我國被征地農(nóng)民社會保障法律制度的完善路徑

王 娟 王晶

摘要：城市化和工業(yè)化是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段，在我國城市化、工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程中對土地的需求量越來越大，大量農(nóng)村集體土地被征用，從而導(dǎo)致被征地農(nóng)民數(shù)量急劇增長，他們已經(jīng)成為城市化進(jìn)程中的一個(gè)特殊群體。目前我國被征地農(nóng)民社會保障制度仍處于探索階段，并沒有形成一個(gè)統(tǒng)一完善、規(guī)范合理的法律制度來作為解決問題的依據(jù)。為此，應(yīng)明確土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)土地立法，以進(jìn)一步建立健全完善的被征地農(nóng)民社會保障制度體系，為被征地農(nóng)民提供安全有效的保障措施。

關(guān)鍵詞：被征地農(nóng)民；社會保障；法律制度；生活成本；就業(yè)壓力；財(cái)產(chǎn)權(quán)；征地補(bǔ)償款；利益訴求

中圖分類號：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-1573（2016）02-0105-04

被征地農(nóng)民社會保障制度是專門針對被征地農(nóng)民這個(gè)特殊群體而產(chǎn)生的，它的出現(xiàn)能夠有效保障被征地農(nóng)民的基本權(quán)益，對于促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定具有重要意義。土地被征收征用以后，被征地農(nóng)民初期生活水平并未受到較大影響，甚至有可能因?yàn)檠a(bǔ)償款的緣故使生活水平得到暫時(shí)性提高。但從長遠(yuǎn)來看，如果沒有完善的被征地農(nóng)民社會保障法律制度，大部分被征地農(nóng)民的生活水平會隨著生活成本和就業(yè)壓力等不確定因素的存在而有所下降，他們將面臨生存和養(yǎng)老壓力。如何構(gòu)筑完善的被征地農(nóng)民社會保障法律制度體系，為被征地農(nóng)民提供安全有效、合理以及全方位的保障，是值得進(jìn)一步探索的問題。黨的十八屆三中全會明確提出完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元化保障機(jī)制。解決好被征地農(nóng)民社會保障問題對于維護(hù)被征地農(nóng)民的基本權(quán)益、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、維護(hù)社會安寧穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會具有十分重要的意義。黨的十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。在國家依法治國方略的指導(dǎo)下，我國致力于將國家的事務(wù)納入法治化軌道，保證被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)好“土地?fù)Q保障①”，從而有利于保障農(nóng)民個(gè)體都能享受我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的新成就，提升被征地農(nóng)民的生活水平，切實(shí)維護(hù)他們的合法權(quán)益。

二、我國被征地農(nóng)民社會保障制度相關(guān)理論界定

（一）被征地農(nóng)民的概念

被征地農(nóng)民是指為了滿足我國城市化發(fā)展、工業(yè)化建設(shè)，在征地時(shí)享有農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)并登記在冊，因?yàn)橥恋乇徽饔枚鴨适嚓P(guān)土地權(quán)利的農(nóng)業(yè)人口，簡單來說即指被動離開土地的農(nóng)民。被征地農(nóng)民失去土地但卻仍具有農(nóng)民身份，由于土地物權(quán)的喪失而導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)受損，其生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利受到威脅或者損害，成為弱勢法律群體。

（二）被征地農(nóng)民社會保障制度體系②的構(gòu)成

被征地農(nóng)民社會保障制度是指國家為了保護(hù)被征地農(nóng)民的基本生活需要，為因依法征地而喪失土地的農(nóng)民提供安全可靠的基本保障的制度。被征地農(nóng)民社會保障體系主要包括四項(xiàng)，分別是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障。

三、我國被征地農(nóng)民社會保障制度問題分析

土地是農(nóng)民生活的基本保障，承載著農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)以及最低生活保障等功能。農(nóng)民失去土地也就意味著失去了保障的基礎(chǔ)。目前，我國被征地農(nóng)民社會保障制度沒有形成完善、規(guī)范的法律制度，還存在諸多問題亟待解決，成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大重要問題。

（一）相關(guān)法律不完善，立法層次低

被征地農(nóng)民社會保障具體法律規(guī)定缺位是被征地農(nóng)民在社會保障運(yùn)行過程中存在問題的主要原因。目前，全國沒有真正的被征地農(nóng)民社會保障法作為保障被征地農(nóng)民權(quán)益的法律依據(jù)，也沒有形成統(tǒng)一、完善的被征地農(nóng)民社會保障法律體系，在被征地農(nóng)民社會保障問題上不能做到有法可依，這導(dǎo)致被征地農(nóng)民社會保障的實(shí)施僅僅以實(shí)施意見和暫行辦法為參考。因此對于廣大被征地農(nóng)民的社會保障中的各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行實(shí)施，各市、區(qū)、縣只能結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況并根據(jù)自身對相關(guān)問題的認(rèn)識理解和判斷獨(dú)立操作，各自為政。鑒于被征地農(nóng)民社會保障制度缺乏在保障范圍、待遇水平、支付標(biāo)準(zhǔn)等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致被征地農(nóng)民享受到的社會保障水平參差不齊，這對于社會公平正義的實(shí)現(xiàn)和依法治國總方略的全面貫徹存在不利影響。

（二）保障水平相對偏低

被征地農(nóng)民受到的保障水平對其現(xiàn)在以及將來的生活質(zhì)量具有很大影響。我國被征地農(nóng)民社會保障項(xiàng)目主要是養(yǎng)老保障和最低生活保障，僅在部分較發(fā)達(dá)地區(qū)制定了被征地農(nóng)民就業(yè)扶持和就業(yè)培訓(xùn)等相關(guān)補(bǔ)充措施，總體保障措施不完善，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。部分被征地農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展觀念，不能充分利用征地補(bǔ)償款實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。從客觀實(shí)際來看，被征地農(nóng)民所享受到的保障水平總體偏低，他們享受的保障待遇與城市居民所享受到的保障待遇相比存在較大差距，而在較低的保障水平面前，被征地農(nóng)民的參保意愿難以被調(diào)動。

（三）被征地農(nóng)民保障基金制度不成熟

被征地農(nóng)民保障基金是被征地農(nóng)民社會保障制度功能順利實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是被征地社會保障制度得以實(shí)施、運(yùn)行以及發(fā)揮作用的重要條件，與被征地農(nóng)民切身利益息息相關(guān)。被征地農(nóng)民保障基金制度是一個(gè)復(fù)雜的體系，目前我國被征地農(nóng)民保障基金制度不成熟，主要體現(xiàn)在以下方面：首先，被征地農(nóng)民社會保障基金制度缺乏法律規(guī)范，被征地農(nóng)民保障基金的運(yùn)行沒有相關(guān)的法律規(guī)范作為依據(jù)；其次，社會保障基金缺乏安全有效的來源機(jī)制，來源不穩(wěn)定導(dǎo)致被征地農(nóng)民社會保障制度實(shí)施的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)難以保證；最后，被征地農(nóng)民保障基金制度缺乏嚴(yán)密的管理體系，監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管手段不到位，難以實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民保障基金的保值增值，不利于社會保障制度保障功能的順利實(shí)現(xiàn)。

（四）被征地農(nóng)民社會保障缺乏有效協(xié)調(diào)運(yùn)作及監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)民的征地問題牽涉到勞動社會保障、財(cái)政、國土資源、農(nóng)業(yè)、審計(jì)、民政等多個(gè)部門，在被征地農(nóng)民社會保障的運(yùn)作管理上也必然會牽涉到上述部門。全國的被征地農(nóng)民社會保障對于保障基金如何運(yùn)作、管理、監(jiān)督并沒有明確的規(guī)定和措施，各個(gè)部門之間也缺乏協(xié)調(diào)和管理監(jiān)督機(jī)制，這些都無形地?fù)p害了被征地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。社會保障主管部門缺乏隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)水平等因素及時(shí)調(diào)整被征地農(nóng)民社會保障的運(yùn)作及監(jiān)督機(jī)制，這使得被征地農(nóng)民保障水平難以跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲步伐，造成了實(shí)際上的保障水平降低，在一定程度上阻礙了被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（五）缺乏對被征地農(nóng)民生計(jì)的長遠(yuǎn)保障機(jī)制

在現(xiàn)有制度下，農(nóng)民失去土地意味著農(nóng)民不僅失去了收入、資產(chǎn)、權(quán)利和地位，而且破壞了農(nóng)民維持生計(jì)的生產(chǎn)體系。我國現(xiàn)行征地安置政策的設(shè)計(jì)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很難防止被征地農(nóng)民面臨的生活困難。實(shí)證數(shù)據(jù)顯示，被征地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力數(shù)量有所下降，外出務(wù)工以及經(jīng)營第二三產(chǎn)業(yè)勞動力人數(shù)有所增長，但同時(shí)也導(dǎo)致部分農(nóng)民處于無業(yè)、待業(yè)狀態(tài)。土地被征用后，由于失去賴以依靠的土地，加上部分被征地農(nóng)民年齡偏大，文化水平不高且缺乏勞動技能，在競爭激烈的勞動力市場找不到合適的工作，缺乏相應(yīng)的生活來源，隨著補(bǔ)償費(fèi)的日益消耗以及子女教育、就醫(yī)等費(fèi)用日益增加，導(dǎo)致生活難以維持。此外，高額的醫(yī)療費(fèi)用和養(yǎng)老問題使被征地農(nóng)民不堪重負(fù)，成為被征地農(nóng)民普遍關(guān)注的重點(diǎn)。

（六）被征地農(nóng)民缺乏利益訴求③表達(dá)的正式制度性渠道

被征地農(nóng)民在合法合理利益不能得到切實(shí)保障的情況下缺乏反映利益訴求的正式制度性渠道。首先，被征地農(nóng)民對法律法規(guī)認(rèn)識不足，他們的維權(quán)意識相對較差，自我保護(hù)能力也相對較弱，也沒有代表自己利益的合法組織；其次，在制度層面信訪、訴訟、復(fù)議等解決機(jī)制互相銜接不夠，有些部門對被征地農(nóng)民上訪事宜置之不理，在立案登記制實(shí)施以前，很多被征地農(nóng)民提起訴訟也難以立案，缺乏相應(yīng)的司法救濟(jì)權(quán)。被征地農(nóng)民意愿表達(dá)不出來，政府就無法真正了解被征地農(nóng)民的難處和需求，更無法為被征地農(nóng)民提供能夠切實(shí)解決被征地農(nóng)民困難的辦法。民意訴求受阻可能會引起有訴求的被征地農(nóng)民長期反復(fù)上訪，在一定程度上增大了引發(fā)社會矛盾的幾率，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。

四、完善我國被征地農(nóng)民社會保障法律制度的路徑

要完善我國被征地農(nóng)民的社會保障法律制度既不能照搬某一省份的經(jīng)驗(yàn)，更不能照搬國外的已有制度，必須在我國的國情基礎(chǔ)上探索完善的路徑。

（一）明確土地產(chǎn)權(quán)④

被征地農(nóng)民問題之所以成為社會問題，一個(gè)重要的原因是政府沒有充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。要建立科學(xué)、合理、明晰的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，對保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，完善農(nóng)村集體土地制度，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展具有重要作用，同時(shí)這也是推進(jìn)被征地農(nóng)民權(quán)益保障的核心和重要途徑。在土地征收過程中，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，很難對他們按照平等的價(jià)值交換原則進(jìn)行合理的補(bǔ)償。為了充分保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)益，土地產(chǎn)權(quán)等必須明確，應(yīng)充分賦予農(nóng)民土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、受益權(quán)以及處置權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，這同時(shí)也是被征地農(nóng)民獲得以土地所有權(quán)市場價(jià)格為基礎(chǔ)確定的補(bǔ)償費(fèi)的必要條件。公共利益的界定能夠有效杜絕各級政府以公共利益為名超范圍征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，額外增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在合理界定“公共利益⑤”的前提下，要保證土地征用權(quán)僅為公共利益的需要，對征地目的和范圍應(yīng)有嚴(yán)格的界定。其他非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地來解決。

（二）完善被征地農(nóng)民社會保障法律制度

黨的十八屆三中全會明確提出完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元化保障機(jī)制。制度保障是解決被征地農(nóng)民保障問題的最有效途徑，但目前我國被征地農(nóng)民社會保障制度不完善，被征地農(nóng)民社會保障制度主要是根據(jù)地方性法律法規(guī)的規(guī)定，總體規(guī)劃水平偏低。要建立健全被征地農(nóng)民社會保障法律制度，國家應(yīng)加快出臺被征地農(nóng)民社會保障法的步伐，確保被征地農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)以“土地?fù)Q保障”，緩解征地阻力，促進(jìn)征地工作的順利推進(jìn)。被征地農(nóng)民社會保障制度不僅應(yīng)最大限度地參照城市居民社會保障制度的標(biāo)準(zhǔn)，而且要在實(shí)質(zhì)上保障被征地農(nóng)民的根本利益，制定符合他們自身情況的保障制度，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

（三）加強(qiáng)土地立法，完善土地征收制度

為了滿足城市化進(jìn)程，征地是城市化發(fā)展的重要途徑，而征地必然會涉及到土地立法和土地征收制度。隨著征地的出現(xiàn)，部分農(nóng)民失去了土地，同時(shí)也失去了土地上的經(jīng)濟(jì)利益和保障功能，被征地農(nóng)民為城市化進(jìn)程做出了巨大貢獻(xiàn)，他們應(yīng)該得到合理補(bǔ)償和完善的保障。完善土地立法和土地征收制度是保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的前提條件。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)要加快完善與征地相關(guān)的法律法規(guī)，全面完善征地政策。一方面應(yīng)盡快出臺更為細(xì)化的土地征用法律法規(guī)，并對征地實(shí)施有效的監(jiān)督管理；另一方面應(yīng)完善土地征收制度，堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向，大力創(chuàng)新征地制度，從被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的角度出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善征地的補(bǔ)償機(jī)制，把被征地農(nóng)民權(quán)益和被征用土地的利用效益相互結(jié)合，真正做好對被征地農(nóng)民的有效保障。

（四）利用行政法規(guī)范被征地農(nóng)民社會保障制度

1. 行政法應(yīng)該明確規(guī)范被征地農(nóng)民社會保障管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、權(quán)限、職能、行使職權(quán)的程序、工作人員配備要求等，這樣才能為更好地保障公民的合法權(quán)益提供保證。

2. 行政法應(yīng)該對行政征收作具體明確的規(guī)定，規(guī)定行政機(jī)關(guān)征收的權(quán)限以及對于征收的限制，征收以后的補(bǔ)償合理性等問題，另外還應(yīng)該保持行政行為、行政信息在不泄露國家秘密的情況下向公眾公開，這樣才能有效地促進(jìn)權(quán)利在陽光下運(yùn)行，保障土地征收的程序合法性，給行政機(jī)關(guān)形成有力監(jiān)督。

3. 政府作出的指導(dǎo)行為應(yīng)該充分地尊重被征地農(nóng)民的意愿，不能表面上實(shí)施行政指導(dǎo)，暗地卻是在發(fā)布行政命令，強(qiáng)迫被征地農(nóng)民違背意愿參加不能保障自身應(yīng)有權(quán)益的保險(xiǎn)制度。

4. 行政法規(guī)定了行政相對人有權(quán)在受到具體行政行為侵害的情況下采取行政復(fù)議、行政訴訟方式，請求有權(quán)的國家機(jī)關(guān)依法對行政違法或行政不當(dāng)行為實(shí)施糾正，并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)賠償?shù)木葷?jì)途徑。對于目前的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，行政法的規(guī)定應(yīng)該更具有針對性，從而更好地促進(jìn)這一制度的完善。

（五）建立健全被征地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制

就業(yè)是民生之本，它不僅關(guān)系到人的生活，也影響著一個(gè)人是否能活得有尊嚴(yán)。就業(yè)是預(yù)防和解決被征地農(nóng)民保障問題的根本途徑，促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)是保障和改善被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活狀況的關(guān)鍵性因素，應(yīng)建立健全被征地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)部署，制定符合被征地農(nóng)民的就業(yè)政策，健全促進(jìn)就業(yè)的制度體系，構(gòu)建我國全面改革發(fā)展體制機(jī)制條件下的新就業(yè)模式，建立專門針對被征地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)體系。加大對于被征地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)，促使他們以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，改變過去保姆型的就業(yè)方式。有計(jì)劃地針對被征地農(nóng)民再就業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)，幫助他們提高勞動技能，同時(shí)鼓勵(lì)被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念實(shí)施自主創(chuàng)業(yè)。

結(jié)語

城鄉(xiāng)一體化是我國城市化和現(xiàn)代化建設(shè)的綜合性途徑，土地征收是提高城市化水平的必由之路，由于被征地農(nóng)民對我國的城市化進(jìn)程做出顯著的貢獻(xiàn)，國家和政府應(yīng)該為他們提供一個(gè)良好的制度，切實(shí)保障他們的基本權(quán)益。完善被征地農(nóng)民社會保障法律制度，是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)城市化發(fā)展的前提，是保障農(nóng)民基本權(quán)益、保持社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的有力舉措。民生問題，并不只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而讓老百姓老有所依，老有所養(yǎng)，才能真正解決民生問題。針對被征地農(nóng)民社會保障的問題，應(yīng)充分發(fā)揮法律制度規(guī)范的特點(diǎn)，堅(jiān)持以人為本，切實(shí)維護(hù)好被征地農(nóng)民的利益，為被征地農(nóng)民的基本生活提供充分保障，讓他們真正享受到社會更多的關(guān)懷。

注釋：

①以土地?fù)Q保障”的實(shí)質(zhì)或核心是承認(rèn)農(nóng)民在讓出承包土地或被征用土地的情況下，應(yīng)當(dāng)獲得某種補(bǔ)償，并且這種補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)被用來為其建立社會保險(xiǎn)。

②社會保障體系是指社會保障各個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分相互聯(lián)系、相輔相成的總體。完善的社會保障體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。

③利益訴求機(jī)制——中共十六屆六中全會提出的構(gòu)建社會主義和諧社會的重要機(jī)制之一。其指加強(qiáng)各社會共同體、社會組織交流，增強(qiáng)與群眾溝通，依法及時(shí)、合理地處理群眾所反映的問題的機(jī)制，也是群眾通過合法正當(dāng)?shù)耐緩胶头绞奖磉_(dá)自身需求和意見，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益的機(jī)制。

④土地產(chǎn)權(quán)是指有關(guān)土地財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利的總和。我國土地產(chǎn)權(quán)總體上可以分為：土地所有權(quán)、土地用益物權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利三大類。

⑤公共利益是在一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，它不同于國家利益和集團(tuán)（體）利益，也不同于社會利益和共同利益，具有主體數(shù)量的不確定性、實(shí)體上的共享性等特征。

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