中國批準(zhǔn)《2006年海事勞工公約》的履約建議

大連海事大學(xué)輪機(jī)工程學(xué)院 羅楚江大連海事大學(xué)國際海事公約研究中心 李 楨 張仁平

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中國批準(zhǔn)《2006年海事勞工公約》的履約建議

大連海事大學(xué)輪機(jī)工程學(xué)院 羅楚江
大連海事大學(xué)國際海事公約研究中心 李 楨 張仁平

摘要：《2006年海事勞工公約》于2013年8月20日正式生效，我國于2015年11月12日遞交批準(zhǔn)書并獲準(zhǔn)登記，公約將于2016 年11月12日起對我國正式生效。在介紹我國主管機(jī)關(guān)履約安排、國內(nèi)立法準(zhǔn)備、海上勞動關(guān)系三方協(xié)商機(jī)制與海員集體協(xié)議三個方面批約準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，分析我國雙主管機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)履約面臨的考驗和國內(nèi)目前立法的不足，提出落實海員體面勞動、完善海員權(quán)益保護(hù)立法和建立海上勞動監(jiān)察機(jī)制等履約建議。

關(guān)鍵詞：海事勞工公約；海員權(quán)益；批約；履約準(zhǔn)備

一、引言

2006年2月23日，國際勞工組織（ILO）通過了《2006年海事勞工公約（MLC）》。根據(jù)公約的生效條款，公約將于合計占世界船舶總噸位33%的至少30個ILO成員國批準(zhǔn)一年后生效。2013年8月20日，MLC正式生效。截至2015年11月17日，ILO的185個成員國中已批準(zhǔn)MLC的國家有68個，擁有船舶合計總噸位占全球商船總噸位的80%以上。

2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議審議同意我國批準(zhǔn)MLC。我國于2015年11月12日向ILO遞交MLC批準(zhǔn)書并獲準(zhǔn)登記，成為第68個批約國，［1-2］公約將于2016年11月12日對我國正式生效。根據(jù)公約的“不予更優(yōu)惠待遇”原則，在公約對我國生效之前，中國國際航行船舶抵達(dá)當(dāng)事國港口會面臨嚴(yán)格的檢查，因此國際航行船舶事實上已被動履約。在公約對我國正式生效之后，將同時適用于國內(nèi)沿海航行的船舶，會對我國有關(guān)海員勞動方面的現(xiàn)實做法、國內(nèi)相關(guān)立法和政策帶來影響和變化。在此背景下，本文首先從我國在批約前的主管機(jī)關(guān)安排、相關(guān)立法以及三方協(xié)商機(jī)制等方面的準(zhǔn)備工作進(jìn)行介紹，進(jìn)而分析我國履約存在的管理機(jī)構(gòu)和立法上的問題，最后提出解決問題的相關(guān)建議。

二、我國履約準(zhǔn)備

2015年8月29日，十二屆全國人大常委會同意我國批準(zhǔn)海事勞工公約。我國的批約彰顯了我國政府以人為本的執(zhí)政理念，宣示了我國切實維護(hù)海員勞動權(quán)益、致力于構(gòu)建航運業(yè)公平競爭環(huán)境的意愿和決心，有利于我國樹立負(fù)責(zé)任大國的國際形象。但是，我國批約僅僅是一個開頭，后續(xù)工作任重而道遠(yuǎn)，只有真正把“保護(hù)海員權(quán)益、讓海員體面工作”落實到我國船員管理的各個方面，才是批準(zhǔn)MLC的意義之所在。

1.主管機(jī)關(guān)的安排

在我國全國人大常委會批約之前，交通運輸部和人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部）就公約的履約工作進(jìn)行了多次溝通協(xié)商，雙方就履約的職責(zé)分工、合作機(jī)制和工作計劃等達(dá)成了共識，并于2014年5月7日簽署兩部委合作備忘錄，確定了由交通運輸部和人社部共同作為公約履約啟動批約工作，雙方遵循“共同管理，兩部監(jiān)管，一家發(fā)證”的原則。備忘錄對履約工作進(jìn)行了大致分工，交通運輸部主要負(fù)責(zé)船舶、船員管理和港口國檢查工作，人社部主要負(fù)責(zé)國際勞工組織歸口聯(lián)系和勞動保障工作的歸口管理。交通運輸部按其職能主要負(fù)責(zé)船公司、船員服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位履約中涉及船舶、船員管理等情況的監(jiān)管，具體包括海事勞工證書中的健康證書、海員資格、船舶配員、起居艙室、船上娛樂設(shè)施、食品和膳食服務(wù)等內(nèi)容的監(jiān)督檢查，同時，海事局負(fù)責(zé)海事勞工證書的簽發(fā)工作。人社部按照其職能負(fù)責(zé)用人單位履行公約中涉及《勞動法》《勞動合同法》等國家勞動保障法律、法規(guī)、規(guī)定情況的監(jiān)管，具體包括證書中的最低年齡、工資支付、工時、勞動合同、休息休假和社會保障等六項內(nèi)容。通過兩部委的合作備忘錄，為我國推進(jìn)履約工作的奠定了必要的基礎(chǔ)。

2.立法準(zhǔn)備

2007年9月1日開始實施的《中華人民共和國船員條例》是我國第一部關(guān)于船員注冊、任職資格、船員職責(zé)、職業(yè)保障、培訓(xùn)和監(jiān)督檢查等方面的行政法規(guī)，填補(bǔ)了我國海員管理制度體系的空白，是我國海員和海員發(fā)展事業(yè)一個新的重要里程碑。

2013年7月26日，交通運輸部印發(fā)了《中華人民共和國海員船上工作和生活條件管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），主要涉及中國籍國際航行海船上的海員工作和生活條件。《管理辦法》從起居艙室、娛樂設(shè)施、膳食服務(wù)、工作或休息時間、醫(yī)療和健康保障、遣返、工資支付、就業(yè)協(xié)議、未成年海員的特殊保護(hù)等九個方面作了相關(guān)的規(guī)定，并且在條款的設(shè)置上充分借鑒了《海事勞工公約》?！洞瑔T條例》和《管理辦法》以及其他相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等將為我國履約提供法律保障。

3.建立三方機(jī)制與簽訂集體協(xié)議

《海事勞工公約》的履約機(jī)制要求當(dāng)事國成立三方協(xié)調(diào)機(jī)制，我國目前已經(jīng)建立了滿足公約要求的海員海上勞動爭議調(diào)解和仲裁機(jī)制。［3］2009 年12月，全國海上勞動關(guān)系三方機(jī)制在北京建立。［4］2010年11月，廣東省建立了我國第一個省級海上勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制，［5］標(biāo)志著我國海上勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制正式推向省級層面。目前我國已經(jīng)建立和完善了省級及以上的海上勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制，滿足了《海事勞工公約》的相應(yīng)要求，基本實現(xiàn)了與《海事勞工公約》接軌的目標(biāo)，為我國批約做好了準(zhǔn)備，也為海上勞動關(guān)系調(diào)解與仲裁打下了基礎(chǔ)。

2009年的全國海上勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制工作會議上，由中國海員建設(shè)工會和中國船東協(xié)會分別代表中國海員和中國船東，達(dá)成了第一個《中國船員集體協(xié)議》［6］。目前使用的集體協(xié)議的版本是適時更新的《中國船員集體協(xié)議（A類）》，其中新增了履約要求的內(nèi)容。集體協(xié)議已經(jīng)成為我國履約的重要依據(jù)，也是中國籍船舶通過國外港口國海事勞工檢查的重要文件，集體協(xié)議的簽署是我國履約的一項重要工作。

三、我國履約面臨的挑戰(zhàn)

1.雙管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)履約面臨考驗

由于公約內(nèi)容涉及了海員就業(yè)、招募安置、健康保護(hù)、醫(yī)療和社會保障等十幾項內(nèi)容，這些內(nèi)容在我國由不同的主管部門管理，包括人社部、交通運輸部和衛(wèi)生部門等，［7］這使得我國在履約過程中，面臨著如何在海員勞動關(guān)系領(lǐng)域構(gòu)建一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制來開展履約工作的問題。從我國船員管理制度的實施現(xiàn)狀來看，監(jiān)督管理存在職能交叉的情況，盡管目前交通運輸部和人社部已經(jīng)就雙方的履約工作簽訂了合作備忘錄，也對海事勞工符合證書的發(fā)放工作做了大致分工，但從備忘錄的內(nèi)容來看，只是從原則上進(jìn)行簡單分工，規(guī)劃不夠細(xì)致。比如，對于海事勞工證書的檢查發(fā)證工作，備忘錄僅提出人社部負(fù)責(zé)對用人單位進(jìn)行六項檢查，但是并沒有規(guī)定人社部是進(jìn)行文件檢查還是進(jìn)行現(xiàn)場檢查亦或是兼而有之，也沒有對執(zhí)法過程中潛在的執(zhí)法不力等個別行為建立追責(zé)機(jī)制，容易導(dǎo)致交叉執(zhí)法或權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。對于作為第三方是否獲得主管機(jī)關(guān)的認(rèn)可授權(quán)也沒有明確。部門負(fù)責(zé)，海事主管部門可以提出建議和意見。但實際上我國的船員管理工作由海事主管部門負(fù)責(zé)，《船員條例》第四十五條還授予海事部門對海員合法權(quán)益的保障進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。上述兩個部門對船員的社會保障權(quán)益在不同角度負(fù)有監(jiān)督檢查職能，不利于實踐中船員管理工作的順利開展。

2.相關(guān)立法尚需完善

從我國現(xiàn)有的法律法規(guī)體系看，總體上滿足了《海事勞工公約》的要求，但有些規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)有待完善。筆者將公約內(nèi)容和國內(nèi)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行對比，以表格形式列舉我國在立法上存在的

表1 我國現(xiàn)有立法與《海事勞工公約》存在的差距

此外，我國涉及海員社會保障權(quán)的法律規(guī)范存在著不夠系統(tǒng)和全面、針對性不強(qiáng)、內(nèi)容缺失和可操作性低等不足，需要對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行完善。［8］例如，《社會保險法》適用于所有勞動者，沒有專門針對海員職業(yè)的特殊性而設(shè)定單獨的章節(jié)；《海商法》只是在原則上對海員的社會保障權(quán)進(jìn)行籠統(tǒng)規(guī)定，缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可操作性不強(qiáng)；《船員條例》囿于部門的職責(zé)，刪除了海員社會保障的相關(guān)條款，同時也存在著內(nèi)容籠統(tǒng)、范圍較小的不足。

四、履約建議

1.落實海員體面勞動

“十二五”以來，隨著航運經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國海員隊伍繼續(xù)發(fā)展壯大。據(jù)中國交通新聞網(wǎng)報道，目前我國海運商船隊運力已達(dá)到1.45億載重噸，年外貿(mào)海運量達(dá)到26億t，62萬人具有海員資格，海員總數(shù)約占世界海員的三分之一。雖然我國海員隊伍龐大，但海員社會地位相對較低，在企業(yè)中很少能享受到岸上工作人員所能享受到的其他福利待遇，廣大自由海員更是難以得到相應(yīng)的社會保障。［9］《2006年海事勞工公約》被稱為全球海員的“權(quán)利法案”，對海員的體面勞動有明確的定義和解釋。我國作為公約的簽約國和批約國，應(yīng)遵守“條約必須信守”的基本原則，大力倡導(dǎo)關(guān)心、關(guān)愛海員，樹立尊重海員、愛護(hù)海員的濃厚社會氛圍。海事部門作為船員工作主管機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著實現(xiàn)海員體面勞動的責(zé)任。而要切實實現(xiàn)力，共同營造關(guān)心、關(guān)注、關(guān)愛海員的社會環(huán)境，進(jìn)一步提高海員社會地位，依法維護(hù)海員的權(quán)益和實現(xiàn)海員體面勞動。

2.完善海員權(quán)益保護(hù)立法

盡管從總體上看，我國目前的勞動立法和海員立法方面已經(jīng)基本滿足公約要求，但如前文所述，我國在相關(guān)條款和標(biāo)準(zhǔn)方面與公約相比還存在一定的差距，同時我國的海員社會保障立法缺乏系統(tǒng)性。因此，完善相關(guān)立法是我國今后履約工作的一個重點。解決我國海員勞動關(guān)系面臨的難題，最有效的方式就是制定我國的船員法，將船員保護(hù)法律化，從根本上提高船員保護(hù)規(guī)范的法律位階。但是從現(xiàn)有的立法資源來看，我國尚無法在較短時間內(nèi)制定一部船員法。因此，筆者建議，對《船員條例》進(jìn)行修訂和完善，從立法上將《船員條例》從一部船員管理法規(guī)轉(zhuǎn)變成船員管理和船員權(quán)益保護(hù)的法規(guī)，為實現(xiàn)海員體面勞動提供法律基礎(chǔ)，為履行《海事勞工公約》創(chuàng)造條件。比如，《船員條例》可以在海員工作最低要求、海員勞動合同、船上設(shè)施、醫(yī)療和社會保障和海員勞動糾紛解決機(jī)制等方面，根據(jù)公約中相應(yīng)條款進(jìn)行修訂，提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。特別的，我國應(yīng)對《勞動法》和《船員條例》中涉及海上勞動監(jiān)察的相關(guān)條款根據(jù)《海事勞工公約》的規(guī)定進(jìn)行全面修訂，才能從源頭上解決我國海上勞動監(jiān)察實踐中遇到的種種困難。

3.建立海上勞動監(jiān)察機(jī)制

建立海上勞動監(jiān)察機(jī)制是履行《海事勞工公約》的一項重要內(nèi)容，實施海上勞動監(jiān)察對于維護(hù)海員的合法權(quán)益具有重要的意義。我國目前基本不存在對船上工作和生活條件方面進(jìn)行監(jiān)察的正式機(jī)制?！秳趧臃ā泛拖嚓P(guān)法規(guī)雖建立了勞動監(jiān)察制度，但卻無法適用于海員這一特殊職業(yè)。海事部門目前沒有對船上工作和生活條件實施檢查的職責(zé)，而勞動監(jiān)察部門通常缺乏與海員職業(yè)有關(guān)的專業(yè)知識，對其執(zhí)法帶來困難。對此，建議交通運輸部和人社部在合作備忘錄的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清各自的職責(zé)，針對履約共同提出一個明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求，避免由于部門的不同帶來執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的差異；對于職責(zé)之間存在交叉的方面，雙方應(yīng)本著簡政放權(quán)、執(zhí)政為民、促進(jìn)航運業(yè)和船員職業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，盡可能地在機(jī)構(gòu)內(nèi)部完成協(xié)議。此外，雙方應(yīng)該聯(lián)合建立快速反應(yīng)機(jī)制，切實保護(hù)我國海員的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

《2006年海事勞工公約》被稱為全球海員的“權(quán)利法案”和國際海事公約體系的“第四支柱”，實現(xiàn)對海員的權(quán)益保護(hù)是國際社會和中國政府長期追尋的目標(biāo)。批約和實施公約彰顯了我國政府維護(hù)海員勞動者權(quán)益的意愿和決心，有利于中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，展示了我國遵守國際公約的積極姿態(tài)。然而，我國目前在立法和執(zhí)行層面尚存在一定不足。相關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)以加入公約為契機(jī)，對國內(nèi)船員相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行全面系統(tǒng)梳理和修訂，為保護(hù)船員權(quán)益提供法律保障。

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DOI:10.16176/j.cnki.21-1284.2016.04.007

作者簡介：羅楚江（1990—），男，碩士研究生，E-mail：284884511@qq.com