論國有林場林地保護(hù)相關(guān)法律的問題及對策

黃光偉

（廣西國有欽廉林場 廣西欽州 535099）

論國有林場林地保護(hù)相關(guān)法律的問題及對策

黃光偉

（廣西國有欽廉林場 廣西欽州 535099）

本文通過對國有林場林地保護(hù)過程中所涉及的法律問題進(jìn)行分析，并提出建設(shè)性的對策，以促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

國有林場；問題；現(xiàn)狀；對策

1 引言

本文從廣西國有欽廉林場的林地保護(hù)展開描寫，通過對現(xiàn)行林業(yè)法律法規(guī)在國有林地管理實務(wù)中所產(chǎn)生的問題進(jìn)行研究，結(jié)合實際工作提出建設(shè)性的對策，以期對我國林業(yè)法律法規(guī)的完善有所幫助，對國有林地的保護(hù)有所提供，對國有林場可持續(xù)發(fā)展有所促進(jìn)。

2 現(xiàn)狀

廣西是典型的南方集體林區(qū)，但是林地權(quán)屬糾紛不斷發(fā)生，舊案未了新案又起，有的甚至上升為群體性流血事件，給人民群眾生命財產(chǎn)帶來損失，也擾亂了林區(qū)的生產(chǎn)秩序，阻礙了林業(yè)的健康快速發(fā)展。嚴(yán)重影響了林地的合理使用和維護(hù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，區(qū)直國有林場被侵占林地97萬畝，僅欽廉林場目前因林地被侵占、山林權(quán)屬糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營受阻的面積近20多萬畝，占全場面積的1/4[2]。

因此，加強(qiáng)國有林場林地管理，提高科學(xué)的法律保護(hù)力度，使國有林場林地保護(hù)真正的有法可依，實現(xiàn)林地的宏觀控制，保證林地充分合理利用，堅決制止亂占濫用林地，促進(jìn)森林覆蓋率不斷提高，是維護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

3 存在的問題

3.1 林業(yè)、國土法律在司法實務(wù)上的沖突

3.1.1 概念上的差異

在《中華人民共和國森林法實施條例》第二條第四款規(guī)定“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”。按照《土地管理法》第四條的規(guī)定，國土與林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)對林地的定義和分類互不統(tǒng)一，以上兩種不同的林地概念，在實際工作操作中上容易產(chǎn)生司法實務(wù)的誤解。

3.1.2 執(zhí)行上的沖突

林地被毀壞的，根據(jù)《森林法》及其實施條例，實施處罰的主體是林業(yè)主管部門。

未經(jīng)審批及規(guī)劃許可的，違法建造建筑物和其他設(shè)施的。但是在林地上已經(jīng)非法建成違法建筑的，按面積處罰并強(qiáng)制拆除違法建筑的條件，強(qiáng)制拆除違法建筑的執(zhí)行法律依據(jù)是《土地管理法》第八十三條、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定。強(qiáng)制拆除違法建筑的執(zhí)行機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府、人民法院。

違法建筑前期屬林地被毀壞階段，由林業(yè)主管部門實施處罰并要求恢復(fù)原貌；違法嫌疑人不接受林業(yè)處罰繼續(xù)搭建違法建筑并且封頂?shù)?，林業(yè)部門已無權(quán)干預(yù)，違法建筑的處罰由國土（城建）等職能部門實施處罰。在實際操作中，有違法建筑未封頂?shù)?，由林業(yè)主管部門實施處罰，封頂?shù)挠蓢粒ǔ墙ǎ┎块T實施處罰的說法，具體沒有相應(yīng)的規(guī)定。

3.2 森林法及實施條例的問題

《森林法》及其實施細(xì)則中涉及林地資源管理的條款不多，而且粗細(xì)籠統(tǒng)，缺乏明確具體的規(guī)定，限制了林業(yè)主管部門對林地的管理權(quán)限，束縛了林地所有者與經(jīng)營者維護(hù)自身權(quán)益的手腳。對于林地維護(hù)的相關(guān)法律僅有《森林法》第44條規(guī)定這一條。更何況，林業(yè)主管部門并不能像公安部門一樣有行政措施強(qiáng)制權(quán)力，不能將直接處置案件，不能及時傳喚當(dāng)事人做核實調(diào)查和采集證據(jù)。當(dāng)違法分子十分強(qiáng)悍不配合調(diào)查工作的時候，林業(yè)主管部門也是無可奈何的。

《森林法實施條例》41條。對于造成林地破壞輕微不明顯，一般不會處罰，但隨著時間的流逝，林地狀況逐漸嚴(yán)重，也難以處理的[4]。

《森林法》第44條。由于林業(yè)主管部門沒有行政措施強(qiáng)制權(quán)，在當(dāng)事人面前，特別是群體是弱勢部門，國有林場或森林公安派出所在處理林業(yè)行政治安案件時無法定傳喚權(quán)。當(dāng)事人拒不補(bǔ)種時或補(bǔ)種不符合國家規(guī)定的，由誰來執(zhí)行及如何處理沒有明確規(guī)定。

《森林法實施條例》第41條。因開墾者都是林場林地附近的村民，家庭較困難，加上種植的大多是甘蔗和木薯。以廣西國有欽廉林場為例，經(jīng)調(diào)查，在林場的烏家分場新工區(qū)有約600畝的林地被開墾，涉及200多戶村民，每戶面積在3畝左右。在當(dāng)前涉農(nóng)問題是一條高壓線情況下，當(dāng)?shù)卣肮病⑺痉C(jī)關(guān)從穩(wěn)定大局出發(fā)，也沒有采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，毀林開墾者就不理不睬，林場也無可奈何。

3.3 民事法律的問題

《物權(quán)法》第四條、第五十六條、《民法通則》第137條規(guī)定損壞國家的、集體的財產(chǎn)或其他人的財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或折價賠償。受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人并應(yīng)當(dāng)賠償損失”。

但實際操作中卻非常困難。廣西國有欽廉林場被非法占種的林地多，部分林地被侵占多年，林場不得經(jīng)營，林場難以要回賠償。在侵占的過程中林場一般都是后知后覺，在了解情況后，由于涉及群體作案，而且村民往往以林地屬于他們等等為借口制造糾紛，林場在協(xié)同政府職能部門共同處理要回林地已屬不易，會再向村民小組要求賠償村民已不實際[3]。

3.4 刑事法律的問題

從我國現(xiàn)階段的具體國情來看，對林地違法犯罪分子的刑事打擊不力，而刑事制裁是對違法犯罪分子最有震懾力、最有警示和防御效果的法律手段，在司法實務(wù)中卻有點不如人意。

刑法第342條中的“數(shù)量較大”和“大量毀壞”容易產(chǎn)生誤解。《解釋》中的“數(shù)量較大”和“大量毀壞”所規(guī)定的占用面積過大，量刑標(biāo)準(zhǔn)過寬。就國有林場而言，非法占用林地，改變林地用途性質(zhì)用于建房的情況嚴(yán)重，在在欽廉林場的林地范圍里，有擅自改變林地用途幾十只幾百平方米不等的林地用于建房，沒有觸犯《中華人民共和國刑法修正案（二）》中“數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”的規(guī)定，即沒有構(gòu)成刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，林場方只能相應(yīng)的作出林業(yè)行政處罰，由于林業(yè)主管部門沒有拆除違章建筑的權(quán)利，使此類問題難以處理。

《刑事修正案（四）》第七條將刑法第345條，量刑過輕，最高也只有七年，遠(yuǎn)不如盜竊罪最高可判死刑那樣嚴(yán)厲。

刑法第二百七十六條，“情節(jié)嚴(yán)重”，是指手段特別惡劣，引起生產(chǎn)停頓，直接或間接造成巨大經(jīng)濟(jì)損失的，然而最高的量刑也只是七年。

再者沒有將破壞性使用土地（林地）的行為規(guī)定為犯罪，在實踐中大量不法分子不按林地管理法規(guī)的規(guī)定和要求經(jīng)營、使用林地，只重利用，不重維護(hù)和改良，對林地濫發(fā)亂開、導(dǎo)致林地質(zhì)量嚴(yán)重下降等破壞性使用林地現(xiàn)象的出現(xiàn)。

4 對策

國有林場的林地管理工作是一個綜合工程，單純用一個方式或單靠一個林業(yè)部門自己是無法做得好的，是一個天時、地利、人和的過程，是一個科學(xué)發(fā)展，是一個可持續(xù)性的重大課題。因此，加大法律法規(guī)的實際操作性是第一位，提高量刑幅度，從完善法律來提高力度，讓人們知道守法是當(dāng)前加大保護(hù)林地的頭等大事。

4.1 完善林業(yè)立法機(jī)制

加強(qiáng)對其他相關(guān)法律法規(guī)的研究，起草林業(yè)法律法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)法律法規(guī)相互銜接，相互協(xié)調(diào)。正確處理穩(wěn)定性與變動性、前瞻性與適時性的關(guān)系，把修改工作與制定工作放在同等重要的位置，及時提出與林業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的法律法規(guī)修改草案。充分發(fā)揮專家、學(xué)者在林業(yè)立法過程中的作用，實施專家咨詢論證制度，林業(yè)法律法規(guī)草案必須經(jīng)過專家論證后，方可提交審查。改進(jìn)林業(yè)立法技術(shù)和方法，積極探索林業(yè)立法項目的成本效益分析，準(zhǔn)確評估立法項目的成本效益和實施后的執(zhí)法成本、社會成本。根據(jù)評估情況及時對規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行修改，建立林業(yè)規(guī)章和規(guī)范性文件實施情況的定期評估制度[5]。

4.2 完善民事法律

在林業(yè)行政處罰的同時，明確由國有林場在面對林地被侵占，林地受損等情況能自主要求民事賠償，行使補(bǔ)償費(fèi)追討權(quán)及起訴權(quán)。對林地造成損失的不只要計算直接損失，還要計算生態(tài)效益造成的損失，對每畝林地規(guī)定最低賠償規(guī)范，如每畝林地最少不低于2萬元等；明確林地彌補(bǔ)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 完善行政法律

明確規(guī)定林業(yè)治安案件可以實行傳喚權(quán)；當(dāng)事人拒不補(bǔ)種時或補(bǔ)種不符合國家規(guī)定的，可以由公安或法院從當(dāng)事人財產(chǎn)拍賣收入中抵充；對毀林開墾行為到一定面積時與當(dāng)?shù)氐胤秸畼I(yè)績掛鉤政策，作為一個考核指標(biāo)；對未經(jīng)國有林場同意的，林地確實屬于林場管理或林地尚存糾紛的，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的證照應(yīng)在國有林場申請后，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷。

4.4 完善刑事法律

調(diào)整非法占用農(nóng)地（林地）罪的規(guī)定，更加準(zhǔn)確地表達(dá)立法意圖，如更加清晰的表達(dá)刑法第342中“數(shù)量較大”和“大量毀壞”的標(biāo)準(zhǔn)。提高非法占用農(nóng)地（林地）罪、破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪的量刑幅度，使量刑幅度與社會危害相適應(yīng)。

增加破壞性使用林地罪，如林地濫采亂開，導(dǎo)致林地質(zhì)量嚴(yán)重下降、大面積沙化、鹽堿化等破壞性使用林地現(xiàn)象的應(yīng)以刑事制裁。

正如上述，國有林場的林地管理依賴于國家法律、法規(guī)、政策和林業(yè)主管部門的規(guī)定，本文僅主要以廣西國有欽廉林場林地管理為例，從國有林場林地管理工作的執(zhí)行效率、法律的完善角度進(jìn)行膚淺的探討，望能對相關(guān)法律法規(guī)在實務(wù)中的科學(xué)運(yùn)用提供小小建議。

5 結(jié)論

近年來，由于相關(guān)法律法規(guī)的寬松，政府等單位部門在處理國有林場被侵權(quán)的事宜時以維護(hù)社會和諧穩(wěn)定為名，在執(zhí)行上不積極應(yīng)對，變相袒護(hù)了村民的違法行徑，“養(yǎng)成”了眾多刁民蠶食國有林場的林地。所以完善相關(guān)法律法規(guī)，更科學(xué)的維護(hù)國有林場的合法權(quán)益，是形勢所需。正如上述，國有林場的林地管理依賴于國家法律、法規(guī)、政策和林業(yè)主管部門的規(guī)定，本文僅主要以廣西國有欽廉林場林地管理為例，從國有林場林地管理工作的執(zhí)行效率、法律的完善角度進(jìn)行膚淺的探討，望能對相關(guān)法律法規(guī)在實務(wù)中的科學(xué)運(yùn)用提供小小建議。

希望能對國有林場林地的保護(hù)多些支持，為國有林場科學(xué)發(fā)展、順利改革而貢獻(xiàn)綿薄之力。

[1]王國臣.維護(hù)生態(tài)環(huán)境的林地管理措施[J].黑龍江科技信息，2009（25）.

[2]李明生.加強(qiáng)山林權(quán)屬糾紛調(diào)處[J].廣西林業(yè)，2007（3）：23.

[3]高樹杰.國有林場林地科學(xué)保護(hù)的法律不足及對策[J].湖北生態(tài)工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2009（4）：11.

[4]蘭孟寒.林地科學(xué)維護(hù)的法律缺乏與對策[D].中共廣西區(qū)委黨校，2010.

[5]全面推進(jìn)依法治林實施綱要[J].林業(yè)工作參考，2005.

D922.32

A

1004-7344（2016）36-0242-02

2016-12-6

黃光偉（1987-），男，漢族，廣西合浦人，助理工程師，本科，從事林業(yè)工作。