高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)面臨難題及解決措施

朱雪松

（敘永縣農(nóng)業(yè)局土壤肥料站 四川瀘州 646400）

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)面臨難題及解決措施

朱雪松

（敘永縣農(nóng)業(yè)局土壤肥料站 四川瀘州 646400）

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、糧食生產(chǎn)水平發(fā)生巨大變化之后作出的重大決策，是經(jīng)歷了多年中低產(chǎn)田改造基礎(chǔ)上的變革。大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，是保護(hù)耕地的重要手段同時(shí)也是保障國(guó)家糧食安全的長(zhǎng)久之計(jì)，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、提升農(nóng)業(yè)整體效益的根本途徑，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和培育新型農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，是國(guó)家財(cái)政支持“三農(nóng)”工作的重要戰(zhàn)略舉措，也是新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)需要承擔(dān)的重要?dú)v史使命，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略影響。本文從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，指出我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中面臨的難題，并提出相關(guān)的解決措施，為推進(jìn)我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田穩(wěn)妥地建設(shè)提供參考。

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；建設(shè)；難題；解決措施

1 引言

現(xiàn)今，我國(guó)各個(gè)地區(qū)正處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)的重要?dú)v史時(shí)期，如何不以犧牲耕地和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，協(xié)調(diào)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展，成為我國(guó)目前發(fā)展面臨的重大課題，如何在保障發(fā)展的同時(shí)保護(hù)耕地紅線、保障糧食安全也成為土地管理面臨的重要問(wèn)題。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)不僅是保障糧食安全的有效抓手，還是推動(dòng)土地利用管理方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要途徑。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田有利于優(yōu)化土地利用布局，實(shí)現(xiàn)集中連片，發(fā)揮規(guī)模效益；有利于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，增加有效耕地面積，提高優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田面積比重；有利于完善農(nóng)田基本設(shè)施，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力；有利于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)田在生產(chǎn)、生活、生態(tài)、景觀等多方面的綜合功能；有利于完善耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用。

2 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中面臨的難題

2.1 權(quán)屬調(diào)整難度大

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度，耕地主要散落在各農(nóng)戶手中。利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化操作的田塊規(guī)整，是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中的一個(gè)重要內(nèi)容。田塊規(guī)整會(huì)對(duì)地會(huì)整合、重新規(guī)劃現(xiàn)有的田塊布局，在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中不可避免會(huì)出現(xiàn)新修工程占地、改變?cè)瓩?quán)屬界線走向等情況，各農(nóng)戶對(duì)此往往存在一定的抵觸情緒，從而導(dǎo)致整治前的權(quán)屬調(diào)整工作難以開(kāi)展，土地整治項(xiàng)目難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和效益。進(jìn)行相應(yīng)的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整，關(guān)系到農(nóng)民的基本土地權(quán)益，這一工作的難度很大，是部分地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)難以順利快速推進(jìn)的障礙。即使有些地方通過(guò)相應(yīng)補(bǔ)償，完成了田塊規(guī)整、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，卻又在大田塊中重新構(gòu)筑田埂作為各家各戶承包地的界址，導(dǎo)致重回耕地破碎化狀態(tài)，有效耕地面積減少、影響農(nóng)業(yè)機(jī)械化操作，大大降低了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)效果。

2.2 建設(shè)中資金不足、不均衡

在新的發(fā)展階段，基于中低產(chǎn)田改造的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)已成為農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，并融合于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程之中，但投資仍不可缺少。目前，我國(guó)改造中低產(chǎn)田是按中央財(cái)政下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)資金、地方財(cái)政配套、農(nóng)民出工的“三結(jié)合”模式進(jìn)行的，在這種模式下，產(chǎn)田改造的主要資金來(lái)源是中央和各省級(jí)財(cái)政投資。然而在實(shí)施過(guò)程中，以及農(nóng)民自籌難，使得產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的投入達(dá)不到理想標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金中大部分資金來(lái)源于土地出讓收入，這部分資金在各地區(qū)自行使用，我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差異較大，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，由土地出讓產(chǎn)生的收入較高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，耕地面積較小，農(nóng)田有效灌溉面積比例、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度較高，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的任務(wù)也相對(duì)較少，資金也就富余；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)的地區(qū)由出讓土地產(chǎn)生的收入較低，耕地?cái)?shù)量多且耕地后備資源豐富，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高空間大，相應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)增加投入大，資金不足。雖然提出了“先易后難”的原則，但影響耕地質(zhì)量提高的因素往往是多方面的，相對(duì)于部分項(xiàng)目需要解決的實(shí)際問(wèn)題，就項(xiàng)目本身來(lái)說(shuō)這樣的資金標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)有限。另一方面，當(dāng)前用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的涉農(nóng)資金主要為土地出讓收入，對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)較重的地區(qū)，資金總量必然出現(xiàn)缺口。資金的不足問(wèn)題可能導(dǎo)致工程質(zhì)量的無(wú)法保障。

2.3 缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

在“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，支農(nóng)惠農(nóng)不斷加強(qiáng)的宏觀背景下，相關(guān)部門(mén)都在參與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。如國(guó)土部門(mén)的土地整治強(qiáng)調(diào)“田、溝、路、林、渠、村”的綜合整治，追求區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；農(nóng)業(yè)部門(mén)以中低產(chǎn)田改造為重點(diǎn)，各部門(mén)各自為戰(zhàn)，聯(lián)系松散，沒(méi)有形成應(yīng)有的合力，往往造成了重復(fù)投資及各部門(mén)計(jì)劃相悖的情況，造成了管理資源及投資的浪費(fèi)，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到的預(yù)期效果。

2.4 與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)不夠

把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重心放在農(nóng)田建設(shè)的方向，對(duì)農(nóng)村交通建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境建設(shè)等方面關(guān)注度不夠。而在一些地區(qū)，經(jīng)?？梢钥匆?jiàn)配有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高的田間道，而與田間道接壤的村莊道路則崎嶇不平、損毀厲害，也能看到雜草、垃圾亂堆亂倒等的不良現(xiàn)象，這些都與新農(nóng)村建設(shè)不協(xié)調(diào)，長(zhǎng)期下去會(huì)對(duì)已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田產(chǎn)生不好影響。因此高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)涵需要進(jìn)深一步，需要和農(nóng)村公路、危房改造、農(nóng)村清潔工程村環(huán)境綜合整治工作齊頭并進(jìn)。

2.5 建后管護(hù)措施不到位

雖然各地區(qū)在項(xiàng)目立項(xiàng)上十分積極，但在項(xiàng)目建成后，由于缺少維護(hù)經(jīng)費(fèi)而疏于管理，出現(xiàn)幾年前建設(shè)好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田溝渠路道、農(nóng)田防護(hù)林、輸變電線路存在不同程度的破壞的現(xiàn)象，管理維護(hù)的主體和權(quán)責(zé)不明確，管理維護(hù)資金無(wú)法進(jìn)一步落實(shí)，因此效果并不不理想，出現(xiàn)重視建設(shè)輕視管理的情況。

3 建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田解決措施

3.1 加大宣傳力度，建立公眾參與機(jī)制

在推動(dòng)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田相關(guān)工作時(shí)，要充分運(yùn)用各類(lèi)媒介，加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)意義、作用的宣傳，使廣大干部群眾深入了解和掌握高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的有關(guān)政策和制度，激發(fā)社會(huì)各界關(guān)心、關(guān)注和參與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。加快建立健全土地整治工作公眾參與機(jī)制，對(duì)土地調(diào)整互換使用、農(nóng)田整理方案等涉及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的問(wèn)題，提供多種選擇并進(jìn)行公告、公示、聽(tīng)證和論證，充分聽(tīng)取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。要發(fā)揮政府在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的主導(dǎo)作用，要引導(dǎo)農(nóng)民自愿參與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)信息的公開(kāi)、參與反饋一體化機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性。做到整治前農(nóng)民同意，整治中農(nóng)民參與，整治后農(nóng)民滿意。

3.2 切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，建立認(rèn)證制度

土地是農(nóng)民的命根子，為充分保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體的權(quán)益，在確權(quán)時(shí)要堅(jiān)持維護(hù)“利益不減少”的原則。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建成后，農(nóng)民承包地與建設(shè)前耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相比相同或有所提高。在確權(quán)之前，要開(kāi)展土地權(quán)屬和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，明確項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)用地面積和分布，明確項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)、使用權(quán)，并經(jīng)農(nóng)戶簽字確認(rèn)，土地權(quán)屬調(diào)整方案要進(jìn)行公示。盡快頒發(fā)或換發(fā)耕的村集體的集體土地所有權(quán)證，村集體的集體土地使用權(quán)證，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。只有這樣，農(nóng)民真正受益，才能真正實(shí)現(xiàn)還利于民，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)才能得到農(nóng)民的普遍支持。

3.3 加強(qiáng)后期管理與監(jiān)管

加強(qiáng)后期管理，有效保證建成后的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田發(fā)揮最大效益。在工程前期要明確管理維護(hù)的主體、明確管理維護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，辦理固定資產(chǎn)移交，簽訂后期管護(hù)合同；在工程實(shí)施過(guò)程中從專(zhuān)項(xiàng)資金中預(yù)留部分資金作后期管護(hù)資金，專(zhuān)款專(zhuān)用；在工程實(shí)施后，加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)土地整治工程措施與農(nóng)業(yè)、生物措施相結(jié)合，確保土地整治綜合效益長(zhǎng)效發(fā)揮。除此之外，還要?jiǎng)?chuàng)建素質(zhì)高的監(jiān)管隊(duì)伍。從實(shí)際出發(fā)，對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，創(chuàng)建情況通報(bào)制度，進(jìn)行信息公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。

3.4 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，健全工作體制

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通、國(guó)土、住建、水利等多個(gè)部門(mén)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府的各個(gè)部門(mén)齊心協(xié)力、共同完成。建立“由政府主導(dǎo)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民為主體，國(guó)土部門(mén)搭臺(tái)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃”的工作機(jī)制。形成由國(guó)土局負(fù)責(zé)組織實(shí)施，環(huán)保和水利等部門(mén)給予工程技術(shù)指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)后期的耕地肥力恢復(fù)技術(shù)指導(dǎo)，村及村民小組負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)管理，政府給予補(bǔ)助的良好管理局面。

4 結(jié)束語(yǔ)

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)偉大的事業(yè)，對(duì)于保障國(guó)家糧食安全、實(shí)現(xiàn)人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面，具有重大的戰(zhàn)略意義。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，不僅僅是硬件建設(shè)，還包括耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整與流轉(zhuǎn)、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)機(jī)制創(chuàng)新等軟件建設(shè)；不僅僅是獨(dú)立的項(xiàng)目建設(shè)，是一個(gè)典型的復(fù)雜系統(tǒng)工程，要把新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化等區(qū)域發(fā)展融入其中。吸取社會(huì)各方力量，才能真正實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)。

[1]資冬艷.淺談中地產(chǎn)田地改造措施實(shí)施[J].城市建設(shè)理論研究，2013（34）.

[2]崔 旭.淺析高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)需要解決的幾個(gè)問(wèn)題[J].工作研究，2013，3：48～49.

[3]李少帥，鄖文聚.高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2012，14（3）：189～193.

F301

A

1004-7344（2016）20-0212-02

2016-7-1

朱雪松（1976-），男，農(nóng)藝師，本科，主要從事高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和測(cè)土配方工作。