)）：“嚴(yán)格地下水管理與保護(hù)。加強(qiáng)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測，實(shí)行地下水取用水總量控制與水位控制”。塔里木河流域內(nèi)地下水實(shí)行取水總量控制與地下水水位控制，重要源流與塔里木河干流河道管理范圍及河道管理范圍以外1km以內(nèi)的地下水資源，由塔里木河流域管理局統(tǒng)一管理；河道管理范圍1km以外的地下水資源，由有關(guān)州、地、縣（市）水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理［13］。地下水取水許可申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)征求塔里木河流域管理局同意，塔里木河流域管理局出具同意意見后，報(bào)有管轄權(quán)限的水行政主管部門審批。

3.3建立地下水庫與地表水統(tǒng)籌調(diào)度模式

一直以來，我們過多地注重修建人工水庫、大壩，而忽略了地下水作為天然的蓄水調(diào)節(jié)水庫。建立地下水庫與地表水聯(lián)合調(diào)度統(tǒng)一管理模式，不僅可以減少人為的對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾，而且天然的地下水、地表水聯(lián)合調(diào)度，可以減少水資源的耗損。以流域?yàn)閱卧?，河谷型地下水庫、山間凹陷地下水庫或山前凹陷地下水庫均可作為流域的地下水庫調(diào)節(jié)與蓄水工程。將地表水與地下水視為統(tǒng)一的水資源整體，通過流域內(nèi)的地表水、河谷型有壩地下水庫、沖擊扇下緣溢出帶無壩地下水庫、平原機(jī)電聯(lián)合調(diào)度，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)的地下水庫與地表水統(tǒng)籌調(diào)度［7］。

3.4建立健全流域地下水與地表水統(tǒng)籌管理模式

實(shí)行大流域的水資源管理理念，打破地下水資源的分割管理體制，建立以“依法行政管理為主、多部門多區(qū)域行政協(xié)商為輔、市場機(jī)制為調(diào)節(jié)手段”的地下水與地表水統(tǒng)一管理機(jī)制；形成以“流域管理局為主，流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，行政區(qū)域管理服從流域管理，涉水管理部門服從水利部門管理”的流域地下水與地表水統(tǒng)一管理模式。充分利用現(xiàn)代信息與科學(xué)技術(shù)手段，建立地表水、地下水流域統(tǒng)一監(jiān)測管理體系，實(shí)行地下水取用水總量控制與水位控制，劃定地下水宜采區(qū)、限采區(qū)、超采區(qū)及禁采區(qū)。將流域內(nèi)的地表水與地下水統(tǒng)一納入水權(quán)計(jì)量管理，形成流域、區(qū)域與用水單位的地表水、地下水統(tǒng)籌分配管理體系，促進(jìn)流域的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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STUDY OF GROUNDWATER RESOURCES INTEGRATED MANAGEMENT IN THE ARID AREA OF TARIM RIVER BASIN

Yong Hui，Zhang Fengli，Zhang Xiaoli，Chen Zuocheng
（Academy of Economy&Management of Shihezi University，Shihezi，Xinjiang 832003，China）

AbstractGroundwater resource is an important part of the basin water resources and the lifeblood of the ecological environment in arid area.The groundwater resources in the Tarim River Basinhadsomeproblems such as management segmentation，lack of co-ordination between the surface water and groundwater，and out of control in the groundwater resources development and utilization.The excessive exploitation of groundwater resources resulted in a series of ecological and environmental problems such as drying up parts of the river，and dropping the water level.According to these problems，this paper put forward some management countermeasures，including improving laws and regulations system for groundwater resources management in river basin，perfecting the management system for headstream and mainstream groundwater resources，establishing the integrated scheduling model of underground reservoir and surface water，and constructing the integrated management mode of the basin groundwater and surface water resources，so as to promote the sustainable development in the Tarim River Basin.

Keywordsarid area；Tarim River Basin；groundwater resources；integrated management；study

中圖分類號(hào)：F323.213；TV211.1+2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-9121［2016］01-0090-05

doi：10.7621/cjarrp.1005-9121.20160114

收稿日期：2015-03-11

作者簡介：雍會(huì) （1978—），男，四川渠縣人，博士、博士生導(dǎo)師、副教授；北京大學(xué)、北京航空航天大學(xué)聯(lián)合博士后，教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。Email：yhshzu@sina.com

*資助項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目、博士后項(xiàng)目“塔里木河水資源統(tǒng)籌管理機(jī)制與水權(quán)分配模式研究”（71463051、155372）；教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才計(jì)劃項(xiàng)目“干旱區(qū)流域水資源分配利用市場機(jī)制建設(shè)研究”（NCET-13-0912）