人民銀行分支機(jī)構(gòu)集中采購(gòu)管理研究

中國(guó)人民銀行太原中心支行 蔡彥貞

人民銀行分支機(jī)構(gòu)集中采購(gòu)管理研究

中國(guó)人民銀行太原中心支行 蔡彥貞

近年來，人民銀行集中采購(gòu)在制度建設(shè)、規(guī)范操作等方面有了較好發(fā)展，對(duì)有效降低央行費(fèi)用成本、促進(jìn)廉政建設(shè)起到積極作用，但從基層人民銀行集中采購(gòu)工作實(shí)踐來看，仍存在一些不容忽視的問題。本文以某中心支行為例，從集中采購(gòu)工作現(xiàn)狀入手，對(duì)新形勢(shì)下集中采購(gòu)工作面臨的困難和問題進(jìn)行剖析，并提出相關(guān)的解決措施。

人民銀行 集中采購(gòu) 管理

人民銀行集中采購(gòu)自2005年正式實(shí)施以來，集中采購(gòu)制度逐步健全、采購(gòu)程序日益規(guī)范、監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)、采購(gòu)效率大幅提高，人民銀行集中采購(gòu)工作取得了明顯成效。然而，隨著采購(gòu)業(yè)務(wù)逐步專業(yè)化、精細(xì)化，集中采購(gòu)工作仍存在一些問題和難點(diǎn)，亟需解決。

1　集中采購(gòu)工作現(xiàn)狀(以某中心支行為例)

1.1采購(gòu)種類和規(guī)模

人民銀行集中采購(gòu)屬于政府采購(gòu)的組成部分，集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格依照政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)來制訂。除系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一使用的軟硬件及相關(guān)服務(wù)、臺(tái)式或便攜計(jì)算機(jī)、激光打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、空調(diào)機(jī)、車輛、金庫(kù)門、叉車、大型鈔票處理設(shè)備、貨幣清分及銷毀處理設(shè)備、重要憑證印刷、基建項(xiàng)目社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)等由總行統(tǒng)一采購(gòu)?fù)?，政府集中采?gòu)目錄內(nèi)的其他項(xiàng)目均由分支機(jī)構(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)，主要采購(gòu)項(xiàng)目包括辦公用品、電子耗材、印刷服務(wù)、會(huì)議服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、車輛維修及保養(yǎng)、車輛加油、車輛保險(xiǎn)及零星工程等。

1.2評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾砗褪褂们闆r

某中心支行2008年正式成立了評(píng)標(biāo)專家?guī)?，評(píng)標(biāo)專家按照本人自薦、組織考評(píng)的方式納入評(píng)標(biāo)專家?guī)?，主要來自于單位?nèi)部，從事相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作滿8年并具有高級(jí)職稱或同等專業(yè)水平及工作經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于采購(gòu)需求技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)要求較高的項(xiàng)目，也可聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的外部專家擔(dān)任評(píng)委。

1.3集中采購(gòu)基本流程

某中心支行集中采購(gòu)實(shí)行“財(cái)權(quán)與事權(quán)分離、管理與操作分離”的管理體制。采購(gòu)需求部門為中心支行機(jī)關(guān)各處室，根據(jù)工作需要提出采購(gòu)需求。采購(gòu)實(shí)施部門為中心支行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)處、后勤服務(wù)中心，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)人民銀行總行批量采購(gòu)及協(xié)議供貨、招標(biāo)代理公司、社會(huì)中介審計(jì)等的采購(gòu)實(shí)施，后勤服務(wù)中心負(fù)責(zé)上述項(xiàng)目以外其他采購(gòu)品目的采購(gòu)實(shí)施。具體流程包括六個(gè)步驟：一是采購(gòu)立項(xiàng)。由需求部門起草采購(gòu)簽報(bào)，經(jīng)分管行領(lǐng)導(dǎo)審批同意后，提交采管辦，同時(shí)按規(guī)定的審批權(quán)限履行財(cái)務(wù)審批，并編制采購(gòu)申請(qǐng)表提交采管辦。二是下達(dá)采購(gòu)任務(wù)。采管辦審核簽報(bào)、采購(gòu)申請(qǐng)表及行長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要后交采購(gòu)實(shí)施部門。三是采購(gòu)實(shí)施。采購(gòu)實(shí)施部門根據(jù)采管辦下達(dá)的采購(gòu)任務(wù)書的采購(gòu)方式實(shí)施采購(gòu)。四是合同簽訂。包括采購(gòu)實(shí)施部門合同起草、法律事務(wù)部門合同審核、采購(gòu)實(shí)施部門經(jīng)行長(zhǎng)授權(quán)后簽訂合同。五是驗(yàn)收付款。首先需部門會(huì)同實(shí)施部門、內(nèi)審部門成立驗(yàn)收小組進(jìn)行采購(gòu)驗(yàn)收，并填寫集中采購(gòu)驗(yàn)收意見書；其次財(cái)權(quán)部門進(jìn)行資金結(jié)算；最后采購(gòu)實(shí)施部門填寫采購(gòu)報(bào)告，報(bào)送采管辦。六是檔案管理。實(shí)施部門收集整理相關(guān)資料，形成采購(gòu)檔案，并于次年6月底移交采管辦，采管辦保管5年期滿后移交機(jī)關(guān)檔案管理部門。

2　集中采購(gòu)工作中存在的突出問題

2.1采購(gòu)計(jì)劃與實(shí)際執(zhí)行相脫節(jié)

某中心支行實(shí)行部門預(yù)算管理制度，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制預(yù)算，需求部門編制需求計(jì)劃，然后由上級(jí)統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算，這樣的工作方式會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行往往達(dá)不到預(yù)算管理的要求，采購(gòu)計(jì)劃預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行相背離，集中采購(gòu)的約束力和嚴(yán)肅性受到質(zhì)疑。

一是部門預(yù)算編制和采購(gòu)計(jì)劃缺少相關(guān)性。人民銀行系統(tǒng)一般于上一年度年中編制并上報(bào)部門預(yù)算，在編報(bào)過程中，首先由各業(yè)務(wù)部門根據(jù)下一年度常規(guī)的工作任務(wù)編制采購(gòu)計(jì)劃，財(cái)務(wù)部門再根據(jù)采購(gòu)計(jì)劃編制采購(gòu)預(yù)算。而在實(shí)際操作中，業(yè)務(wù)需求部門往往因?yàn)椴块T預(yù)算編制的不可預(yù)見性而忽視采購(gòu)預(yù)算的編制，大多根據(jù)以前年度的采購(gòu)規(guī)模大致估算采購(gòu)預(yù)算金額，關(guān)聯(lián)性較弱。

二是采購(gòu)計(jì)劃與實(shí)際采購(gòu)不一致。由于編制采購(gòu)需求計(jì)劃時(shí)缺乏預(yù)見性，基層銀行在編制中采購(gòu)計(jì)劃時(shí)難度較大，年度采購(gòu)計(jì)劃不能全面真實(shí)地反映實(shí)際業(yè)務(wù)需要，有計(jì)劃未實(shí)施、無計(jì)劃而臨時(shí)、急需采購(gòu)項(xiàng)目過多，從而難以保證采購(gòu)計(jì)劃與實(shí)際采購(gòu)的一致性。

2.2集中采購(gòu)評(píng)價(jià)體系尚未完善，績(jī)效考核機(jī)制有待健全

人民銀行集中采購(gòu)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“物有所值”，但如何評(píng)價(jià)所采購(gòu)的工程、貨物和服務(wù)達(dá)到“物有所值”，目前尚未建立起一套專門針對(duì)集中采購(gòu)工作的完整、全面、專業(yè)、行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在采購(gòu)過程中，除了供應(yīng)商的資質(zhì)等一些剛性規(guī)定和要求必須遵守外，雖然我們強(qiáng)調(diào)要重視技術(shù)、服務(wù)，但采購(gòu)者一般仍以價(jià)格高低來評(píng)判所采購(gòu)商品是否可以中標(biāo)。而采購(gòu)效率是否高效、采購(gòu)程序是否合理等無法通過具體指標(biāo)來評(píng)價(jià)。

我一邊整理，一邊感慨，這些視頻讓我見到了孩子們感性、懂事的一面，讓我重新認(rèn)識(shí)了這群“毛孩子”，他們的感情是那么豐富與真切。當(dāng)他們陷入回憶時(shí)，爸爸媽媽平時(shí)的打罵統(tǒng)統(tǒng)都被拋諸腦后，只剩下滿滿的愛。孩子們的這種寬容與愛讓我肅然起敬。

2.3集中采購(gòu)的監(jiān)督管理不到位

一是監(jiān)督職能與管理職能重疊?！吨袊?guó)人民銀行集中采購(gòu)管理辦法》中規(guī)定，集中采購(gòu)管理委員會(huì)辦公室對(duì)集中采購(gòu)的范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序等進(jìn)行日常檢查，并負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商的投訴和書面答復(fù)。但它又同時(shí)負(fù)責(zé)采購(gòu)項(xiàng)目審核、采購(gòu)方式的確定、采購(gòu)?fù)ㄖ南逻_(dá)等。這幾項(xiàng)工作是集中采購(gòu)工作流程的一部分，因此承擔(dān)了監(jiān)督和被監(jiān)督的雙重職能，存在“即是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”的現(xiàn)象，無形之中會(huì)造成內(nèi)部監(jiān)督職能的弱化。二是監(jiān)督側(cè)重一般性流程，弱化了重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。集中采購(gòu)工作涉及的部門多，審批、辦理、執(zhí)行流程長(zhǎng)，從采購(gòu)審批到完成驗(yàn)收，少則幾個(gè)星期，多則跨年，期間存在大量的事前準(zhǔn)備、事中協(xié)調(diào)等工作，如前期準(zhǔn)備不足，一旦完成，就有可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)和損失。而且，從內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)務(wù)檢查等監(jiān)督方式看，要么只注重單個(gè)環(huán)節(jié)，要么局限于事后，或者幾年開展一次專項(xiàng)檢查監(jiān)督，即使事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題也不能進(jìn)行整改，失去了監(jiān)督的意義。

2.4集中采購(gòu)專業(yè)和評(píng)審人員隊(duì)伍薄弱

受人員編制等因素的制約，多數(shù)基層行雖能成立采購(gòu)管理委員會(huì)，內(nèi)審、紀(jì)檢部門參與監(jiān)督，但采購(gòu)職能多由相關(guān)職能部門兼職承擔(dān)，從事集中采購(gòu)的機(jī)構(gòu)和部門缺乏專業(yè)的采購(gòu)工作隊(duì)伍，包括缺乏精通采購(gòu)業(yè)務(wù)、熟悉政府采購(gòu)法規(guī)政策的采購(gòu)管理和采購(gòu)工作崗位人員，在組織管理、需求制定審核、采購(gòu)文件編制、合同管理等方面不能完全適應(yīng)采購(gòu)工作要求。除此之外，某中心支行雖然建立了評(píng)標(biāo)人員“專家?guī)臁?，但均為機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，由于專業(yè)知識(shí)和技能水平的限制，導(dǎo)致評(píng)審人員打分困難、簡(jiǎn)單應(yīng)付，評(píng)審效果從而受到影響。

2.5檔案管理有待加強(qiáng)

采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案是采購(gòu)全過程的真實(shí)歷史記錄，也是將來全面鑒定采購(gòu)質(zhì)量、查明事故原因和追究事故責(zé)任的重要依據(jù)。但檔案管理工作往往被人忽視，在實(shí)際工作中，反映采購(gòu)過程重大事項(xiàng)的采購(gòu)文件，如會(huì)議記錄、中標(biāo)通知書、驗(yàn)收意見書以及反映評(píng)審專家和項(xiàng)目用戶具體意見的記錄等收集不全，造成采購(gòu)檔案未能全面反映整個(gè)采購(gòu)流程。

3　具體改進(jìn)措施

3.1加強(qiáng)預(yù)算管理，確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

一是提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。在預(yù)算編制時(shí)，要分析以前年度的數(shù)據(jù)，尋找預(yù)算過量或預(yù)算不足的原因，同時(shí)結(jié)合當(dāng)年可能減少和增加的需求進(jìn)行預(yù)算編制估算。二是增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。嚴(yán)格按照審核批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，除特殊情況外，不得變更，對(duì)于確需追加的采購(gòu)項(xiàng)目，要按規(guī)定程序報(bào)批，對(duì)超計(jì)劃或無計(jì)劃的采購(gòu)項(xiàng)目，堅(jiān)決不予采購(gòu)，進(jìn)而降低集中采購(gòu)的隨意性，提高采購(gòu)活動(dòng)質(zhì)量。

3.2建立并完善集中采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

一方面建立供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系和集中采購(gòu)管理評(píng)價(jià)體系。供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系由采購(gòu)實(shí)施部門、需求部門、使用者對(duì)供應(yīng)商的服務(wù)和產(chǎn)品功能進(jìn)行評(píng)價(jià)；集中采購(gòu)管理評(píng)價(jià)體系由相關(guān)部門對(duì)采購(gòu)需求書的內(nèi)容、立項(xiàng)審批效率、采購(gòu)程序的高效、信息公開程度和監(jiān)督檢查力度等環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)。這兩種體系均可設(shè)置不同等級(jí)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)級(jí)，得到最終評(píng)價(jià)結(jié)果。通過參考供應(yīng)商和產(chǎn)品的評(píng)價(jià)結(jié)果，將他們分為不同等級(jí)，作為下次集中采購(gòu)的參考依據(jù)；通過參考集中采購(gòu)各流程的評(píng)價(jià)結(jié)果，有針對(duì)性的完善集中采購(gòu)工作機(jī)制，提高集中采購(gòu)工作效率。另一方面將評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效考核結(jié)合起來，建立集中采購(gòu)績(jī)效獎(jiǎng)懲制度，實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)罰分明，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)人民銀行集中采購(gòu)管理工作，從而提升采購(gòu)資金的使用效益。

3.3構(gòu)建全方位的監(jiān)督檢查體系，確保監(jiān)督的有效性

一是明確各監(jiān)督部門定位。從集中采購(gòu)執(zhí)行多年的情況看，整個(gè)采購(gòu)程序的執(zhí)行已比較成熟和嚴(yán)謹(jǐn)，監(jiān)督關(guān)注點(diǎn)應(yīng)是采購(gòu)的細(xì)節(jié)和環(huán)節(jié)。管委會(huì)側(cè)重于重大項(xiàng)目事前論證和爭(zhēng)議仲裁，采購(gòu)辦側(cè)重于管理和日常具體事務(wù)，紀(jì)檢部門、內(nèi)審部門、法律事務(wù)部門分重點(diǎn)環(huán)節(jié)分別介入監(jiān)督。二是強(qiáng)化事前需求論證環(huán)節(jié)、招標(biāo)文件審核環(huán)節(jié)、供應(yīng)商選擇環(huán)節(jié)、項(xiàng)目評(píng)審環(huán)節(jié)、合同擬定簽署環(huán)節(jié)、合同執(zhí)行及驗(yàn)收環(huán)節(jié)六個(gè)環(huán)節(jié)，積極發(fā)揮審計(jì)作用。

3.4規(guī)范檔案管理，確保資料完整

采購(gòu)項(xiàng)目檔案的收集、保管、利用和移交是做好檔案管理工作的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第一，在采購(gòu)檔案的整理方面要做到資料完整、齊全。在每個(gè)采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案中需要具備招標(biāo)文件、定標(biāo)文件、合同文本等關(guān)鍵性資料，同時(shí)還需留存記錄采購(gòu)過程中重大事項(xiàng)決定和評(píng)審專家具體意見等內(nèi)容的資料，進(jìn)而如實(shí)、全面地反映整個(gè)采購(gòu)流程。第二，在采購(gòu)檔案的保管方面做到科學(xué)規(guī)范、查找方便。在項(xiàng)目歸檔時(shí)做到分類整理，將同類項(xiàng)目歸集并統(tǒng)一編號(hào)，編制查找目錄。第三，在采購(gòu)檔案的利用借閱和移交方面做到使用規(guī)范、手續(xù)齊全。外來人員借閱采購(gòu)業(yè)務(wù)檔案，必須出示介紹信、身份證等有效證件并提出書面申請(qǐng)，經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)簽字后方可借閱，并且還要專人陪同，以免檔案丟失或泄密。

3.5提高從業(yè)人員素質(zhì)，培養(yǎng)和建立專業(yè)化采購(gòu)隊(duì)伍

第一，加強(qiáng)采購(gòu)工作人員的培訓(xùn)。首先，通過走出去、請(qǐng)進(jìn)來、集中培訓(xùn)和走訪調(diào)研等方式加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)外先進(jìn)的采購(gòu)政策及法律的學(xué)習(xí)，提高理論素養(yǎng)和專業(yè)知識(shí)。其次，向其他金融機(jī)構(gòu)采購(gòu)部門或其他行業(yè)政府采購(gòu)單位學(xué)習(xí)和交流，拓展業(yè)務(wù)視野，提高綜合素質(zhì)和能力。

第二，加強(qiáng)評(píng)審人員的培訓(xùn)。首先是通過“走出去、請(qǐng)進(jìn)來”的方式進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研，逐步加強(qiáng)評(píng)審人員對(duì)市場(chǎng)狀況的深入了解和準(zhǔn)確判斷；其次是采取“老帶新”的方式進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，增強(qiáng)評(píng)審人員評(píng)標(biāo)技巧及專業(yè)技術(shù)水平；最后是進(jìn)行廉政教育，培養(yǎng)評(píng)審人員的責(zé)任心、公正心和職業(yè)操守。除此之外，我們還可以，在內(nèi)部專家的基礎(chǔ)上，通過“外聘”的方式吸收一部分外部專家，如當(dāng)?shù)卦盒＜?、知名專業(yè)人士等，以充實(shí)其評(píng)審專家?guī)熨Y源。

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