建立健全低碳經(jīng)濟財稅法律激勵機制

安徽省合肥市就業(yè)服務(wù)管理中心 袁慶黎

建立健全低碳經(jīng)濟財稅法律激勵機制

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低碳經(jīng)濟自英國首次提出以來，在國際社會無論是理論界還是實務(wù)界，都紛紛掀起了低碳經(jīng)濟的發(fā)展熱潮。為搶占國際競爭制高點和新的經(jīng)濟增長點，低碳經(jīng)濟也不同程度地進入了我國立法及政策決策視野。為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，落實國際減排承諾，就我國當前實際來看，確立碳產(chǎn)權(quán)、碳交易、碳稅制度，建立健全低碳經(jīng)濟財稅法律激勵機制，實為當務(wù)之急。

低碳經(jīng)濟 財稅 激勵 機制

自2003年英國發(fā)布能源白皮書率先提出低碳經(jīng)濟概念以來，世界即已步入了繼工業(yè)革命和信息革命之后的又一次經(jīng)濟發(fā)展模式的競技。2008年國際金融危機的沖擊更加堅定了世界各國發(fā)展低碳經(jīng)濟的決心。2015年聯(lián)合國巴黎氣候變化大會全球氣候協(xié)定的達成，為全球低碳經(jīng)濟發(fā)展拼盡全力。就我國而言，2012年黨的十八大報告首次從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度正式確認我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的地位和作用。2016年我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出積極落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，深度參與全球氣候治理，推進工業(yè)、能源、建筑、交通等重點領(lǐng)域低碳發(fā)展，推動建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放交易市場，完善碳排放標準體系，加大低碳技術(shù)和產(chǎn)品推廣應(yīng)用力度。為實現(xiàn)我國低碳發(fā)展目標，落實國際減排承諾，就我國現(xiàn)狀而言，健全完善低碳發(fā)展財稅金融法律激勵機制實為當務(wù)之急。

1　建立健全碳產(chǎn)權(quán)制度

當大氣環(huán)境足以承載人類活動引起的污染排放時，大氣環(huán)境是可以自由進入的。而當溫室氣體排放超出大氣環(huán)境合理容量時，排放空間就成了稀缺性資源。在排放空間具有明顯的財產(chǎn)權(quán)屬性時，若不進行明確的產(chǎn)權(quán)界定，必然會導致大氣環(huán)境的“公地悲劇”。這一點已被以科斯為代表的環(huán)境產(chǎn)權(quán)理論所證實。該理論認為，缺乏明確界定的產(chǎn)權(quán)，沒有市場價格，或是定價太低或補貼，是環(huán)境惡化的根本原因，這類問題可以通過明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系來解決。大氣環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)化途徑是通過立法上的碳排放總量控制，經(jīng)國際法和國家法共同作用來實現(xiàn)的[1]。在國際法層面，《聯(lián)合同氣候變化框架公約》第2條規(guī)定：“將大氣中的溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干涉的水平上?！备鶕?jù)公約確立的“共同但有區(qū)別”國際法原則，《京都議定書》對公約附件一國家(主要是發(fā)達國家)的溫室氣體排放量做出了具有法律約束力的定量限制，確定了具體減排指標。在國內(nèi)法層面，歐盟國家紛紛通過立法確立了《京都議定書》所做的碳排放的行為限制，導致碳的排放權(quán)和減排量額度開始稀缺，并成為一種有價產(chǎn)品，從而形成碳資產(chǎn)或碳產(chǎn)權(quán)。

我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃確定了單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳降低17%的約束性指標。2011年國務(wù)院發(fā)布的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，進一步強化和細化了“十二五”規(guī)劃減排要求。2016年我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃確定了單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳降低18%的約束性指標，相關(guān)的細化目標正在制定之中。以上只是建立我國碳產(chǎn)權(quán)制度的先期基礎(chǔ)，離真正的碳產(chǎn)權(quán)制度建立還有很長的路。產(chǎn)權(quán)制度的建立離不開兩大基礎(chǔ)，即物品的稀缺性和有用性[2]。當前，二氧化碳排放空間的稀缺性和有用性當屬無疑，但是其稀缺性并未落實到每個市場主體上，一般來說，企業(yè)排放二氧化碳還是不受限的。市場主體體現(xiàn)不到碳排放空間的稀缺性，碳產(chǎn)權(quán)制度建立也就無從談起。現(xiàn)實的做法是，充分借鑒大氣污染防治法和水法的立法經(jīng)驗，在積極支持和推動地方排放權(quán)創(chuàng)新行動的基礎(chǔ)上，逐步建立碳排放許可證制度，并以法律形式固定下來。條件成熟的話，可以將碳排放權(quán)納入《物權(quán)法》，從而形成一種新的物權(quán)種類。

2　建立健全碳交易制度

傳統(tǒng)的環(huán)境管制途徑通常被稱為“命令與控制”型管制，這種管制傾向于迫使每個廠商承擔同樣份額的污染控制負擔，而不考慮相應(yīng)的成本差異問題。碳減排效率要求以最低的可能社會成本實現(xiàn)任意期望水平上的減排，呼喚基于市場的成本與效益型減排模式。此模式能夠激勵減排成本最低的廠商進行最大數(shù)量的減排，刺激企業(yè)采用更為經(jīng)濟和成熟的污染控制技術(shù)。國際層面的京都三機制即聯(lián)合履行、排放貿(mào)易、清潔發(fā)展機制，國家層面的英國排放交易體系、美國可再生能源證書制度、意大利鼓勵可再生能源的“綠色證書”制度和提高能源效率的“白色證書”制度，均是對市場化減排需求的一種法律回應(yīng)[3]。以上制度通過排放權(quán)、可再生能源證書或是能源效率證書的市場化交易的方式，降低主要能源生產(chǎn)和消耗領(lǐng)域的二氧化碳減排水平。

2011年，國家發(fā)改委發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，并確定了北京等7省市為首批碳交易試點城市。2012年十八大報告從國家戰(zhàn)略高度強調(diào)“要積極開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點?！边@一系列政策及行動成為建立我國碳市場的先聲。但是這里有兩個不能回避的問題：第一，我國實行的是自愿碳交易，而碳交易的主導模式則是西方發(fā)達國家通行的限額—交易，因為碳交易的基礎(chǔ)在于確立碳排放的產(chǎn)權(quán)屬性，而碳產(chǎn)權(quán)確立的關(guān)鍵在于實施碳排放總量控制制度，無總量控制的碳交易能否形成市場很值得懷疑；第二，以部門規(guī)章確立碳交易制度，缺乏足夠的權(quán)威性，因此應(yīng)積極推動《應(yīng)對氣候變化法》的制定，以國家立法來推進碳交易制度。2016年上半年，習近平訪美期間，中美兩國再度發(fā)表《氣候變化聯(lián)合聲明》，中國將承諾到2017年啟動全國碳排放交易體系。屆時，我國低碳法律政策將面臨著很大的創(chuàng)新變革。

3　建立健全碳稅制度

建立在碳基能源基礎(chǔ)上的工業(yè)化生產(chǎn)形成的大量碳排放，帶來了大氣環(huán)境外部性問題，即企業(yè)生產(chǎn)帶來的大氣環(huán)境惡化使社會受損，但是造成外部性問題的企業(yè)卻沒有為此承擔成本，從而形

成了企業(yè)成本與社會成本不一致，私人的最優(yōu)導致社會的非最優(yōu)。糾正外部性的方案是政府通過征稅來矯正經(jīng)濟當事人的私人成本，這種稅就是英國經(jīng)濟學家庇古所提出的庇古稅。從廣義上說，庇古稅是解決所有如何內(nèi)部化外部性問題的辦法。為此，西方發(fā)達國家紛紛在立法上確立環(huán)境稅制度。碳稅制度早在1990年就在丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典和德國開始實行；法國從1999年起開征生態(tài)稅；英國2001年引入以煤炭、天然氣和電能的使用量為稅基的氣候變化稅[4]；以旨在提高能源使用成本的能源稅、碳稅為手段來抑制高碳生產(chǎn)、消費行為是西方國家低碳經(jīng)濟財稅政策的一個方面。

在境外碳關(guān)稅壓力和境內(nèi)大氣環(huán)境壓力之下，我國開征碳稅的呼聲很高，形成了較好的碳稅制度輿論前奏。2013年5月，環(huán)保部提交的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(送審稿)》，將碳稅寫入了環(huán)境稅的稅目。2016年第十二屆全國人大常委會第二十二次會議對《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》進行了初次審議，但是該草案所列稅目只包含大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪音四項，并未包含二氧化碳。從短期看，征收碳稅會在一定程度上影響國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展，但是從長遠看，碳稅制度對遏制我國生態(tài)環(huán)境惡化態(tài)勢，推動我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進我國產(chǎn)業(yè)邁向中高端，將會發(fā)揮出不可忽視的作用。

[1] 張紹鴻,曾凡銀,尤建新.節(jié)能減排立法的國際經(jīng)驗及其借鑒[J].國家行政學院學報,2010(4).

[2] 凱斯·孫斯坦.風險與管理——安全、法律及環(huán)境[M].師帥,譯.北京:中國政法大學出版社,2005(85).

[3] 中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.2009中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告——探索中國特色的低碳道路[R].2009.

[4] (澳)艾德里安·J·布拉德布魯克,(美)理查德·L·奧汀格.能源法與可持續(xù)發(fā)展[M].曹明德,邵方,等譯.北京:法律出版社,2005.

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2096-0298(2016)10(b)-046-02