中國頂層核能法擬年內(nèi)出臺　各國核法規(guī)扎緊安全籠

◎本刊主筆 劉國偉

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中國頂層核能法擬年內(nèi)出臺各國核法規(guī)扎緊安全籠

◎本刊主筆 劉國偉

4月5日，國家環(huán)保部在官網(wǎng)通報，上海一家從事民用核安全設備生產(chǎn)的企業(yè)，因“未按照民用核安全設備標準進行民用核安全設備設計、制造、安裝和無損檢驗活動”，被國家核安全局責令停止所有民用核安全設備制造活動，并限于7月31日前完成整改。雖然這種違規(guī)細節(jié)遠遠到不了“核事件”的程度，但核安全素來無小事。人類和平利用核能60多年來，為了從制度上給核與輻射安全扎牢籠子，各國的法律體系都在不斷完善中。

雪中的遼寧紅沿河核電站

俄羅斯核能法是“95后”

1954年，蘇聯(lián)奧布靈斯克核電站的建成，標志著人類和平利用核能的開始。憑借豐富的鈾礦資源，俄羅斯（蘇聯(lián)）的核電事業(yè)高速發(fā)展，很早就建立了完整的核工業(yè)體系，但在核能立法方面卻相當滯后，其核能利用方面最重要的法律《俄羅斯聯(lián)邦原子能利用法》（下簡稱《原子能利用法》），1995年10月才經(jīng)國家杜馬表決通過，之后又多次修訂。

俄羅斯的《原子能利用法》含16個部分，共70項條文，在核能應用的目的和原則、政府機構(gòu)監(jiān)管職責、專業(yè)術(shù)語定義等方面與其他國家的原子能法大體相同，特點在于專門規(guī)定了帶有核裝置和放射源的船舶、航空航天飛行器的建造和使用，同時強調(diào)民間組織和個人在核能利用領域的權(quán)利。另外，條文中有兩個部分別闡述進出口和國際公約。由此可以看出，俄羅斯有意推動民用核技術(shù)的發(fā)展和對外出口。

從宏觀框架上看，俄羅斯核領域的法律法規(guī)體系是一個金字塔結(jié)構(gòu)。位于頂層的是俄聯(lián)邦法律和國際條約等，包括《原子能利用法》《居民放射安全法》等；然后是俄聯(lián)邦相關(guān)法規(guī)和總統(tǒng)令；接著是核能應用領域的俄聯(lián)邦標準和技術(shù)準則；再往下是國家相關(guān)部門規(guī)章以及俄羅斯加入的國際公約。

美國核能法律很健全

美國是世界上核工業(yè)發(fā)展最早、裝機容量最多的國家，技術(shù)成熟，擁有較完善的核能立法框架與核安全監(jiān)管機制。美國核能領域的基本法是1954年頒布的《原子能法》（修正本），明確了原子能委員會的職能——鼓勵民用核能發(fā)展、保障核電安全和實施核武器計劃。1980年頒布的《低放射性廢物政策修訂案》，為處置商業(yè)低放射性廢物制定了政策。1982年的《核廢料政策法》及1992年的《能源政策法》，對聯(lián)邦政府在高放射性廢物和乏燃料處置方面的責任和政策做出了規(guī)定。進入21世紀又頒布了《2005能源政策法案》，用稅收優(yōu)惠和其他政策手段來鼓勵核電發(fā)展。

目前，美國核安全法規(guī)和標準體系已經(jīng)比較系統(tǒng)和完善。在宏觀架構(gòu)上，最頂層是《原子能法》；下一層是聯(lián)邦管理法規(guī)10CFR系列，即美國核管理委員會（NRC）導則；再下一層是核管會導則的10方面實施細則；最后一層是美國國家標準學會（ANSI）、美國核學會（ANS）、美國機械工程師學會（ASME）、美國材料和試驗學會（ASTM）、和電氣與工程師學會（IEEE）等相關(guān)行業(yè)學會制定的核能工業(yè)技術(shù)標準。

法國“核規(guī)矩”通貫全身

發(fā)展核電半個多世紀以來，法國的核電依賴程度長期居世界之首。有意思的是，法國核能的相關(guān)法律體系，并沒有像美俄《原子能法》那樣的基本法，而是化整為零，納入環(huán)境保護、公眾衛(wèi)生和勞動保護等一般法律中。

1961年8月頒布的《關(guān)于大氣污染防護的61-842號法律》，可以算是法國核能相關(guān)立法的起步。而1963年12月出臺的《關(guān)于核設施的63-1228號法令》，則是第一個核能領域?qū)ｉT立法，規(guī)定了基礎核裝置的法律架構(gòu)。2006年頒布的《核信息透明和核安全法》，對法國核安全監(jiān)管和信息透明提出了更高的要求。由于法國核能的統(tǒng)治地位和自身法律發(fā)展的特殊情況，法國適用核能利用及管理活動的法律法規(guī)，已經(jīng)滲透進整個法律體系中，沒有系統(tǒng)化編撰，但基本架構(gòu)依然是金字塔形。自上而下是法律（《核信息透明和核安全法》）、法令、監(jiān)管決策、技術(shù)決策、技術(shù)導則。

德國核法規(guī)明確“淘汰”時間表

歐洲另一核能大國德國，在1959年12月就制定了核能基本法《和平利用原子能和防止其危害法》，該法后來多次修訂，僅2001年就修訂了4次。該法共分6章59節(jié)和4個附錄，內(nèi)容主要包括立法宗旨和定義，主管部門職責、政府監(jiān)督機制和違法行為的行政責任，核設施（尤其是核電站）、核燃料和核廢料的相關(guān)規(guī)范。該法還明確與其它現(xiàn)行法律、已加入國際公約和協(xié)議的關(guān)系，提出了具體的要求，具有很強的操作性。1984年頒布的《核安全和輻射防護法》和1986年頒布的《輻射防護法》，對德國輻射監(jiān)測、放射性廢物基本標準做出規(guī)定。

德國的核能法律框架，總體上是由基本法做指導，然后用不同的法律、法令對核能利用予以規(guī)范調(diào)整，由此形成了涵蓋礦業(yè)體制、放射性物質(zhì)和核能材料設備貿(mào)易、輻射防護、放射性廢物管理、核不擴散和實物保護、運輸和核損害責任等各個方面的完善法律體系。不過，德國的能源戰(zhàn)略重點卻已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向可再生能源，是全球唯一在法律中確立“逐步淘汰核電”的核電大國。

韓國原子能法一分為二

1958年，韓國也較早地制定了《原子能法》，所有關(guān)于核安全管理和輻射防護的條款都被列入其中，其他相關(guān)法律包括《核損害賠償法》《核責任賠償協(xié)議法》等。作為韓國核能領域的框架法，韓國這部《原子能法》經(jīng)歷了多次修改，內(nèi)容主要是加強核安全監(jiān)管。盡管如此，韓國許多議員仍然認為，僅在《原子能法》上對核安全進行修改補強的做法不足以從根本上保障核安全，于是在2009年提出了將《原子能法》中涉及核安全的條款分離出來，形成獨立的《核安全法》的提案。2011年，日本福島核事故加速了這個進程，最終使《原子能法》在2012年分離成《核能利用促進法》與《核安全法》兩套法律。

1954年，時任美國總統(tǒng)艾森豪威爾簽署美國《原子能法》。

福島核電站和法律躲貓貓

資源嚴重缺乏的日本，核能發(fā)電量約占全國發(fā)電總量的30%。1955年，日本頒布了《原子能基本法》作為核能領域的核心法律。1957年，《核材料、核燃料及核反應堆監(jiān)管法》出臺，規(guī)定了從事核能相關(guān)活動的許可證管理制度。在《原子能基本法》的指導下，日本建立了核能利用活動管理框架，每個特定的領域都制定了相應的子法，比如《原子能災害對策特別措施法》《特定放射性廢棄物最終處置法》等等，整個核能法律體系比較完善。

雖然日本核法律比較健全，但是早在2002年8月，全球最大的私營電力公司東京電力公司就曝出丑聞，涉嫌長期隱瞞核電站安全問題，偽造檢查記錄。根據(jù)日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省核能安全管理院公布的一項調(diào)查報告，東電公司受利益驅(qū)動，不想在一年一度的核電站安全檢查時關(guān)停反應堆，于是連續(xù)9年在安全檢查記錄上做手腳。公司下屬的福島第一、第二核電站和新潟縣柏崎刈羽核電站，從1987年到1995年間篡改和偽造安全檢查記錄29份，隱瞞機器零部件開裂情況，約100名公司員工參與了此事。在存有安全隱患的破損核電站零部件中，其中18處的破損零件已經(jīng)更換，還有11處仍在帶傷運轉(zhuǎn)。這起嚴重的核安全違法違規(guī)行為連同載入史冊的福島核事故，促使日本痛下決心對其核安全監(jiān)管體系和機制進行改革。2011 年12月，日本政府就重組核安全監(jiān)管機構(gòu)進行了討論。2012年6月20日，日本參議院全體會議表決批準了《原子能規(guī)制委員會設置法》。

在1954年首次成功和平利用核能之前，美蘇等國一直忙于試爆核武器。圖為1946年美軍在太平洋比基尼環(huán)礁進行的水下核試驗。

建設中的廣東陽江核電站的核島

美國1955年發(fā)行的“原子能和平利用計劃”紀念郵票

中國頂層核能法擬年內(nèi)出臺

截至今年4月，中國的現(xiàn)役核電機組共有30臺，在建機組26臺，儼然是核電大國。按法律效力從高到低排列，中國核安全領域的法律主要包括國家普通法、國務院行政法規(guī)、部門規(guī)章和指導性檔和參考性檔，涉及核設施、核燃料、放射性廢物、核事故應急、輻射劑量監(jiān)測和健康管理、核事故賠償?shù)雀鱾€方面。從宏觀上看，中國核能法律的體系架構(gòu)也是一個金字塔形。

由于中國的商用核電站起步較晚，核安全的立法進程也相對靠后。1984年國務院決定成立國家核安全局，并賦予其獨立監(jiān)督管理中國民用核設施安全的職責。1986年以后，全國人大、國務院、國家核安全局先后發(fā)布了一系列核安全方面的法律法規(guī)，這其中有相當一部分內(nèi)容涉及核安全設備監(jiān)管，如《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》（1986年10月）、《核材料管制條例》（1987年6月）、《核電廠事故應急管理條例》（1993年8月）、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》（2005年8月）等。

總體來說，中國與核相關(guān)的法律法規(guī)還算完善，但仍然缺少一部統(tǒng)領核能領域的頂層大法?！吨腥A人民共和國原子能法》的立法工作于1984年開始，但由于牽涉部門較多、法律條款面廣，加之國內(nèi)核工業(yè)管理體制隨著機構(gòu)設置的改革變化，導致目前仍未出臺?，F(xiàn)今核安全領域唯一的專業(yè)法律，只有2003年6月通過的《中華人民共和國放射性污染防治法》。當然，相關(guān)性法律還有《環(huán)保法》《環(huán)評法》《防震減災法》等等。

可喜的是，2015年底，《原子能法》已經(jīng)上報國務院，如果今年下半年能夠在國務院常務會議審議通過，將提請全國人大常委會審議，以便在年內(nèi)出臺。此外，作為核安全監(jiān)管領域最高法的《核安全法》，在經(jīng)歷全國人大常委會審議并通過后，今年年底前也將正式出臺。有關(guān)核安全事故的損害賠償、核安全信息公開和公眾參與等內(nèi)容，將納入該法。

（本文寫作中參考了《中國核安全監(jiān)管體制改革建議》《世界各國核法律法規(guī)體系建立情況》《世界主要國家原子能法研究及對我國立法的建議》等文獻，以及自然保護技術(shù)協(xié)會、國際原子能機構(gòu)、環(huán)保部、核工業(yè)雜志和維基百科等網(wǎng)站的信息）

本欄目責編/季天也jtyair2013@vip.163.com