新公共管理視角下的高教管理體制分析

蘇嬋

摘要：新公共管理理念的實(shí)行對(duì)于我國(guó)高等教育行政管理過程中存在的這類問題，有著很好的優(yōu)化改進(jìn)作用。文章淺析了新公共管理視角下西方高校管理體制的變革及我國(guó)高等教育 管理體制改革存在的問題，并針對(duì)存在的問題提出了高教管理體制創(chuàng)新策略。

關(guān)鍵詞：新公共管理；高教管理；體制

中圖分類號(hào)：G718 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1672-1578（2016）06-0015-02

當(dāng)今世界發(fā)展的趨勢(shì)是全球化、信息化，知識(shí)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的發(fā)展和傳播隨著信息技術(shù)革命的發(fā)展而日益便捷。21世紀(jì)是中華民族全面復(fù)興的偉大世紀(jì)。要實(shí)現(xiàn)民族振興、文明進(jìn)步、社會(huì)和諧，其根本在于培養(yǎng)高素質(zhì)人才。美國(guó)著名的當(dāng)代教育家馬丁·特羅（ Martin Trow） 在1973年首次提出高等教育大眾化理論。馬氏理論的本質(zhì)在于指出了高等教育由于規(guī)模擴(kuò)張所引起的教育制度本身與環(huán)境的變化，即高等教育的各個(gè)階段在教育規(guī)模、本質(zhì)、功能、課程和形態(tài)的不同特征。因此，借鑒世界上發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化階段所取得的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探索目前我國(guó)高等教育發(fā)展新階段所帶來的高教管理模式創(chuàng)新問題，提高高等教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量具有重要的意義。在現(xiàn)代教育發(fā)展過程中，高教管理也要與時(shí)俱進(jìn)。

新公共管理理論更加關(guān)注政府應(yīng)該提供哪些以及如何提供社會(huì)的公共物品，如何劃分政府與社會(huì)、政府與企業(yè)的權(quán)力界線。政府權(quán)力的任意實(shí)施開始受到質(zhì)疑，戴維·奧斯本認(rèn)為，合理的政府應(yīng)該是一個(gè)分權(quán)的政府，強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)用權(quán)力的主要方式在于協(xié)商與合作。因此，擺脫政府的嚴(yán)格束縛，追求自由發(fā)展成為社會(huì)公共管理的主要趨勢(shì)。高校因其自身的精神意識(shí)優(yōu)勢(shì)更加追逐自由與個(gè)性化的發(fā)展，在管理方式上強(qiáng)烈要求國(guó)家及行政部門的管理要以法律指導(dǎo)為主要手段，反對(duì)政府對(duì)高校內(nèi)部微觀運(yùn)行的直接干預(yù)。即使是在學(xué)校內(nèi)部的自我管理過程中，依附于國(guó)家控制的行政指令手段也開始成為被普遍反對(duì)對(duì)象。

雖然我國(guó)高等教育管理有相應(yīng)的體系，但還有諸多問題，因此對(duì)于高等教育行政管理中的一些弊端也應(yīng)該重視起來，比如：行政機(jī)構(gòu)過多、過于龐雜，缺少較為完善的人事、相應(yīng)的制度未完全建立等。這一系列不足都給高等教育行政管理模式的改進(jìn)造成影響，由此可見新型公共管理理念在高等教育行政管理體系中的重要意義。

1.新公共管理基本理念

在公共管理的有關(guān)理念當(dāng)中，又分為傳統(tǒng)的公共管理理念和新公共管理理念，前者的代表是古德諾·威爾遜的行政二分理念和韋伯的科層理念。傳統(tǒng)的公共管理理念是基于改進(jìn)行政管理職能的基礎(chǔ)存在的，其本質(zhì)是政治管理。然而新公共管理理念就不一樣，它追求的管理目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)、效益和效率。與傳統(tǒng)的公共管理理念相比，新公共管理理念對(duì)于社會(huì)化的引進(jìn)更為重視。在行政管理過程中并不是由政治管理方式來實(shí)行的，而是通過引進(jìn)成本觀念、經(jīng)濟(jì)效益觀念等社會(huì)化的理念來推動(dòng)行政管理的發(fā)展。

2.新公共管理與西方高教管理體制變革

在新公共管理思潮的影響之下，西方高教管理體制變革遍布了高教管理的任一角落。高等教育被重新作為社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)體存在，因此就必須遵循內(nèi)在的效益運(yùn)作規(guī)律，唯一的差別在于高等教育除了其本身的經(jīng)濟(jì)趨向外還帶有社會(huì)的所需要的公共物品性質(zhì)，也可以說其需要變革的內(nèi)容主要集中于高教公共物品的產(chǎn)生過程。

2.1 戰(zhàn)略管理創(chuàng)新模式的確立。高校戰(zhàn)略管理模式的確立是西方高校能夠走在世界前列的重要原因。在西方的改革家看來："一場(chǎng)沒有規(guī)劃的改革是絕對(duì)不可能成功的，甚至這也是非常危險(xiǎn)的"。戰(zhàn)略管理的形成與發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)主要的階段：傳統(tǒng)的長(zhǎng)期規(guī)劃、戰(zhàn)術(shù)規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理是探索明天新的機(jī)會(huì)，以適應(yīng)性的方法改變組織，因此，彼得森（ Peterson） 認(rèn)為，戰(zhàn)略管理是"一個(gè)自覺的過程，通過這個(gè)過程，一所院校對(duì)它的現(xiàn)狀及未來可能的環(huán)境條件作出評(píng)估，確定它自身未來可能的狀態(tài)，然后形成組織的策略、政策并隨著高校在管理權(quán)力分配中占有著越來越多的自主權(quán)，同時(shí)由于現(xiàn)代信息技術(shù)以及人口教育的普及，高等教育必須要做出戰(zhàn)略性的決策以適應(yīng)明天的突然變化。

2.2 以競(jìng)爭(zhēng)為核心的高教績(jī)效管理體制的完善?？?jī)效管理（ Performance Management） 最初運(yùn)用于企業(yè)的生產(chǎn)管理過程，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)的效率和最終的經(jīng)濟(jì)效益。由于高等教育經(jīng)費(fèi)的壓縮以及社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，績(jī)效管理的理念開始被高教管理采用。績(jī)效管理的核心在于競(jìng)爭(zhēng)，績(jī)效管理的目標(biāo)在于建立一套內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)體制，通過激勵(lì)的手段，挖掘員工的潛力。在高教績(jī)效管理實(shí)踐過程中，績(jī)效管理可分為三個(gè)主要的過程： 績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效考核和評(píng)估、績(jī)效反饋和改良。

績(jī)效計(jì)劃的制定主要包括兩個(gè)方面： 第一是學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)，與一般的規(guī)劃設(shè)計(jì)不同的是，高?？?jī)效計(jì)劃的制定依賴于專業(yè)的社會(huì)績(jī)效管理機(jī)構(gòu)。第二是個(gè)人發(fā)展績(jī)效計(jì)劃，學(xué)校通過制定詳細(xì)的培養(yǎng)方案和計(jì)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)生與員工的培養(yǎng)?？?jī)效考核和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)達(dá)國(guó)家的高教管理實(shí)踐中主要包含三個(gè)部分：首先是學(xué)生素質(zhì)的提升，即學(xué)生是否能適應(yīng)社會(huì)，也稱之為是否成為"社會(huì)學(xué)生"；其次是學(xué)校員工的滿意度，包括員工技能的實(shí)現(xiàn)程度、工作環(huán)境的改善等；最后是學(xué)校事業(yè)整體發(fā)展指標(biāo)，如學(xué)校人才隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校招生數(shù)量、專業(yè)指標(biāo)測(cè)試。而對(duì)于學(xué)校管理制度的考核，主要見證于已經(jīng)被實(shí)施的制度是否能夠主動(dòng)的感應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策、環(huán)境的變化并作出相應(yīng)的調(diào)整。

2.3 高教管理體系中的權(quán)力結(jié)構(gòu)善變。高教管理的權(quán)力體系包括外部的宏觀管理體系，即從上到下、從中央到地方高校的管理結(jié)構(gòu)，以及高校內(nèi)部的微觀管理體系包括學(xué)院管理、系科管理等。但是從根本上而言，外部宏觀管理體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)分配決定了高校內(nèi)部的管理制度。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在高教權(quán)力體系變革過程中都涉及到了權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，但是在具體的改革方式以及改革取向上存在著差異。具體而言，高教管理體系權(quán)力結(jié)構(gòu)的嬗變就是政府管理職能、高校的辦學(xué)自主權(quán)、教師學(xué)術(shù)民主權(quán)利、教育創(chuàng)新的一種權(quán)責(zé)邊界問題。

3.我國(guó)高教管理模式存在的問題

3.1 行政化傾向突出，高校辦學(xué)自主權(quán)較弱。高校辦學(xué)自主權(quán)始終是我國(guó)高等教育改革關(guān)注的核心問題之一。近年來，隨著我國(guó)高校辦學(xué)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，生源結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)機(jī)構(gòu)、大學(xué)功能都發(fā)生了顯著的變化，高等教育呈現(xiàn)出在多目標(biāo)下的多元化發(fā)展趨勢(shì)。但是，由于我國(guó)正處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境影響因素使高校辦學(xué)自主權(quán)沒有完全落實(shí)到位。盡管我國(guó)頒布實(shí)施《高等教育法》，明確了高校辦學(xué)自主，但實(shí)際上高校內(nèi)部行政趨勢(shì)明顯，高校存在著非常嚴(yán)重的行政化傾向。高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都享有明顯的行政職級(jí)，行政權(quán)力泛化，而學(xué)術(shù)權(quán)力卻被淡化。此外，高校辦學(xué)也缺乏相應(yīng)的社會(huì)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)行的本科辦學(xué)教育質(zhì)量評(píng)估等評(píng)價(jià)機(jī)制在行政化模式的運(yùn)作下形同虛設(shè)。

3.2 高校管理機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。我國(guó)高校管理模式深受中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)的官本位思想的影響，體現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事的特點(diǎn)。在我國(guó)公辦高校中，傳統(tǒng)的做法是將工作人員劃分為行政管理崗位和教學(xué)崗位，在行政化傾向明顯的情況下，導(dǎo)致高校行政管理人員越來越多，有的高校甚至出現(xiàn)了行政管理崗位人員總數(shù)達(dá)到一線教師人數(shù)的情況，以某地方本科院為例，處級(jí)行政干部總?cè)藬?shù)竟然超過了百人。管理機(jī)構(gòu)臃腫，人員龐大，導(dǎo)致管理效率低下，既導(dǎo)致了高校創(chuàng)新能力不足，又影響到了高校的學(xué)術(shù)科研、學(xué)科建設(shè)的發(fā)展。高校被視為知識(shí)創(chuàng)新、科技研發(fā)的基地，為社會(huì)發(fā)展提供科技支撐與人才支撐，人浮于事的管理模式急需變革。

3.3 沒有建立現(xiàn)代大學(xué)制度。我國(guó)在1999年開始關(guān)注現(xiàn)代大學(xué)制度?，F(xiàn)代大學(xué)制度的核心在于大學(xué)實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)行獨(dú)立自主辦學(xué)?，F(xiàn)代大學(xué)制度涉及到兩個(gè)方面： 一方面是政府以宏觀管理為主，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能，學(xué)校依法自主辦學(xué)；另一方面是實(shí)現(xiàn)教授治學(xué)，專家治學(xué)，民主管理。我國(guó)要?jiǎng)?chuàng)建若干所世界一流大學(xué)，建立現(xiàn)代大學(xué)制度是必由之路。目前，我國(guó)已經(jīng)有若干所大學(xué)建立了董事會(huì)，試行了法人制度，但是沒有從根本上建立現(xiàn)代大學(xué)制度。在現(xiàn)階段的高校管理體制下，高校內(nèi)部管理仍然是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的集權(quán)管理方式，由此也滋生了高校內(nèi)部的行政腐敗問題，既影響到高校的學(xué)術(shù)科研也影響到人才培養(yǎng)和高校自身的發(fā)展。

4.高教管理體制創(chuàng)新策略

4.1 構(gòu)建完善的法律保障體系，建立多元評(píng)價(jià)機(jī)制。我國(guó)關(guān)于高等教育立法的法規(guī)較少，距離完善的高等教育法規(guī)體系尚遠(yuǎn)。我國(guó)高校傳統(tǒng)的管理模式嚴(yán)重依賴于政府和教育行政管理部門，長(zhǎng)期以來沒有構(gòu)建完善的高校自主辦學(xué)的法律法規(guī)體系。盡管我國(guó)《高等教育法》規(guī)定大學(xué)建立法人制度，但是對(duì)于具體的法人地位、形式和性質(zhì)沒有作出明確的規(guī)定，因此大學(xué)法人的性質(zhì)尚不清晰，從而難以真正落實(shí)。此外，由于沒有建立完善的大學(xué)組織管理體制，實(shí)際實(shí)行的管理體制是以政府行政管理和干預(yù)為主，高校內(nèi)部行政化管理傾向明顯。因此，高校必須建立多元化、完善的辦學(xué)評(píng)價(jià)體系。

4.2 建立現(xiàn)代大學(xué)制度。建立現(xiàn)代大學(xué)制度需要做到以下幾個(gè)方面： 1）轉(zhuǎn)變政府管理職能，變直接管理為宏觀的間接管理。如我國(guó)高校新辦專業(yè)必須由主管教育的行政部門予以審批，因此高校的辦學(xué)自主權(quán)受到嚴(yán)重的削弱；2）改革大學(xué)內(nèi)部管理體制；3） 加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

4.3 創(chuàng)新型教學(xué)模式，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。構(gòu)建高校創(chuàng)新型教學(xué)模式，提高教學(xué)管理水平，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才是高校應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)職能。教學(xué)管理是高校日常管理工作的核心之一，培養(yǎng)高素質(zhì)的創(chuàng)新型人才，促進(jìn)學(xué)生身心的全面發(fā)展，培養(yǎng)既具有技術(shù)創(chuàng)新又懂得經(jīng)營(yíng)管理的復(fù)合型人才既能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展又能提升高校自身的品牌和知名度。因此，創(chuàng)新型教學(xué)管理模式，完善教學(xué)管理制度，整合優(yōu)化教學(xué)教育資源，提升教學(xué)質(zhì)量，不僅有利于提高教學(xué)管理干部隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，同時(shí)也利于滿足廣大學(xué)生接受高等教育的需求，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展提供強(qiáng)有力的知識(shí)、技術(shù)和人才支持，推進(jìn)社會(huì)和諧建設(shè)和又快又好的發(fā)展。

4.4 實(shí)現(xiàn)高校的獨(dú)立自主，推行專家治學(xué)高校為社會(huì)的發(fā)展提供精英人才，同時(shí)自身也匯聚了一大批社會(huì)的精英人才。高校的獨(dú)立自主既體現(xiàn)在高校依法獨(dú)立自主辦學(xué)，同時(shí)也體現(xiàn)在高校完善的學(xué)術(shù)制度和專家治學(xué)方面。

5.結(jié)束語(yǔ)

新公共管理理念的實(shí)行對(duì)于我國(guó)高等教育行政管理過程中存在的這類問題，有著很好的優(yōu)化改進(jìn)作用。利用新公共管理理念對(duì)高等教育管理體制進(jìn)行優(yōu)化，可以將高教行政管理中存在的問題很好地解決。

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