農(nóng)村土地制度改革背景下宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度的改革與完善*

張　波

(梧州學(xué)院，廣西梧州　543002)

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·三農(nóng)問題·

農(nóng)村土地制度改革背景下宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度的改革與完善*

張波

(梧州學(xué)院，廣西梧州543002)

摘要農(nóng)村村民依法向當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)才能合法使用宅基地，宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度的改革與完善是宅基地制度改革與完善的前提與基礎(chǔ)。理論界與學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地使用權(quán)取得予以高度重視，但主要觀點(diǎn)散見于用地標(biāo)準(zhǔn)、“一戶一宅”等方面論述中，鮮有系統(tǒng)的、全面的關(guān)于宅基地使用權(quán)取得制度改革與完善的論述。文章對(duì)宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的概念進(jìn)行了剖析，闡述了十七屆三中全會(huì)以來農(nóng)村土地及宅基地制度政策的演變。從申請(qǐng)取得資格的認(rèn)定、申請(qǐng)?jiān)瓌t與面積標(biāo)準(zhǔn)、審批與監(jiān)管等方面對(duì)存在的問題進(jìn)行了分析。在總結(jié)宅基地取得制度研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革的實(shí)際，從明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、合理認(rèn)定申請(qǐng)取得資格，完善申請(qǐng)取得原則與面積標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格申請(qǐng)取得的審批、加強(qiáng)監(jiān)管等方面提出改革與完善的建議，以期為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革提供一些參考，進(jìn)而為我國(guó)深化改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地制度改革宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得改革與完善

0引言

農(nóng)村宅基地為農(nóng)村村民提供了住房保障，使農(nóng)村村民“居者有其宅”，是維護(hù)農(nóng)村村民生存權(quán)的體現(xiàn)?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的設(shè)計(jì)是以實(shí)現(xiàn)宅基地的保障功能為基本目標(biāo)，采取嚴(yán)格保守的宅基地政策。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化不斷向前推進(jìn)與農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步完善，宅基地的保障功能逐漸被弱化?，F(xiàn)行的宅基地制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，取得主體確認(rèn)不合理、“一戶多宅”、面積超標(biāo)、未批先占、少批多占、“占而不用”等現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)村村民的宅基地權(quán)益很難得到有效保障，也增加了農(nóng)村宅基地管理的難度，急需改革與完善。只有依法取得宅基地使用權(quán)才能合法使用，申請(qǐng)取得是農(nóng)村村民依法取得宅基地使用權(quán)的合法方式，改革與完善宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度是農(nóng)村土地制度改革的重要環(huán)節(jié)。理論界與學(xué)術(shù)界高度重視農(nóng)村土地與宅基地制度改革的研究，宅基地申請(qǐng)取得制度改革的研究是當(dāng)前學(xué)術(shù)界與理論界研究的重點(diǎn)與熱點(diǎn)問題之一。對(duì)宅基地申請(qǐng)取得制度學(xué)者們一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以改革與完善，對(duì)取得的模式[1]、用地標(biāo)準(zhǔn)[2]、“一戶一宅”制度[3]、宅基地的審批[4]等與宅基地取得有關(guān)的問題進(jìn)行了論述，并提出了可行性的改革與完善的建議。文章結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)際，在分析宅基地申請(qǐng)取得存在問題的基礎(chǔ)上，提出改革與完善的建議，為我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革提供一些參考，進(jìn)而為我國(guó)深化改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

1宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得概念的理解

根據(jù)1963年中央頒布《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，第一次在規(guī)范性的、正式的文件中使用“宅基地使用權(quán)”這一概念，明文規(guī)定將農(nóng)民宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)。1982年《憲法》正式以憲法的形式確認(rèn)宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有。當(dāng)前，在我國(guó)農(nóng)村村民只能取得宅基地使用權(quán)，而不能取得所有權(quán)。宅基地使用權(quán)具有福利與社會(huì)保障雙重功能，為保障廣大農(nóng)民群眾的安居、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了積極的作用。農(nóng)村村民只有依法取得宅基地使用權(quán)，才能在宅基地上合法建造住宅及附屬設(shè)施，否則屬于違法使用宅基地。

根據(jù)崔建遠(yuǎn)教授對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)取得的論述，不難得出如下結(jié)論：宅基地使用權(quán)的取得分為原始取得與繼受取得。原始取得是依照法律與政策的規(guī)定，最初或初始取得宅基地使用權(quán)而不依賴于宅基地所有權(quán)人或使用權(quán)人的意志而取得宅基地使用權(quán)，也就是說不以他人既有的權(quán)利為依據(jù)而取得宅基地使用權(quán)。我國(guó)目前已不存在通過法律與政策的直接規(guī)定取得宅基地使用權(quán)的情形，即不存在宅基地使用權(quán)的原始取得。宅基地使用權(quán)的繼受取得又稱傳來取得，是基于權(quán)利人既有權(quán)利而取得宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象。繼受取得主要是通過法律行為從宅基地所有權(quán)或使用權(quán)人那里取得對(duì)宅基地的使用權(quán)，又分為移轉(zhuǎn)繼受取得與創(chuàng)設(shè)繼受取得。移轉(zhuǎn)繼受取得主要是指通過轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與等流轉(zhuǎn)方式取得，創(chuàng)設(shè)繼受取得主要是指通過申請(qǐng)方式取得宅基地使用權(quán)[5]。長(zhǎng)期以來，我國(guó)嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，通過轉(zhuǎn)讓、繼承及贈(zèng)與等流轉(zhuǎn)的方式取得宅基地使用權(quán)可能性不大。當(dāng)前，宅基地使用權(quán)是由農(nóng)村村民通過向集體經(jīng)濟(jì)組織依法申請(qǐng)的方式取得[6]。宅基地使用權(quán)的取得方式見圖1。

圖1　宅基地使用權(quán)的取得方式

一些學(xué)者在論述宅基地使用權(quán)取得時(shí)將原始取得或初始取得的概念與申請(qǐng)取得混淆，把原始取得當(dāng)作申請(qǐng)取得論述。該文認(rèn)同崔建遠(yuǎn)教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為申請(qǐng)取得是創(chuàng)設(shè)繼受取得的一種，這也是該文使用“申請(qǐng)取得”而沒有使用“原始取得”的原因所在。為此，可以將宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得定義為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以“戶”為單位通過申請(qǐng)、審批的形式取得在集體所有的宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施的一種宅基地使用權(quán)繼受取得方式。

2十七屆三中全會(huì)以來農(nóng)村土地及宅基地制度改革政策的演變

1949年新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了一系列演變。農(nóng)村土地制度改革與變遷，直接決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，同時(shí)對(duì)國(guó)家的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化甚至對(duì)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)都具有深刻影響[7]?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，始于1956年高級(jí)農(nóng)業(yè)合作化， 20世紀(jì)60年代初步形成了宅基地制度與政策的框架， 20世紀(jì)80年代強(qiáng)化了宅基地使用權(quán)的管理制度， 90年代末逐步收緊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)[8]。通過改革與變遷，農(nóng)村宅基地從農(nóng)村村民私人所有變?yōu)榧w所有，農(nóng)村村民只取得宅基地的使用權(quán)，不享有處分權(quán)，也不享有收益權(quán)。

2003～2015年，中央“一號(hào)文件”連續(xù)13年聚焦“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題[9]，強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)問題”在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。2008年黨的十七屆三中全會(huì)拉開了農(nóng)村土地制度改革的序幕，包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革正式啟動(dòng)。隨后出臺(tái)了一系列涉及農(nóng)村土地制度改革的政策，為農(nóng)村土地制度改革與宅基地制度改革提供政策依據(jù)(表1)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的試點(diǎn)階段。

表1　黨的十七屆三中全會(huì)以來主要涉及的政策內(nèi)容

序號(hào)時(shí)間政策文件涉及主要內(nèi)容12008年黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)與配套政策,規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)22013年黨的十八屆三中全會(huì)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定明確了農(nóng)村土地制度改革的方向與任務(wù)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度32014年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃深化土地管理制度改革。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,在試點(diǎn)基礎(chǔ)上慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格禁止一戶多宅42015年3月1日實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,將宅基地使用權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記與調(diào)整范圍52015年中央一號(hào)文件關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。分類實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益,改革農(nóng)民住宅用地取得方式,探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制62015年1月關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見改革完善農(nóng)村宅基地制度。針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題,要完善宅基地權(quán)益保障與取得方式,探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式;對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地與一戶多宅等情況,探索實(shí)行有償使用;探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地;改革宅基地審批制度,發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用72015年2月十二屆人大常委會(huì)十三次會(huì)議關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域,暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步表明包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性試點(diǎn)階段

在農(nóng)村土地制度中，宅基地制度關(guān)系到農(nóng)民基本的居住條件，是農(nóng)村土地制度的重要內(nèi)容。由于宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得是目前宅基地使用權(quán)的合法取得方式，宅基地使用權(quán)取得制度是否完善，直接影響農(nóng)村村民宅基地權(quán)益能否真正實(shí)現(xiàn)，也會(huì)影響宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地管理、宅基地集約利用等方面的改革與完善。農(nóng)村宅基地制度改革離不開宅基地取得制度的改革，農(nóng)村宅基地申請(qǐng)取得制度的改革與完善是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革乃至全國(guó)深化改革的應(yīng)有之義。

3宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得存在的主要問題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善與發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)與農(nóng)村土地制度改革的開展，宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的現(xiàn)行法律與政策的規(guī)定嚴(yán)重滯后，存在諸多問題，在實(shí)踐中被突破的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有待改進(jìn)與完善。該文主要就以下問題進(jìn)行闡述。

3.1宅基地申請(qǐng)取得資格的認(rèn)定不合理

現(xiàn)行法律與政策對(duì)申請(qǐng)主體具有嚴(yán)格的身份限制，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)，包括城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員沒有資格申請(qǐng)取得。農(nóng)村村民被認(rèn)定有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格也就享有了宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的資格與權(quán)利。在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定上我國(guó)現(xiàn)行法律沒有統(tǒng)一而明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是動(dòng)態(tài)的，穩(wěn)定性相對(duì)較差，遷移住所、生老病死、結(jié)婚離婚等情形都會(huì)使農(nóng)村人口變動(dòng)，導(dǎo)致在認(rèn)定問題上很難有清晰確定的邊界，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的難度。

當(dāng)前，大部分農(nóng)村主要是以戶籍身份作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的依據(jù)，也是確認(rèn)宅基地使用權(quán)申請(qǐng)主體資格的主要依據(jù)。以此進(jìn)行認(rèn)定，雖然比較簡(jiǎn)潔、容易操作，但存在明顯的缺陷，導(dǎo)致本應(yīng)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的“農(nóng)民”沒有資格申請(qǐng)，沒有必要申請(qǐng)取得的“農(nóng)民”卻無償取得。如：一些人在城市有固定住房、有穩(wěn)定工作而且也享有城市社會(huì)保障，因持有“農(nóng)業(yè)戶口”就有資格申請(qǐng)； 一些剛剛將戶籍遷出農(nóng)村進(jìn)入城市的農(nóng)村村民，卻因?yàn)榫哂小胺寝r(nóng)戶籍”喪失申請(qǐng)無償取得的資格。

3.2申請(qǐng)取得的原則與標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷與不足

《土地管理法》確立了“一戶一宅”、面積不能超過省級(jí)人民政府限定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地申請(qǐng)取得原則與標(biāo)準(zhǔn)，為保障農(nóng)村村民“住有所居”起到了積極的作用。隨著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的開展與不斷向前推進(jìn)，“一戶一宅”、面積限定的申請(qǐng)取得原則與標(biāo)準(zhǔn)顯現(xiàn)出缺陷與不足，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的步伐[10]。

3.2.1“戶”作為法律關(guān)系主體資格缺位，影響宅基地使用權(quán)的享有與行使

根據(jù)“一戶一宅”的申請(qǐng)取得原則與政策，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不是以個(gè)人的名義申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)，而是以“戶”為單位申請(qǐng)取得。在法學(xué)領(lǐng)域，“戶”原本不是一個(gè)規(guī)范性的法律概念。因此，法律也沒有對(duì)“戶”的具體內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確界定，也沒有法律明確將“戶”作為法律關(guān)系的主體。但在實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)與房產(chǎn)證都是以“戶”為單位登記并發(fā)放，以“戶主”個(gè)人為登記名義人。這樣的做法從形式上看解決了宅基地使用權(quán)人的權(quán)利主體問題，往往被理解成宅基地使用權(quán)的權(quán)利人是登記時(shí)記載的“戶主”，也極易造成其他家庭個(gè)體成員權(quán)益的損害，不利于宅基地使用權(quán)的享有與行使。

3.2.2分戶的原則與標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致住宅數(shù)量與面積不斷增加

以“戶”為單位申請(qǐng)取得宅基地，申請(qǐng)取得的審批也以“戶”為單位審批。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“農(nóng)戶”收入的提高，農(nóng)村村民建房能力提高，建新房、住新居成為廣大農(nóng)村村民迫切的愿望之一。法律沒有明確規(guī)定分戶的原則及條件、各地對(duì)“分戶”原則與條件也缺乏明確的界定。符合條件的“農(nóng)戶”通過申請(qǐng)可以無償、無期限取得宅基地使用權(quán)，為了能夠多占宅基地、提高居住條件，農(nóng)村村民往往會(huì)想方設(shè)法分戶，出現(xiàn)“能分則分”或者“能分必分”的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村人口向城市遷移，農(nóng)村常住人口減少，“農(nóng)戶”數(shù)量卻不斷增加，農(nóng)村人均住房面積不降反而在增加[11]。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)》明確指出， 2000～2011年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了203萬hm2。

3.2.3“一戶一宅”的申請(qǐng)?jiān)瓌t有待改進(jìn)與完善

(1)根據(jù)《土地管理法》、《物權(quán)法》及規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，普遍理解一戶有且只能擁有一處住宅，不允許同一農(nóng)戶出現(xiàn)占有與使用兩處宅基地的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村宅基地制度改革不斷開展，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制將會(huì)逐步放寬，農(nóng)村宅基地“入市”流轉(zhuǎn)已是大勢(shì)所趨。在不久的將來，農(nóng)村村民除了通過申請(qǐng)取得，因繼承、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式也可以合法取得宅基地使用權(quán)。在實(shí)踐中可能出現(xiàn)兩種情形：第一，農(nóng)村村民因繼承、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)的方式取得宅基地使用權(quán)在先，由于已經(jīng)采取流轉(zhuǎn)方式取得一處宅基地使用權(quán)就不能依申請(qǐng)?jiān)偃〉谜厥褂脵?quán)。第二，農(nóng)村村民申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)在先，流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)在后，導(dǎo)致“一戶兩宅”甚至“一戶多宅”，與“一戶一宅”制度相背，申請(qǐng)取得的宅基地可能被收回。上述兩種情形，集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地申請(qǐng)取得權(quán)并沒有真正享有與行使，實(shí)際上剝奪了該權(quán)利，顯然是不公平的。

(2)農(nóng)村集體組織成員只有一次申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)利，出租、出賣住房后，不能再申請(qǐng)取得宅基地。按此理解最明顯的缺陷就是，農(nóng)村村民特別是進(jìn)城農(nóng)民怕永久失去宅基地可能導(dǎo)致將來回到農(nóng)村“無處安身”，他們選擇將宅基地與住房閑置，造成土地與房屋資源的浪費(fèi)，也導(dǎo)致農(nóng)村村民土地與房產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的受到損害。

(3)《土地管理法》第62條一般被理解為每戶都應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請(qǐng)取得一處不超過規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，而且必須為每戶都提供一處宅基地[12]。過去，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，農(nóng)民收入水平普遍較低，“農(nóng)戶”建房能力與愿望不強(qiáng)，基本能夠保證每一農(nóng)戶按照限定的面積標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)無償取得一處宅基地。按此理解與執(zhí)行，一方面，隨著農(nóng)村村民收入的提高，建新房、擴(kuò)大居住面積的期望增強(qiáng)，農(nóng)村宅基地存在占地面積越來越大并且增長(zhǎng)速度快，出現(xiàn)宅基地利用率低、閑置率高等土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象。另一方面，很多村莊已無預(yù)留或者沒有空閑土地用于建造住房，宅基地供應(yīng)緊張，“每戶一宅”很難落實(shí)，“一戶一宅”申請(qǐng)取得制度也將會(huì)變成“一紙空文”，農(nóng)村村民的居住權(quán)很難得到保障。

3.3宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的審批不嚴(yán)、監(jiān)管不到位

根據(jù)《土地管理法》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等法律與規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)取得宅基地，先向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核后，報(bào)縣(市)審批。經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組應(yīng)及時(shí)將審批結(jié)果張榜公布，最后由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府逐宗落實(shí)到農(nóng)戶。涉及占用農(nóng)用地的，還必須依法向省級(jí)人民政府申請(qǐng)辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的審核工作主要是由國(guó)土資源管理所負(fù)責(zé)辦理。大部分農(nóng)村屬于“獨(dú)門獨(dú)院”、分散居住，宅基地申請(qǐng)取得數(shù)量大、分布廣，導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國(guó)土資源管理所管理的范圍大、涉及的村莊較多，申請(qǐng)取得的審核工作量大、難度大。各地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國(guó)土資源管理所普遍存在工作人員數(shù)量有限、人才缺乏的現(xiàn)象，主要是對(duì)村委會(huì)提交的申請(qǐng)資料進(jìn)行審核，很少到實(shí)地進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查。申請(qǐng)取得的審核工作基本上都交由各村委會(huì)去完成，村委會(huì)的審核意見基本也就成為了最終審批結(jié)果。申請(qǐng)取得由縣級(jí)人民政府審批可以說“有名無實(shí)”或者說“名存實(shí)亡”。

從政府土地管理部門到村民都缺乏對(duì)審批的有效監(jiān)管，甚至是監(jiān)管缺位[13]。一方面，村委會(huì)對(duì)“農(nóng)戶”申請(qǐng)取得宅基地持寬容的態(tài)度，只要本村村民申請(qǐng)取得宅基地，一般都不會(huì)在申請(qǐng)取得的程序上設(shè)置障礙，都會(huì)審核通過，導(dǎo)致審核不嚴(yán)。另一方面，有些村委會(huì)由村支書或者個(gè)別村干部說了算，有的村委會(huì)、村干部甚至與土地管理部門的干部串通，為了謀取私利、徇私枉法，導(dǎo)致不依法進(jìn)行審核批準(zhǔn)。以上是當(dāng)前宅基地管理失范的主要原因，也是農(nóng)村宅基地“建新不拆舊”、“一戶多宅”、“少批多占”，甚至違法占用耕地等“亂象”的重要原因。

4宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得制度改革與完善的建議

4.1公平合理地認(rèn)定申請(qǐng)取得資格

4.1.1明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村村民被認(rèn)定具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，才有資格申請(qǐng)取得宅基地。統(tǒng)一、明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保認(rèn)定結(jié)果的公平與合理，也就確保了宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得資格確認(rèn)的合理性。不能簡(jiǎn)單以戶籍作為認(rèn)定與確認(rèn)的唯一標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，可以考慮以戶籍為原則，考慮以是否在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地長(zhǎng)期生活、居住及生產(chǎn)為判斷與認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是以是否確實(shí)需要以宅基地作為居住保障為主要標(biāo)準(zhǔn)，也就是以符合“保障性”功能真正實(shí)現(xiàn)作為認(rèn)定的關(guān)鍵因素。對(duì)于戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，并且長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活居住的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有資格申請(qǐng)取得宅基地。

4.1.2合理地對(duì)宅基地申請(qǐng)取得資格進(jìn)行認(rèn)定

持有集體經(jīng)濟(jì)組織所在地“戶籍”的人不一定都有申請(qǐng)取得的資格，還應(yīng)以其是否重復(fù)享受社會(huì)保障福利待遇進(jìn)行認(rèn)定。對(duì)于已經(jīng)充分享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障待遇的，沒有申請(qǐng)取得資格。對(duì)于遷入本村落戶的外來人員，應(yīng)設(shè)置條件限定其申請(qǐng)取得的邊界范圍，如：對(duì)于遷入、嫁入等情形落戶在本村的，在其他集體經(jīng)濟(jì)組織已申請(qǐng)取得宅基地的，在退出前沒有申請(qǐng)取得資格； 若沒有在原集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)取得宅基地或已將退回的，在現(xiàn)居住所在地有資格申請(qǐng)取得[14]。

對(duì)于戶籍不在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的居民，不代表一定沒有資格申請(qǐng)取得宅基地。以下幾種情況應(yīng)當(dāng)保留宅基地使用權(quán)申請(qǐng)資格：第一，農(nóng)村子女考上大學(xué)，將戶籍遷出，仍然需要原戶籍所在地提供的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等作為基本生活保障。他們的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并沒有喪失，應(yīng)有資格申請(qǐng)取得。第二，剛進(jìn)城落戶的“農(nóng)民”并不必然喪失宅基地申請(qǐng)取得的資格。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)、2014年7月30日公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》等文件精神，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。因此，對(duì)于剛進(jìn)城落戶擁有“非農(nóng)戶籍”的“農(nóng)民”，其在城市無房居民、沒有固定工作與收入的，仍然需要包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)農(nóng)村的社會(huì)保障，宅基地申請(qǐng)取得主體資格應(yīng)該予以暫時(shí)保留[15]。

4.2完善申請(qǐng)取得的原則與標(biāo)準(zhǔn)，多種形式保障申請(qǐng)取得權(quán)的落實(shí)

4.2.1賦予“戶”法律關(guān)系主體資格

“戶”最初主要是為了宅基地申請(qǐng)取得與管理的方便而認(rèn)可的單位，實(shí)際上申請(qǐng)取得的主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。然而，實(shí)踐中已經(jīng)習(xí)慣將“戶”作為宅基地申請(qǐng)取得的主體看待，已被廣大農(nóng)村群眾認(rèn)可； “戶”的概念也頻繁出現(xiàn)在《土地管理法》、《物權(quán)法》、十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào))等法律及非法律性的規(guī)范性文件中。實(shí)際上“戶”已經(jīng)成為通用的法律概念，只是沒有被法律明文規(guī)定成為法律關(guān)系的主體。2015年4月20日，中國(guó)法學(xué)會(huì)民法典編纂項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《中華人民共和國(guó)民法典·民法總則專家建議稿(征求意見稿)》第60條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員得以戶的名義取得宅基地使用權(quán)?！边@也說明了立法已經(jīng)考慮將“戶”作為法律關(guān)系的主體寫進(jìn)法律，“戶”應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的權(quán)利主體資格[16]。在宅基地使用權(quán)登記時(shí)，也應(yīng)該以“戶”的名義進(jìn)行登記，不再以戶主的名義登記，符合申請(qǐng)取得條件的家庭成員是宅基地使用權(quán)的共同共有人，所取得的宅基地使用權(quán)共同享有與行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，這樣更有利于保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地權(quán)益。

4.2.2明確分戶的原則與條件，嚴(yán)控因分戶導(dǎo)致宅基地?cái)?shù)量與面積的不合理增加

農(nóng)村一般以子女結(jié)婚成家需分戶為理由申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，甚至出現(xiàn)夫妻以假離婚為由分戶達(dá)到騙取宅基地申請(qǐng)取得權(quán)利的目的。明確界定“戶”的基本內(nèi)涵，避免分戶的隨意性，設(shè)置嚴(yán)格的分戶原則與分戶條件。能不分戶盡量不分戶，而不是能分則分。分戶應(yīng)當(dāng)按照以下原則進(jìn)行：第一，對(duì)于年滿20周歲確實(shí)準(zhǔn)備結(jié)婚，并且家庭居住面積小、不達(dá)標(biāo)的“農(nóng)戶”可以考慮其分戶申請(qǐng)取得的請(qǐng)求。第二，夫妻關(guān)系感情確實(shí)破裂，確實(shí)無法共同生活需要提供宅基地保障居住的，應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)取得宅基地。第三，對(duì)于只有一個(gè)子女的家庭，子女在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地居住的，子女與父母原則上共同居住，共同申請(qǐng)取得一處宅基地，不得分戶； 對(duì)于存在多個(gè)子女的家庭，原則上不允許每個(gè)子女都可以通過分戶申請(qǐng)取得宅基地，應(yīng)當(dāng)至少有一個(gè)子女隨父母居住。第四，遵循減人減宅基地地面積的原則。一般農(nóng)村宅基地以戶為單位按“戶”的大小配置，對(duì)于分戶前已經(jīng)申請(qǐng)取得的宅基地面積應(yīng)當(dāng)予以扣減，除非分戶后仍然不超過當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。如果無法扣減，對(duì)于超過規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的部分按照市場(chǎng)價(jià)格收到有償使用費(fèi)[17]。對(duì)于假離婚、借結(jié)婚名義假分戶等騙取宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得資格的，堅(jiān)決予以查處，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即收回宅基地并予以罰款。

4.2.3重新審視“一戶一宅”制度，多種形式保障宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得權(quán)的落實(shí)

對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)益應(yīng)當(dāng)保護(hù)，對(duì)于通過轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承等流轉(zhuǎn)方式合法取得宅基地的使用權(quán)人的利益同樣也應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。法律及一些規(guī)范性文件的限制性規(guī)定并非要求不論何種原因都限定每戶只能擁有一處住宅，主要是限定一戶只能擁有一處福利保障性的宅基地。為了避免出現(xiàn)“一戶兩宅”甚至“一戶多宅”，而有的農(nóng)村村民“無宅可居”的情形，可以做如下限制：第一，將宅基地使用權(quán)無期性改為有期限使用。在農(nóng)村社會(huì)保障健全達(dá)到城鄉(xiāng)住房保障一體化時(shí)，宅基地取得期限參照城市住宅建設(shè)用地使用期70年來確定。在農(nóng)村住房保障不健全，宅基地使用權(quán)無償申請(qǐng)取得的情形下，申請(qǐng)取得的期限不宜過長(zhǎng)，建議以30年為一個(gè)周期確定使用期限。主要原因有兩點(diǎn)：其一，參照農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年的期限，使農(nóng)村村民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)兩項(xiàng)主要土地權(quán)益的期限保持一致。其二，農(nóng)村住房結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、建設(shè)缺乏前瞻性，建設(shè)施工質(zhì)量不高，農(nóng)村房屋更新?lián)Q代周期越來越短，使用十幾年甚至幾年后，就需要翻建或重建。宅基地使用30年期滿后仍符合申請(qǐng)取得的條件，辦理相關(guān)續(xù)期手續(xù)后繼續(xù)使用； 30年使用期滿后不再具備無償申請(qǐng)取得的資格，支付宅基地使用費(fèi)后可繼續(xù)使用，但最長(zhǎng)期限不超過70年。第二，對(duì)于已經(jīng)通過流轉(zhuǎn)取得宅基地的，在申請(qǐng)取得審批時(shí)，沒有優(yōu)先權(quán)，沒有宅基地、或者面積不達(dá)標(biāo)的農(nóng)村村民有優(yōu)先申請(qǐng)取得權(quán)。

對(duì)禁止再次申請(qǐng)取得宅基地的規(guī)定，為了避免“農(nóng)戶”多次無償、無期限取得宅基地使用權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》第154條的規(guī)定，宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，可以重新分配宅基地。除此之外，由于合法、合理的原因，使宅基地使用權(quán)喪失的，也應(yīng)當(dāng)允許再次申請(qǐng)取得宅基地。第一，根據(jù)現(xiàn)有法律與政策規(guī)定的精神，允許宅基地使用權(quán)與房屋在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間在房屋買賣過程中，如果房屋出賣一方只收取得與房屋所有權(quán)相對(duì)應(yīng)的價(jià)款，沒有取得宅基地使用權(quán)相對(duì)應(yīng)的價(jià)款，購(gòu)買房屋一方實(shí)際上無償取得宅基地使用權(quán)。在此情形下，應(yīng)當(dāng)允許房屋出賣一方獲得重新申請(qǐng)取得宅基地的權(quán)利，而房屋買受一方喪失申請(qǐng)取得的資格。第二，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民由于長(zhǎng)期不在農(nóng)村居民，宅基地與住房處于閑置或半閑置狀態(tài)。如果他們將已申請(qǐng)取得宅基地主動(dòng)退回給集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)允許其重新申請(qǐng)取得宅基地。這樣做在一定程度上可以提高宅基地的利用率，也為將來他們回到農(nóng)村的居住保障得到落實(shí)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷向前推進(jìn)，從總體上來講土地資源稀缺，人多地少、土地供需矛盾突出，很難做到每戶分得一處“獨(dú)門獨(dú)院”的住宅，應(yīng)節(jié)約、集約利用土地。在宅基地申請(qǐng)取得方式上應(yīng)當(dāng)采取措施達(dá)到宅基地集約利用的目的，完善宅基地申請(qǐng)取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。第一，鼓勵(lì)農(nóng)戶建設(shè)高層住宅，提高住宅居住的人口數(shù)量，同一家庭成員盡量做到分戶不重新申請(qǐng)宅基地，即：“分戶不分宅”； 甚至是多戶共同申請(qǐng)取得一處宅基地，即：“多戶一宅”。既可以節(jié)約利用宅基地，也可以節(jié)約農(nóng)村村民建房的成本。第二，對(duì)于住戶數(shù)量少、宅基地閑置率高的村莊，在不影響生產(chǎn)與生活的前提下，可以考慮撤村并居，農(nóng)戶可以跨村民小組甚至跨村申請(qǐng)取得宅基地。第三，宅基地供需矛盾突出的地區(qū)，可以考慮建設(shè)住宅小區(qū)或者公寓式住宅供農(nóng)村村民居住，保障農(nóng)村村民“戶有所居”[18]。

4.3規(guī)范宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得的審批，加強(qiáng)監(jiān)督與管理

圖2　農(nóng)村宅基地使用權(quán)申請(qǐng)取得審批流程

宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)取得必須嚴(yán)格依法審批，應(yīng)當(dāng)規(guī)范審批程序，對(duì)于不符合批準(zhǔn)條件的堅(jiān)決不批。對(duì)于宅基地申請(qǐng)取得審批過程中徇私枉法、不嚴(yán)格依法審批的單位與個(gè)人，應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)懲。在宅基地申請(qǐng)審批過程中，國(guó)土資源管理所要做到“三到場(chǎng)”，實(shí)地審查申請(qǐng)取得主體是否符合條件、住宅建設(shè)擬用地是否符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃等； 申請(qǐng)被批準(zhǔn)后，要到實(shí)地丈量批放的宅基地； 住宅建成以后，要到實(shí)地檢查是否按照申請(qǐng)、批準(zhǔn)的面積與要求占有與使用土地，等等。要做好申請(qǐng)取得的審批工作需要配齊各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理部門的工作人員，引進(jìn)高素質(zhì)的土地管理人才，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，打造高素質(zhì)、高效率的土地管理隊(duì)伍。

建立宅基地申請(qǐng)取得公開監(jiān)督制度，主動(dòng)接受社會(huì)特別是農(nóng)村村民的監(jiān)督。在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的村或村民小組張榜公示宅基地申請(qǐng)取得的相關(guān)資料，包括：集體經(jīng)濟(jì)組織成員的姓名、戶的成員名單與人數(shù)、分戶的須公示合法的原因、擬申請(qǐng)取得的宅基地選址與面積等。公示期滿無異議的，由村委會(huì)報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理部門審核后報(bào)縣級(jí)土地管理部門審批，見圖2。

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REFORM AND IMPROVEMENT OF THE SYSTEM OF RURAL LAND USE RIGHT APPLICATION UNDER THE BACKGROUND OF THE REFORM OF RURAL LAND SYSTEM

Zhang Bo

(Wuzhou University, Wuzhou, Guangxi 543002, China)

AbstractVillagers can obtain the right to use their housing sites only after applying to the collective economic organizations. The reform and improvement of the applying system of housing sites are the preconditions and foundation of the improvement of the housing sites. The theoretical and academic circles attached great importance to the right of the use of the housing sites, but the ideas only cover the standard of land use, one household one dwelling, and so on, which lack systematic and comprehensive statement on the reform and improvement of the applying and obtaining system of housing sites. This paper analyzed the concept of the applying and obtaining system of housing sites, illustrated the evolution of the policies of the land and housing sites reforms in rural areas since the Seventeen of the Third Plenary Session of the CPC, and discussed the problems in the qualification of applying and obtaining, applying principles and area standards, and approval and supervision, etc. Based on the studies of the obtaining of housing sites and combined with the practice of deepening reform of the land system in rural areas, this paper put forward some suggestions on the reform and improvement from clarifying the identification standard of membership of the collective economic organization, certificating the qualification of applying and obtaining, improving the principles and standards and strengthening the approval and supervision of applying and obtaining. It can provide some references on the reform of land system in rural areas and make contributions to the reform, the rural economy and the development of the society.

Key wordsrural land; system reform; the housing-sites use right; applying and obtaining; reform and improvement

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160325

收稿日期：2015-11-24

作者簡(jiǎn)介：張波(1979—)，男，湖北襄陽人，講師。研究方向：民法學(xué)、勞動(dòng)與社會(huì)保障法學(xué)。Email： 312900855@qq.com *資助項(xiàng)目：廣西法學(xué)會(huì)2015年法學(xué)研究課題立項(xiàng)項(xiàng)目“農(nóng)村宅基地改革法律問題研究”(GFKT(2015)C04)

中圖分類號(hào)：F301.2； P273

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-9121[2016]03-0148-08