居住證：讓“新市民”更好融入“新城鎮(zhèn)”

屈小博

?

居住證：讓“新市民”更好融入“新城鎮(zhèn)”

屈小博

居住證制度是被賦予了“公平”和“發(fā)展”雙重意義的制度安排，是中央政府出臺的落實放寬戶口遷移的重要政策措施，有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，對于個人和國家都具有非常重要的作用。

如何讓外來人口能夠成為城市的“主人”而非“過客”？1月22日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確提出，除極少數(shù)超大城市外，全面放開高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、留學(xué)歸國人員等落戶限制，使含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，使“新市民”能享受到同等的公共服務(wù)與社會保障。與此同時，1月1日施行的《居住證暫行條例》（以下簡稱《條例》）已經(jīng)在全國范圍內(nèi)迎來了實質(zhì)性的推開階段。應(yīng)該說，作為被賦予了“公平”和“發(fā)展”雙重意義的制度安排，居住證制度是中央政府出臺的落實放寬戶口遷移的重要政策措施，有利于促進(jìn)勞動力資源的自由流動和市場配置，消減城鄉(xiāng)差別，推動社會和諧發(fā)展，對于個人和國家都具有非常重要的作用。

居住證作為解決城鎮(zhèn)化難點問題的一項重要改革舉措，一方面替代暫住證發(fā)揮了流動人口登記和管理的作用，另一方面能夠進(jìn)一步實現(xiàn)基本公共服務(wù)向流動人口的擴(kuò)展。居住證持有人與當(dāng)?shù)貞艏丝谙碛型鹊牧x務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利和便利。

應(yīng)該說，《條例》的出臺是我國戶籍制度改革的一種漸進(jìn)性的政策安排。要對其全面認(rèn)識和理解需把握好以下幾點：

第一，居住證制度對人口遷移、流動有非常重要的作用，對經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展的影響意義重大。研究顯示，通過勞動力自由流動提高勞動供給，可以增加勞動力市場和經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)模、提高生產(chǎn)率，“十三五”期間每年能夠帶來約2％的GDP經(jīng)濟(jì)凈收益。在我國農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)移已經(jīng)十分充分的情況下，增加勞動力供給只能通過戶籍改革提高城鎮(zhèn)常住人口比重來實現(xiàn)。

第二，申領(lǐng)條件、所享受公共服務(wù)和落戶政策是三個主要的制度要點。一直以來，戶籍制度改革是以地級城市為主導(dǎo)，逐步試錯漸進(jìn)展開。此次國務(wù)院出臺的《條例》只是規(guī)定了國家層面的整體制度安排，真正在全國推開的實際是各個地級市的《居住證實施細(xì)則》。這其中，各地市都將居住、就業(yè)和繳納社保等作為申領(lǐng)居住證的準(zhǔn)入條件，而這些準(zhǔn)入條件決定了當(dāng)?shù)氐木幼∽C實際能覆蓋常住人口的數(shù)量。各地居住證所能享受的公共服務(wù)，也基本是按照“梯次漸進(jìn)式”福利享受機(jī)制，存在一定差異性。比如義務(wù)教育、住房公積金等公共服務(wù)在一些大城市還不能憑居住證享受；在入戶制度設(shè)計方面，不同城市在居住證基礎(chǔ)上實行的“積分落戶”門檻高低有所不同，但“設(shè)計思路”相似，都是希望通過門檻控制落戶規(guī)模。

第三，大城市、特大城市與居住證相關(guān)聯(lián)的積分落戶辦法，距離戶籍制度改革的目標(biāo)還存在較大差距。目前，我國已有20多個大城市已發(fā)布或?qū)嵭蟹e分落戶制度。例如，上海市規(guī)定，積分達(dá)到120分，即可享受與上海戶籍居民基本相同的待遇；北京市影響“積分”的主要指標(biāo)包括穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、教育背景、居住區(qū)域、行業(yè)、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)、納稅、信用記錄等，并附有加減分的規(guī)定。盡管各城市積分的方式和標(biāo)準(zhǔn)存在差異，但基本都設(shè)置了較高門檻。

趙乃育　畫

從現(xiàn)階段來看，積分落戶作為居住證制度的重要組成部分，承擔(dān)了相對過多的附加改革任務(wù)。一方面，大城市的積分落戶附帶著較強(qiáng)的人群區(qū)分功能，很大程度上是在承擔(dān)大城市、特大城市產(chǎn)業(yè)疏解、人口疏解的功能。人口密度的調(diào)控實際上更需要在城市空間布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局上進(jìn)行調(diào)整，以減少中心城區(qū)與郊區(qū)在交通、教育、醫(yī)療、商貿(mào)流通等方面的差距，盡量使城鎮(zhèn)化的速度與公共服務(wù)的提供速度相匹配，而不應(yīng)僅關(guān)注流動人口本身。

另一方面，居住證與社保等制度改革的相關(guān)性還比較強(qiáng)。比如，目前各地的居住證制度都要求申請者有合法穩(wěn)定的住所、就業(yè)以及繳納社會保險。而最新的《中國流動人口發(fā)展報告》顯示，我國有相當(dāng)比例的流動人口就業(yè)于私營部門或從事個體經(jīng)營，大多沒有簽訂就業(yè)合同，也并未持續(xù)繳納社會保險。同時，租住在低成本住房中的一部分流動人口也很難提供租房合同，無法達(dá)到申領(lǐng)居住證的準(zhǔn)入條件。在社會保障制度沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的情況下，居住證申領(lǐng)與社保掛鉤還會使一部分正常繳納社保的申領(lǐng)人出現(xiàn)無法申領(lǐng)的情況。

因此，居住證制度所肩負(fù)的改革目的和核心功能，包括了城市流動人口管理、實現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口覆蓋、推動戶籍制度改革三項功能。戶籍制度改革的目標(biāo)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障、社會救助和公共服務(wù)體系，使其在不同人群之間的差異性最終消除。為此，中央和地方的各級決策者和管理者需要從整體層面考慮如何更快更好地發(fā)揮居住證作用。

首先，探索居住證公共服務(wù)投入財政分配體制機(jī)制，解決居住證福利與大城市承載力的改革悖論。研究顯示，戶籍改革的財政投入排在前10位的城市已經(jīng)占到全國戶籍改革總投入的75％，全國主要大城市面臨的財政壓力是客觀存在的。戶籍改革有利于中國長期經(jīng)濟(jì)增長，按照獲益更多理應(yīng)負(fù)擔(dān)更多改革成本的原則，居住證制度中涉及的基本公共服務(wù)，所需財政投入應(yīng)以中央為主導(dǎo)，形成中央與地方的合理收益分配機(jī)制。

其次，在未來較長時期內(nèi)，主要大城市、省會城市通過提高基本公共服務(wù)均等化水平仍然是戶籍改革的主要途徑，依托居住證制度進(jìn)一步擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋范圍，逐步增加積分制入戶的數(shù)量，保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率在“十三五”時期差距逐步縮小。

最后，優(yōu)化調(diào)整積分規(guī)則，較大幅度提高穩(wěn)定居住年限（或居住證持有年限）的分值，適當(dāng)弱化社保繳費(fèi)、投資納稅等指標(biāo)的分值。同時，根據(jù)流動人口對公共服務(wù)需求的優(yōu)先順序，逐步擴(kuò)大并調(diào)整居住證的公共服務(wù)供給。比如，流動人口的子女教育應(yīng)該得以優(yōu)先保障。

（作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）