美國空氣污染治理政策模式研究

蔡　嵐

(廣東外語外貿(mào)大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院，廣東　廣州　510420)

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美國空氣污染治理政策模式研究

蔡嵐

(廣東外語外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣東廣州510420)

摘要：美國空氣污染治理政策經(jīng)歷了以法令為基礎(chǔ)的管制與命令模式、以成本與收益為基礎(chǔ)的市場激勵模式及區(qū)域共治模式三種類型。管制與命令模式可再細分為以地方和州為主導(dǎo)的管制，及以聯(lián)邦政府為主導(dǎo)的管制；市場激勵模式以泡泡政策和排污權(quán)交易政策為典型；區(qū)域共治體現(xiàn)為廣泛的州際合作、州內(nèi)合作和部門合作。分析美國治理空氣污染中的政策模式及內(nèi)容對我國空氣污染治理不無裨益。

關(guān)鍵詞：空氣污染；治理；美國政策

目前，我國躋身全球第二大經(jīng)濟體，在創(chuàng)造騰飛奇跡的同時，也付出了環(huán)境退化的沉重代價?！爸袊騊M 2.5污染致過早死亡約35—50萬，平均折壽0.72—1.85年”?！爸袊磕暌蚩諝馕廴驹斐傻募膊〕杀境^6000億元，空氣污染帶來的隱形經(jīng)濟損失，正降低世界對其未來可持續(xù)發(fā)展的信心”[1]。如何有效防治空氣污染，是中國政府面臨的迫在眉睫的問題。美國是世界上最發(fā)達的資本主義國家，曾經(jīng)歷了輝煌的工業(yè)文明，但也付出了沉重的環(huán)境代價。從早期普遍認(rèn)為林立的煙囪和濃密的黑煙是繁榮發(fā)達的象征，到美國各級政府對空氣質(zhì)量日益嚴(yán)格的管制和命令，再到成本—利益分析基礎(chǔ)上市場手段的引入，美國在與空氣污染作斗爭的漫長過程中，通過多種政策模式使空氣質(zhì)量有了明顯的改善和提高。本文在對不同時期美國的空氣治理政策進行梳理的基礎(chǔ)上，重點分析美國聯(lián)邦、州和地方政府治理空氣采用的多種政策模式及內(nèi)容，以期為我國的空氣污染治理提供參考。

一、管制與命令模式

美國自建國以來就形成了聯(lián)邦和州分別行政的政治傳統(tǒng)。在20世紀(jì)之前，美國從未制定過全國統(tǒng)一的政策和原則。著名政治學(xué)家比爾德把這一歷史時期稱之為“聯(lián)邦和地方政府完全不發(fā)生關(guān)系時期”[2]831。在空氣污染治理問題上，地方政府、州和聯(lián)邦政府重視、介入和實施管制的時間并不相同。下文首先從歷史維度來剖析美國三級政府對空氣污染實施的管制行為和政策。

(一)以地方、州政府為主導(dǎo)的管制和命令。

治理污染在傳統(tǒng)上是地方與州的責(zé)任與權(quán)力。美國工業(yè)革命以來，州與地方政府在當(dāng)?shù)鼐用窈铜h(huán)保團體的要求下開展了空氣污染治理工作。早期的努力集中于通過頒布法令來消除黑煙和露天燃燒。[3]169美國最早的空氣污染控制法是1864年圣路易斯市的空氣污染治理法。該市的一名男子對其鄰居提出起訴，理由是鄰居家煙囪排出的煙使他無法將自己的房子出租出去。密蘇里州最高法院最終裁定被告賠償原告50美元。據(jù)此，美國出臺了第一部空氣污染控制法，該法要求圣路易斯市的所有煙囪必須高于周圍建筑物20尺以上。[4]131881年，紐約也頒布了《煙塵法令》(Smoke Ordinance)，禁止在紐約使用含硫高的煙煤。[5]191902年，圣路易斯市、布法羅等工業(yè)發(fā)達城市也制定了相關(guān)的煙塵控制法令。底特律市于1907年制定了煙塵法令。接著，其他城市如芝加哥、丹佛等城市也相繼制定了煙塵法令。據(jù)統(tǒng)計，1900—1930年美國共有45個城市頒布了空氣污染控制法律。[4]19

在各城市制定法律的同時，有的州也開始參與空氣污染的防治工作。加利福尼亞州在1941年制定了美國歷史上最完善的一部清潔空氣法，并在20世紀(jì)50年代制定了美國歷史上第一個空氣質(zhì)量項目。此后，加利福尼亞州制定了美國歷史上第一個機動車排放標(biāo)準(zhǔn)，對汽車尾氣的排放作出了嚴(yán)格規(guī)定。1952年，俄勒岡州成為第一個從實際意義上執(zhí)行空氣污染控制法令的州。[6]111到1954年時，州出臺的法令已達到14個。雖然各州和地方政府頒布的法律條令有些遭到法院的起訴，如圣路易斯頒布的一些煙塵控制條例就被最高法院以違憲為由予以廢除，但其總量是相當(dāng)可觀的。“截止到1956年，共有82項地方空氣污染控制計劃出臺?！盵4]26

除直接頒布法令管制空氣污染之外，地方政府還強力推進新技術(shù)在實際生活中的使用。1912年，芝加哥市政府把通過罰款與撥款募集的25000美元用于購買新燃燒設(shè)備，使得“芝加哥市中心的煙塵減少了75%”[4]17。地方政府通過強力推進新技術(shù)相當(dāng)大地改善了煙塵污染問題。從1911年到1933年，芝加哥固體燃料的使用量翻了一倍，但煙塵濃度卻下降了約50%；從1912年到1917年，匹茲堡1到6月的濃煙塵從29天降到了6天，輕塵日則從64天降到了44天。[4]15可以說，地方和州政府通過立法管制較好地解決了煙塵問題，但這一時期以地方政府和州政府為主導(dǎo)的管制具有以下特點：

其一，碎片化管制、各自為政。通過立法進行管制的主要目的是在提高生產(chǎn)、促進經(jīng)濟發(fā)展的前提下對煙塵進行控制。治理的方法比較簡單，最主要的措施是禁止露天燃燒。而且，由于法令多由州和地方政府頒布，導(dǎo)致了當(dāng)時的空氣管理法令五花八門，沒有統(tǒng)一的管理辦法，其局限性在于每個州只能在自己的行政范圍內(nèi)對本州的空氣污染進行治理，一個州的法令和治理不能影響其他州。

其二，管制缺乏科學(xué)性。在當(dāng)時的科學(xué)技術(shù)條件下，人們認(rèn)為煙塵是造成空氣污染的主要原因，因此只針對煙塵制定了各種法律法規(guī)。并且，只有在芝加哥、紐約等發(fā)達城市，才設(shè)立了專門的煙塵觀察員，對煙塵問題進行專門研究和專業(yè)化管理，其他地區(qū)則沒有任何對空氣污染原因進行研究的專門機構(gòu)。

其三，簡單化的法律條文。由于時代的局限，該時期法令條文非常簡單，當(dāng)時被贊譽為“最完備”的芝加哥煙塵控制法令也只有28條，空氣污染最嚴(yán)重的匹茲堡的煙塵治理法令只有簡短的10條。[5]這與后來聯(lián)邦政府的《清潔空氣法》內(nèi)容有400多頁，1000多條形成鮮明對比。雖然存在諸多局限性，但這一時期是美國環(huán)境治理的肇始階段，這些煙塵控制法令為美國20世紀(jì)60年代開始的大規(guī)模環(huán)境治理奠定了法律基礎(chǔ)。

(二)以聯(lián)邦政府為主導(dǎo)的管制和命令。

雖然美國在20世紀(jì)60年代前已基本解決煙塵問題，但美國空氣質(zhì)量并沒有得到更大提高，公害事件依然時有發(fā)生。20世紀(jì)中葉，世界著名的八大污染公害事件有兩件發(fā)生在美國。污染公害進一步引起了公眾對環(huán)境污染問題的重視和環(huán)保運動，聯(lián)邦政府在環(huán)保運動和社會輿論的壓力下，也開始重視空氣污染問題，并逐漸承擔(dān)起空氣污染治理的責(zé)任。

為解決繼煙塵問題之后出現(xiàn)的新型污染、尤其是可吸入性粉塵污染與新型煙霧污染(smog)，1955年聯(lián)邦政府第一次頒布了全國性的控制空氣污染立法，即《空氣污染控制法》(Air Pollution Control Act of 1955)。該法指出州和地方政府仍是控制空氣污染的主要主體，但聯(lián)邦政府可以通過提供調(diào)研、培訓(xùn)和技術(shù)支援的方式幫助州和地方治理空氣污染。這是“美國第一項全國空氣污染治理立法，標(biāo)志著聯(lián)邦在空氣污染治理政策上有限的角色轉(zhuǎn)變”[7]169，聯(lián)邦政府開始介入并逐漸成為空氣污染治理的主導(dǎo)力量。

表1.污染物超標(biāo)天數(shù)對比

20世紀(jì)60年代，美國出臺了三項重要的空氣法案，即1963年的《清潔空氣法》，1965年的《機動車空氣污染控制法》與1967年的《空氣質(zhì)量法》?！肚鍧嵖諝夥ā肥敲绹谝淮我郧鍧嵖諝獾拿x治理空氣污染，也是聯(lián)邦第一次用“命令—控制”模式通過聯(lián)邦行政機構(gòu)的具體管理來實現(xiàn)對空氣污染的治理。該法授權(quán)聯(lián)邦健康教育福利部(Department of Health, Education and Welfare, HEW)處理跨州空氣污染；承認(rèn)機動車尾氣排放對全國空氣質(zhì)量有明顯影響；雖然該法加強了聯(lián)邦政府對空氣污染治理的強度，但卻未對機動車制定排放標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。因此，1965年聯(lián)邦政府頒布《機動車空氣污染控制法》(Motor Vehicle Air Pollution Act of 1965)，要求健康教育福利部部長(HEW)為各類機動車及發(fā)動機制定排放標(biāo)準(zhǔn)，并對符合標(biāo)準(zhǔn)的機動車或發(fā)動機發(fā)放合格證書，[8]進口到美國的機動車或發(fā)動機也必須遵行該法。為避免各州試圖搶先制定本州機動車污染排放標(biāo)準(zhǔn)的情況，1966年聯(lián)邦政府召開了第三次全國空氣污染大會(National Conference on Air Pollution)，直接推動了1967年《空氣質(zhì)量法》(Air Quality Act of 1967)的頒布。該法的八個主要方面幾乎涵蓋了空氣污染問題的所有方面，被稱為“國家系統(tǒng)管理空氣污染治理問題的藍本”[9]。如要求建立州內(nèi)和跨州空氣質(zhì)量控制區(qū)(Air Quality Control Regions, AQCRs)，并以地區(qū)(Region)為準(zhǔn)開發(fā)與實施空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(Ambient Air Quality Standards)；[4]30概言之，這一時期的三部法案奠定了此后美國空氣污染治理政策的基調(diào)與走向，也標(biāo)志著美國聯(lián)邦政府開始主導(dǎo)空氣污染治理的進程。

20世紀(jì)70年代，美國聯(lián)邦政府全面接手空氣污染治理問題，連續(xù)兩次修訂空氣污染管制法令。1970年的《清潔空氣法修正案》結(jié)合60年代立法的經(jīng)驗，將該政策的聯(lián)邦化推向最高潮。該修正案授權(quán)美國環(huán)保局為6種主要空氣污染物設(shè)立兩個級別的國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(National Ambient Air Quality Standards, NAAQS)，一級標(biāo)準(zhǔn)必須做到保護敏感人群的健康與充分安全，二級標(biāo)準(zhǔn)則必須保護公眾的福利；[10]16要求各州必須提交州執(zhí)行計劃(State Implementation Plan, SIP)，詳細說明怎樣管制已有污染源排放的主要污染物，并證明州內(nèi)所有空氣質(zhì)量控制區(qū)都能遵守國家一級標(biāo)準(zhǔn)。[11]1970年法案在美國空氣治理政策史上有著不可替代的地位，“除了個別條款之外，在1977年與1990年對此法令所做的修正案只能稱得上是在其1970年的基本框架上做了些小修小補罷了”[6]10。通過管制，美國在減少空氣污染污染物排放上取得了相當(dāng)大的成績。聯(lián)合國1988年調(diào)查了全球54個城市空氣中二氧化硫與固體顆粒物的濃度，并以世界健康組織的標(biāo)準(zhǔn)衡量了超出標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)。表1中并列了中國三個大城市和法國巴黎、美國紐約在二氧化硫和固體顆粒物超標(biāo)天數(shù)。[12]16可見，70年代美國空氣污染治理已經(jīng)取得了非常值得肯定的成績。

盡管如此，美國聯(lián)邦政府成為空氣治理的主導(dǎo)力量還是引發(fā)了多方指責(zé)。尼克松政府時期正式確立的“命令—控制模式”(Order-Control)受到了前所未有的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。除立法本身帶來的高支出問題外，更多人認(rèn)為聯(lián)邦政府不應(yīng)該直接介入地方和州政府的事務(wù)處理。1981年里根明確提出采取“成本—收益分析”法替代原有的“命令—控制模式”，要求廢除那些社會管制成本高于收益的法令，新法令必須滿足收益最大化目標(biāo)。[13]56隨著保守主義思想的上升，1977年到1990年的十幾年間美國空氣污染控制政策出現(xiàn)了重大停滯。這種停滯狀態(tài)在布什總統(tǒng)(George H. Bush)上臺后出現(xiàn)了變化。在國會與環(huán)保團體的壓力下，布什政府時期環(huán)保法和環(huán)?？冃в辛嗣黠@提高。環(huán)境專家與美國公眾也在這段時間進行了反思，認(rèn)為既不能不計代價地治理環(huán)境，也不能完全經(jīng)濟至上忽視對環(huán)境的保護，因此，20世紀(jì)90年代美國確定了在成本—收益的基礎(chǔ)上治理空氣污染的道路。在此背景下，停滯了10多年的清潔空氣法修正案終于在1990年獲得通過，進一步擴大了需要限制的污染物的范圍，更好地保護了公眾健康。

二、市場與激勵模式

在聯(lián)邦政府以管制和命令模式治理空氣污染的前20年里，盡管企業(yè)有各種抱怨，但這種管制戰(zhàn)略還是有效的。不過，如前所述，從70年代末開始，命令與控制手段的覆蓋面和權(quán)力受到了質(zhì)疑。公眾普遍認(rèn)為，極力使用命令與控制手段在經(jīng)濟上、環(huán)境上已經(jīng)不再可行。在此背景下，聯(lián)邦創(chuàng)造了很多治理空氣污染的市場手段，最著名的就是泡泡政策和排污權(quán)交易政策，這些政策的實施，使美國的空氣質(zhì)量得到更進一步提升。

(一)泡泡政策。

泡泡政策是美國1979年制定的一項非常著名的環(huán)境管理政策。一家工廠或一個地區(qū)的空氣污染物總量被比喻為一個“泡泡”。它設(shè)想工廠或地區(qū)籠罩在一個大泡泡下，空氣清潔法只對泡泡適用。泡泡可大可小，可以是單個工廠，也可以是擁有多個工廠的一家公司，或是某一特定區(qū)域。一個工廠或一個地區(qū)在生產(chǎn)過程中通常會向環(huán)境中排放出多種污染物。由于各個工廠的生產(chǎn)情況不同，它們排放的污染物種類和數(shù)量也各不相同。如果用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去衡量，必然會出現(xiàn)有的污染物遠遠低于標(biāo)準(zhǔn)，而有的污染物嚴(yán)重超過標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。要每一家工廠對每種超過標(biāo)準(zhǔn)的污染物進行治理，恐怕要花費較大的代價。[14]99-120因此，泡泡政策要求，只要這個泡泡向外界排出的污染物總量符合政府按照環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)計算出來的排污量，且不危害周邊區(qū)域的空氣質(zhì)量，則允許泡泡內(nèi)的各種排污源自行調(diào)節(jié)，即，可以以一種污染物的減少，來抵消另一種污染物的增加。這樣，工廠就會對治理費用較低的污染物加強控制和處理，進一步減少排出量，把多余“額度”留給治理費用較高的污染物，工廠就能以最小的花費達到最好的治理效果。而在地區(qū)這一“大泡泡”范圍內(nèi)，環(huán)境保護部門可以根據(jù)各個工廠的實際情況，對排放的污染物適當(dāng)提高或降低排放標(biāo)準(zhǔn)，使工廠之間排污量互相調(diào)節(jié)，而排放總量仍然在國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之中。[15]93

泡泡政策受到了廣泛歡迎，在改善空氣質(zhì)量的同時也取得了很好的經(jīng)濟效益和社會效益。環(huán)保局開始在同一公司下屬的子公司或工廠之間推廣泡泡政策。這些子公司或工廠都歸同一公司管轄，通過內(nèi)部調(diào)節(jié)就可以保證在相同的污染處理費用之下實現(xiàn)污染物的控制。

(二)排污權(quán)交易政策。

在泡泡政策的基礎(chǔ)上，美國聯(lián)邦環(huán)保局為緩解企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟與環(huán)境保護之間的矛盾，在實現(xiàn)《清潔空氣法》所規(guī)定的空氣質(zhì)量目標(biāo)時又進一步推出了排污權(quán)交易政策。排污權(quán)交易政策的主要思想是利用市場機制，在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制，從而達到減少排放量、保護環(huán)境的目的。[16]56美國政府用排污權(quán)交易政策使環(huán)境使用這一經(jīng)濟權(quán)利與市場交易機制相結(jié)合，把政府的有形之手和市場的無形之手結(jié)合起來，以控制環(huán)境污染。

排污權(quán)交易政策的獨特之處在于，它利用市場機制使企業(yè)為了自身利益而提高污染治理的積極性。當(dāng)一個企業(yè)因為超量減排而使排污權(quán)有所剩余，它就可以通過出售剩余排污權(quán)而獲得經(jīng)濟回報，這相當(dāng)于市場對該企業(yè)環(huán)保行為的經(jīng)濟補償和激勵。而污染超標(biāo)企業(yè)就不得不花費更多的費用來購買新增的排污權(quán)，所花費的費用實質(zhì)上是該企業(yè)污染環(huán)境的經(jīng)濟代價。這樣，治理污染就從政府的強制行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自覺的市場行為，從而很好地控制了污染排放的總量。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，排污權(quán)交易政策已使工業(yè)部門節(jié)約污染處理費用10億美元以上。[15]93

此外，聯(lián)邦政府創(chuàng)新性的市場手段還包括污染稅、配額存儲和凈得政策等，其共同特點都是減除余額。[17]13-15通過在清潔空氣法中引入市場手段，美國將保護環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展有效地結(jié)合起來，保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

三、區(qū)域合作共治模式

美國是一個聯(lián)邦制國家，地方和州在國家事務(wù)中的權(quán)力非常大。加上美國長期以來的政治傳統(tǒng)，認(rèn)為管得越少的政府就是好政府。從立法角度來講，聯(lián)邦并沒有憲法所賦予的環(huán)境治理權(quán)，在空氣污染出現(xiàn)后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，都是由地方和州政府根據(jù)憲法賦予的權(quán)力，對空氣污染進行治理。但這種模式存在著嚴(yán)重的缺陷，因為地方和州政府只能在自己的行政區(qū)劃范圍內(nèi)對空氣污染治理起主導(dǎo)作用。對州際之間的空氣污染，一個州的治理法令就無法約束另一個州的污染行為。因此，在空氣污染治理肇始階段，美國就在各項法令中要求以各種合作來應(yīng)對跨州空氣污染。這種區(qū)域共治表現(xiàn)為州際合作、州內(nèi)合作以及部門合作。

(一)州際合作。

美國州與州之間合作共治空氣污染最典型的例子是臭氧運輸委員會(the Ozone Transport Commission，OTC)。OTC的前身是美國東北各州空氣使用合作管理會(Northeast States for Coordinated Air Use Management NESCAUM)，起初這個區(qū)域性組織運行并不成功，尤其紐約對其不滿意，因為紐約認(rèn)為在其極盡全力的同時，其他州要么無所作為，要么背道而馳。大部分州除在協(xié)商會上紙上談兵之外，幾乎沒有哪個州在制定其環(huán)境政策時把區(qū)域空氣納入考慮范圍。這種狀況一直持續(xù)到OTC的成立。1990年，《清潔空氣法》修正案批準(zhǔn)設(shè)立OTC，主要就運輸問題向EPA提供建議，同時為解決各州的地表臭氧問題制定并執(zhí)行相關(guān)區(qū)域性的解決辦法，這些州包括康涅狄格州、特拉華州、哥倫比亞特區(qū)、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州、新澤西州、維吉尼亞州、紐約、佛蒙特州、羅得島州和賓夕法尼亞州。

OTC規(guī)定參加會議的成員必須是政府環(huán)境委員，其中美國環(huán)保局(EPA)是常務(wù)成員。這樣的要求可以使聯(lián)邦政府和各州政府共同面對和商討環(huán)境問題。當(dāng)州政府需要通過OTC向EPA提出議案時，EPA可以贊成也可以駁回該提議。但駁回OTC的建議，EPA必須給出理由，并提出可以達到相同目的的供選擇的其他方案。[18]OTC的主要職責(zé)分為三塊。其一，危險評估和模型研究。主要關(guān)注對人體健康造成潛在危險的空氣污染及贊助解決空氣問題的最新科學(xué)研究等；其二，制定對移動污染源(主要針對汽車)的治理政策；其三，制定對固定污染源(主要針對電廠)的治理政策。OTC的主要管制工具也有三個，其一是清潔空氣法的授權(quán)；其二是OTC各州共同簽署的理解備忘錄(Memos of Understanding, MOUs)；其三是OTC聯(lián)合決議機制，以在某一問題上代表OTC各州向聯(lián)邦政府或其他州表明態(tài)度和立場。OTC各州在共同簽署的理解備忘錄指導(dǎo)下，通過合作協(xié)議，相互合作、共同協(xié)商對區(qū)域內(nèi)空氣污染源進行有效控制。[18]

(二)州內(nèi)合作。

州內(nèi)合作治理空氣污染最典型的例子非加利福尼亞州莫屬。為控制跨界空氣環(huán)境污染，加州政府將全區(qū)設(shè)為13個質(zhì)量管理區(qū)實行區(qū)域管理，但各個區(qū)域獨立的管理已經(jīng)不能解決整個區(qū)域的環(huán)境問題，通過區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商解決區(qū)域環(huán)境問題也被證明是無效的。[18]1976年加州創(chuàng)設(shè)了南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)(the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD)。在SCAQMD的領(lǐng)導(dǎo)下，南加州地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了極大改善，成為解決區(qū)域內(nèi)跨界空氣問題的典范，并一直沿用至今。

SCAQMD主體由加州構(gòu)成，由國家立法機關(guān)和政府授權(quán)成立。其管理范圍涉及洛杉磯(Los Angeles)、橙縣(Orange)、河邊縣(Riverside)和圣伯那迪諾(San Bernardino)四個大縣和幾十個城市。管理區(qū)設(shè)有一個管理委員會，下設(shè)12個委員，其中州政府代表3個，其他9個委員由各縣和部分規(guī)模較大的城市代表組成，有的城市市長親自參加。作為一個區(qū)域性管理機構(gòu)，SCAMQD最主要的職能職責(zé)是加強跨界合作，與地方政府和其他社會團體共同制定和實施跨界合作計劃，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國國家環(huán)保局(EPA)和州政府提出，以便制定出使整個國家受益的空氣環(huán)境政策。這些年來，SCAMQD向國家提出了不少空氣環(huán)境管理方面的建議，被采納的不計其數(shù)。[19]

(三)部門合作。

加州治理空氣污染的過程中也存在著大量的部門間合作。如前所述，SCAQMD制定的方案既要體現(xiàn)聯(lián)邦政府、又要體現(xiàn)州政府的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就必須得到區(qū)域內(nèi)聯(lián)邦政府部門、地方、州的合作及同意。加州空氣質(zhì)量管理計劃(AQMP)草案由南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)(SCAQMD)、南加州政府協(xié)會(SCAG)，加州空氣資源委員會(ARB)合作起草。除前述SCAQMD對制定空氣標(biāo)準(zhǔn)負主要責(zé)任以外，SCAG作為南加州的區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)，負責(zé)在南加州6個城市實施聯(lián)邦政府和加州授權(quán)的規(guī)劃職能，整合6個城市在土地使用、交通、經(jīng)濟和環(huán)境方面的問題和需求。SCAG在前期調(diào)查研究和籌劃準(zhǔn)備草案中發(fā)揮主要作用，并且負責(zé)起草方案中的交通運輸、增長管理和土地使用要素等方面的內(nèi)容。此外，ARB由州長任命的9名兼職成員構(gòu)成，主要負責(zé)制定全州機動車排放標(biāo)準(zhǔn)、燃料規(guī)范和消費類產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，為空氣治理制定機動車排放污染控制措施。

在加州空氣質(zhì)量管理計劃(AQMP)歷時5年的制定過程中，包含著大量的部門間合作。這種合作不僅存在于南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)中3個州政府與9個縣政府、城市政府的合作，南加州政府協(xié)會中6個城市政府的合作，也存在于南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)(SCAQMD)、南加州政府協(xié)會(SCAG)，加州空氣資源委員會(ARB)在內(nèi)容起草方面的合作，此外，這種合作還體現(xiàn)在政府在搭建合作平臺、豐富合作方式、調(diào)動參與者積極性等方面，加州空氣污染治理過程中舉辦了幾十個地方研討會和演說會、10次公眾聽證會、以及10個月的公眾反饋期，超過50個城市和各種環(huán)保社團、社會團體參與了方案的制定和出臺。[20]部門間的合作為加州空氣污染治理政策的制定和順利實施提供了極大推力。

四、借鑒與啟示

從19世紀(jì)美國以地方和州政府為主導(dǎo)來治理空氣污染，到20世紀(jì)中期聯(lián)邦政府開始介入并逐漸成為主導(dǎo)力量，再到20世紀(jì)70年代市場與激勵模式的引入和應(yīng)用，以及聯(lián)邦政府對跨界空氣污染的重視，不難看出，美國整體空氣質(zhì)量的提升離不開空氣污染治理的“三管齊下”，從中我們也可汲取部分經(jīng)驗。

(一)管制為先。

政府必須以嚴(yán)密的、精細的法令嚴(yán)格管制空氣污染問題，這是美國治理空氣污染政策中最明顯的特點。這里的政府，既包括聯(lián)邦政府，也包括州和地方政府。

在我國地方政府層面，部分城市近期啟動了立法管制空氣污染的進程，北京和天津在空氣污染防治立法方面走在前列。除了出臺《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》、《天津市清新空氣行動方案》之外，《北京市大氣污染防治條例》于2014年1月22日獲得通過，并于3月1日起實施，該條例被稱為北京史上最嚴(yán)格、處罰力度最強的環(huán)保條例。[21]其次，在中央政府層面，雖然我國早在1979年就出臺《環(huán)境保護法》，1987年出臺《中華人民共和國大氣污染防治法》，并先后在1995年、2000年經(jīng)歷兩次修改，2006年后又進入修改程序。但是這些法律存在著很多問題，一是這些基本法律屬于行政主導(dǎo)的法律，在官方分類中被歸于行政法序列，日常管理主要依靠的也是行政化手段。對政府在保護和完善空氣質(zhì)量方面的責(zé)任沒有明確地規(guī)定，政府防治空氣污染的指標(biāo)也不明確，導(dǎo)致大多數(shù)地方政府只重視GDP指標(biāo)，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟；二是我國雖然建立了空氣質(zhì)量評價指標(biāo)體系，并初步建立了包括PM 2.5在內(nèi)的細顆粒物空氣質(zhì)量評價辦法，但僅限于工作層面，在法律層面的體現(xiàn)還不明顯，而且標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、區(qū)域化、協(xié)調(diào)化還存在欠缺；三是現(xiàn)有的《大氣污染防治法》可操作性不強，過于綜合化、原則化和寬泛化。而從美國的經(jīng)驗可以看出，成體系的、具有強制效力的、可操作的精細化的法律是長久、根本治理空氣污染的保障。借鑒美國的空氣立法經(jīng)驗，改善我國的空氣質(zhì)量，是我們首要的必修之課。

(二)市場并重。

美國經(jīng)驗充分體現(xiàn)了市場激勵手段對空氣污染治理的有效性。由于管制法令不可避免地會帶來不必要的開支和行政繁瑣問題，傳統(tǒng)的“命令—控制”模式在20世紀(jì)70年代末受到了廣泛質(zhì)疑?！笆袌觥睢笔侄卧谡{(diào)動污染排放主體的積極性方面發(fā)揮著不可替代的作用。我國的實踐也證明，以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境政策大大降低了污染控制的費用。近幾年，我國也在一些城市開展了空氣污染物排放交易的試點研究。從1990年起，原國家環(huán)?？偩轴槍ε盼蹤?quán)交易在我國包頭、太原、貴陽、柳州、平頂山、開遠等6個重點城市進行了大氣排污權(quán)交易試點，[22]但目前除太原市制定了相應(yīng)的規(guī)章外，其他地區(qū)還沒有具體的行動。在我國空氣污染問題相當(dāng)突出，而國力又限制著我們不能像美國早期控制污染那樣進行大規(guī)模投入的情況下，運用市場機制減少污染控制費用具有相當(dāng)重要的意義。

(三)區(qū)域共治。

空氣的流動性決定了空氣污染的治理不能按現(xiàn)有行政邊界各自為政。美國廣泛存在的州際合作、州內(nèi)合作以及部門合作，極大地提升了美國整體的空氣質(zhì)量。在我國，總體而言，現(xiàn)階段的區(qū)域共治是口號多于行動。我國部分區(qū)域先后宣布了合作共治的意愿并采取了一些行動。例如，蘇、浙、滬于2008年12月建立了兩省一市環(huán)境保護合作聯(lián)席會議制度。山西省11個市也在2010年8月試圖聯(lián)手共同防控大氣污染。[23]幾乎同時，四川省也出臺了《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見》的實施方案，并在成都、綿陽、樂山等15個城市率先施行。[24]長三角地區(qū)9個城市53個空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站曾經(jīng)構(gòu)建起區(qū)域環(huán)境空氣自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并建立了空氣質(zhì)量共享會商平臺，在國內(nèi)首次實現(xiàn)了跨省市的空氣質(zhì)量聯(lián)合預(yù)報。[25]但是，這些合作似乎都不盡人意。蘇、浙、滬兩省一市環(huán)境保護合作中的數(shù)據(jù)共享、預(yù)報會商機制因上海世博會的落幕而于2010年11月15日停止。兩省一市互查冒黑煙車，因為只是臨時性措施，現(xiàn)在也已停止。導(dǎo)致這種局面的原因，既包括現(xiàn)有合作機制的不完善，也包括具有指令性的、跨區(qū)域的、專門負責(zé)區(qū)域空氣污染治理的公共機構(gòu)的缺乏，還包括區(qū)域社會公眾參與渠道的匱乏。但無論如何，堅持以區(qū)域合作來治理流動的空氣污染，是我國提升空氣質(zhì)量的必由之路。因此，構(gòu)建完善而高效的區(qū)域共治機制，是空氣治理漫長而艱巨的過程中我們必須解決的問題。

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責(zé)任編輯：王升平

收稿日期：2015—12—13

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目《區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府合作的法律問題研究》(編號：11JZD010)。

作者簡介：蔡嵐(1975—)，女，湖南郴州人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、管理學(xué)博士，美國佛羅里達州立大學(xué)、哈丁大學(xué)訪問學(xué)者，主要研究方向為區(qū)域公共管理。

中圖分類號：D63

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008—4533(2016)02—0011—08

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.02.002