基礎(chǔ)普惠：我國老年護(hù)理補(bǔ)貼制度研究

朱火云 楊超柏?

人口老齡化、高齡化是未來世界人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的必然趨勢，決定了老年護(hù)理服務(wù)需求的快速增加。上世紀(jì)前中葉我國經(jīng)歷的兩次生育高峰將在本世紀(jì)形成老齡化高潮，致使2010～2035年間我國老年人口將年均凈增800萬（朱火云、魏丹，2015）。與高齡化相伴隨的是高齡老人在生理、健康和精神等方面的衰退，護(hù)理服務(wù)需要的膨脹與物質(zhì)財(cái)富快速萎縮的矛盾將被激化。中國老齡科學(xué)研究中心2011年的調(diào)查資料顯示：截至2010年末，我國失能老人數(shù)量達(dá)到3300萬人，失能老人占老年人口的19%，其中1080萬老人是需要長期護(hù)理的完全失能老人，占全國老年人口總數(shù)的6.23%（景路軍、李元，2014）。而家庭結(jié)構(gòu)變遷導(dǎo)致家庭老年護(hù)理服務(wù)供給嚴(yán)重不足，以及老年護(hù)理保險制度還未建立和實(shí)施，因此建立以財(cái)政補(bǔ)貼為主的護(hù)理補(bǔ)貼制度勢在必行。

西方發(fā)達(dá)國家普遍建立了老年護(hù)理補(bǔ)貼制度或護(hù)理保險制度，基本形成了以家庭為基礎(chǔ)，政府提供資金，民間組織輸入服務(wù)的“資金支持-服務(wù)提供”模式。政府在護(hù)理服務(wù)中承擔(dān)了重要的財(cái)政支持責(zé)任，據(jù)OECD報(bào)告顯示，2009-2010年，挪威、瑞典、芬蘭和丹麥四國長期護(hù)理公共支出占GDP的比重為18%～3.6%。美國醫(yī)療救助總支出中近30%為長期護(hù)理支出，醫(yī)療救助承擔(dān)長期護(hù)理總費(fèi)用的40%。在當(dāng)前我國人口老齡化形勢嚴(yán)峻、財(cái)政支持責(zé)任缺失的背景下，近年來中央政府開始重視老年護(hù)理問題。2015年修訂通過的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第三章第三十條明確規(guī)定：國家逐步開展長期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求；對生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其失能程度等情況給予護(hù)理補(bǔ)貼。2013年以來，國務(wù)院及發(fā)改委、民政部、人力資源和社會保障部等中央部委發(fā)布了多部有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的政策文件，明確要建立老年護(hù)理服務(wù)體系。此外，老年護(hù)理專項(xiàng)法規(guī)政策也相繼出臺，一是2015年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》（國發(fā)[2015]52號），二是2016年人力資源和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（人社廳發(fā)[2016]80號），標(biāo)志著全國老年護(hù)理事業(yè)的正式開啟。除全國政策先行以外，青島、寧夏等地于2012年開啟了醫(yī)療護(hù)理保險制度試驗(yàn)的先河，為探索建立護(hù)理補(bǔ)貼制度積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。因此，對建立適合中國國情的老年護(hù)理補(bǔ)貼制度的必要性、可行性以及可能的制度模式等進(jìn)行充分論證，大有必要。

一、理論基礎(chǔ)：福利多元主義

福利多元主義是20世紀(jì)70年代西方福利國家普遍面臨“福利危機(jī)”，為解決福利供給的可持續(xù)性而提出一種思想理論。它最早源于1978年英國的《沃爾芬德的志愿組織的未來報(bào)告》，其主張將志愿組織納入社會福利提供者行列，將福利多元主義運(yùn)用于英國社會政策。真正對福利多元主義進(jìn)行學(xué)術(shù)論述的則是Rose在《相同的目標(biāo)、不同的角色——國家對福利多元組合的貢獻(xiàn)》的分析，其所處的歷史背景是戰(zhàn)后西方國家普遍建立了完善的福利體系，國家是當(dāng)時最主要的福利生產(chǎn)者和提供者。因此他認(rèn)為讓國家承擔(dān)完全福利責(zé)任是錯誤的，福利是全社會的產(chǎn)物，市場、雇員、家庭和國家都要提供福利，放棄市場和家庭是不明智的選擇。國家提供社會福利是為了糾正“市場失靈”，國家和市場共同提供社會福利是為了糾正“家庭失靈”，家庭和志愿組織提供福利則是為了彌補(bǔ)“市場失靈”和“政府失靈”。市場、政府和家庭各主體應(yīng)相互補(bǔ)充，形成“混合型福利”。

另外在羅爾斯關(guān)于多元福利主義概念基礎(chǔ)上，Evers明確提出“福利三角”的研究范式。市場對應(yīng)的是正式的組織，體現(xiàn)的價值是選擇和自主，社會成員作為行動者建立的是與市場的關(guān)系；國家對應(yīng)的是公共組織，體現(xiàn)的價值是平等和保障，社會成員作為行動者建立的是和國家的關(guān)系；家庭是非正式的/私人的組織，體現(xiàn)的是團(tuán)結(jié)和共有價值，社會成員作為行動者建立的是和社會的關(guān)系。在福利提供的分工上，市場提供與就業(yè)相關(guān)的職業(yè)福利，家庭提供非正式的社區(qū)互助與代際互動，政府則透過法定的社會保障制度實(shí)現(xiàn)社會資源再分配（彭華民、黃葉青，2006）。隨著福利多元主義理論的發(fā)展，Evers等人在福利三分法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，形成福利多元主義的四分法，即在國家、市場和家庭之外增加了志愿組織作為重要的福利提供主體，進(jìn)而豐富了福利多元主義理論。

福利多元主義不僅強(qiáng)調(diào)了多方主體在福利提供中的必要性和重要性，更為重要的是劃分了各主體在福利提供中的角色分工。首先，政府在任何時候都是社會福利的最主要責(zé)任主體。民政部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、人力資源和社會保障部門、財(cái)稅部門等相關(guān)政府部門主要承擔(dān)制度建設(shè)、事業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、服務(wù)監(jiān)管、人員培訓(xùn)、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、價值導(dǎo)向、經(jīng)費(fèi)資助等方面的重要責(zé)任。其次，市場力量行使社會福利的直接生產(chǎn)者和提供者義務(wù)。以營利為目的的企業(yè)需要通過政府的服務(wù)示范、經(jīng)費(fèi)資助、政策扶持等方式獲得激勵，參與社會福利提供。再次，家庭從古至今一直扮演著社會福利提供者的重要角色。以血緣和親情為紐帶，家庭在服務(wù)提供、資金支持等方面都優(yōu)先于其他主體，也是最穩(wěn)定的主體之一。最后，志愿組織是現(xiàn)代社會福利事業(yè)最活躍，且受到較多關(guān)注的主體之一。他們在為社會成員提供各種志愿服務(wù)的同時，積極參與社會福利政策的制定、評估、檢討與建議等，并在促進(jìn)社會福利隊(duì)伍專業(yè)化和志愿精神等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。具體可以劃分為如表1所示。

表1： 老年護(hù)理服務(wù)主體功能定位

二、我國老年護(hù)理需求與供給分析

（一）數(shù)據(jù)來源

本文所使用的數(shù)據(jù)主要包括兩部分：（1）中國老年健康影響因素跟蹤調(diào)查（CHLHS）數(shù)據(jù)。CHLHS是國內(nèi)為數(shù)不多的支持老年研究的高質(zhì)量全國調(diào)查數(shù)據(jù)。CHLHS是由北京大學(xué)主持的全國老年追蹤調(diào)查項(xiàng)目，覆蓋了全國23個省市的11億人口，占全國總?cè)丝诘?5%。該項(xiàng)目從1998年開始，至2014年共完成了7輪調(diào)查，相對較為成熟，調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量高、覆蓋面廣、代表性強(qiáng)，受到國內(nèi)外學(xué)者的充分肯定（Gu，2008）。調(diào)查對象為65歲以上老年人，調(diào)查內(nèi)容包括老年生理健康、日常活動能力、老年服務(wù)供給等，能夠?yàn)楸狙芯刻峁┤娴?、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)支持。（2）本課題組在江西省南昌市和高安市的問卷調(diào)查和深度訪談數(shù)據(jù)。雖然現(xiàn)有的數(shù)據(jù)能夠反映國內(nèi)老年人的護(hù)理需求與供給狀況，但難以深入了解問卷以外的老年護(hù)理問題，同時問卷難以反映社區(qū)、社會組織、政府等福利主體在福利提供中的互動情況。調(diào)查的對象包括：（1）老年人。我們采用判斷抽樣方法，選取了5個城市社區(qū)、1個村莊、1家城市養(yǎng)老院和1家農(nóng)村敬老院，共收入53份有效問卷以及30份深度訪談資料，并訪談了南昌市社會組織孵化中心以及金葵花社會服務(wù)中心。

（二）老年護(hù)理需求分析

1.評估方法的選擇

科學(xué)合理的護(hù)理補(bǔ)貼制度必須建立在對老年護(hù)理需求的精確評估與測定基礎(chǔ)之上，評估老年護(hù)理需求主要有以下幾種方法：（1）宏觀模擬模型（PSSRU）。該方法可以用來預(yù)測護(hù)理費(fèi)用支出在公共和私人之間的平衡，以及未來國內(nèi)生產(chǎn)總值用于護(hù)理花費(fèi)的比例（Hancock等，2013；Wieland等，2013）。（2）馬爾科夫（Markov）模型。該方法主要用于測算老年人失能轉(zhuǎn)移率，并進(jìn)而估算出失能老人的數(shù)量和護(hù)理費(fèi)用（彭榮，2009；段培新，2015）。一方面，由于受數(shù)據(jù)可獲得性限制，本文無法采用以上兩種方法來預(yù)測我國老年護(hù)理費(fèi)用及財(cái)政負(fù)擔(dān)水平；另一方面，國內(nèi)學(xué)者普遍使用的Markov模型計(jì)算的老年健康狀態(tài)轉(zhuǎn)移率差異較大，對估算結(jié)果的穩(wěn)健性存在質(zhì)疑（曾毅等，2012；胡宏偉等，2015）。因此，不論哪一種方法，僅采用某一年的橫截面數(shù)據(jù)的預(yù)測結(jié)果都不具有穩(wěn)定性。鑒于此，本文利用CHLHS六次大規(guī)模的全國追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，通過較長時間跨度來考察我國老年人健康狀況變化趨勢，以此估算失能半失能老年人口的規(guī)模。

2.變量的操作化

（1）老年人失能概率。失能狀態(tài)的劃分依據(jù)國際普遍通行的，由Katz等（1963）構(gòu)建的日?；顒幽芰χ笖?shù)（Activities of Daily Living scale, ADLs）。ADLs包括洗澡、穿衣、如廁、室內(nèi)活動、大小便、吃飯六種活動類別，每一種活動類型分別劃分為不需要任何幫助、需要部分幫助以及完全需要幫助三個等級，以測量老年人的自理能力。失能狀態(tài)劃分為三種等級：完全自理（無任何ADLs障礙）、部分自理（有1項(xiàng)及以上ADLs需要幫助，沒有任何ADLs失能）、完全失能（有1項(xiàng)及以上ADLs失能）。

（2）老年人口數(shù)。目前獲得普遍認(rèn)可的是聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)部2012年發(fā)布的《2010～2100年世界人口預(yù)測》。該數(shù)據(jù)按照生育水平設(shè)計(jì)了三種方案：高、中、低，并報(bào)告了分年齡段的人口數(shù)。本文采用中間方案的預(yù)測數(shù)據(jù)。

（3）護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目及其價格。長期護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目單位價格來自胡宏偉等（2015）報(bào)告的數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)來自“中國老年家庭與養(yǎng)老服務(wù)全面調(diào)查”項(xiàng)目，該調(diào)查覆蓋了全國34個省市，共獲得3354個家庭，5510個老年人樣本信息，涵蓋了老年人的日常生活照料服務(wù)、醫(yī)療保健護(hù)理服務(wù)、精神慰藉三方面共14項(xiàng)具體服務(wù)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，本文分別按城鄉(xiāng)的護(hù)理價格在全國護(hù)理價格的基礎(chǔ)上按照城鄉(xiāng)收入比加權(quán)而得。

3.結(jié)果分析

（1）失能老年人口規(guī)模估計(jì)

根據(jù)1998～2011年CHLHS6次追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算的我國65歲老年人自理能力水平（如表2所示），隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步以及健康生活觀念的普及，老年人健康狀況有了明顯改善，具體表現(xiàn)為：具有完全自理能力的老年人占比顯著提高，2005年以后均保持在70%以上；相應(yīng)的部分自理能力的老年人占比逐年下降，2005年以后穩(wěn)定在10%以下；完全失能的老年人占比基本穩(wěn)定，約為20%。這一調(diào)查結(jié)果反映了老年人自理能力并非靜止不變，而是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨于改善，意味著在對老年人健康狀態(tài)、失能老年人口規(guī)模預(yù)測時都不能以特定年份的截面數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，需要綜合考慮較長時間范圍的變動情況，否則會影響結(jié)果的可靠性。

表2： 1998～2011年我國老年人自理能力占比(單位：%)

綜合考慮1998-2011年調(diào)查結(jié)果，設(shè)定我國老年人自理能力水平分別為：完全自理占比為70%、部分自能占比為10%、完全失能占比為20%（略微高估）。參照國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2006年預(yù)測的2016～2050年我國城鄉(xiāng)人口比，并假定老年人口城鄉(xiāng)比與總?cè)丝诔青l(xiāng)比一致。根據(jù)以上參數(shù)設(shè)定計(jì)算的2016～2050年我國不同程度自理能力的老年人口規(guī)模如表3所示。2016年完全自理的老年人口數(shù)將近1億，而部分自理和完全自理的老年人分別為0.14億和0.28億。此后逐年上升，在2050年分別是達(dá)到2.3億、0.33億和0.66億。從絕對規(guī)模來看，具有完全自理能力的老年人增長最多，而部分自理和完全失能的老年人增加的數(shù)量有限。從城鄉(xiāng)來看，由于未來城市化水平逐步提高，農(nóng)村老年人口絕對規(guī)模呈現(xiàn)倒“U”型結(jié)構(gòu)，在2019年達(dá)到峰值后逐年下降，部分自理老年人下降至1000萬以下，完全失能老人為1824萬；相反，城鎮(zhèn)老年人與農(nóng)村老人在絕對規(guī)模上的差距隨著城市化水平的提高而趨于擴(kuò)大，在本世紀(jì)中葉半自理和完全失能老人分別達(dá)到2400萬和4800萬。因此，從護(hù)理老年人數(shù)量上看，未來城鎮(zhèn)是重點(diǎn)，農(nóng)村的壓力則逐年減輕。

表3： 2016-2050年我國分自理能力老年人口規(guī)模（單位：萬人）

假定半自理老年人的護(hù)理需求是完全失能老人的一半，自理老年人則不需要護(hù)理服務(wù)。據(jù)此估計(jì)2015年農(nóng)村半自理和完全失能老年人所需護(hù)理服務(wù)的貨幣價值分別為2442元/年和4884元/年，相應(yīng)的城鎮(zhèn)分別為6780元/年和13560元/年。雖然未來服務(wù)價格會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高，但相應(yīng)的居民收入、國民生產(chǎn)總值、政府財(cái)政收入等也會增加，而且很難預(yù)測，同時考慮到后文需要預(yù)測未來護(hù)理補(bǔ)貼財(cái)政負(fù)擔(dān)比重等相關(guān)指標(biāo)，因此本文以2015年為相關(guān)指

表4： 2016～2050年分城鄉(xiāng)老年護(hù)理費(fèi)用（單位：億元）

（三）老年護(hù)理供給評估

盡管《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（人社廳發(fā)[2016]80號）、《上海市老年人權(quán)益保障條例》等全國或地方法律政策提出要建立老年服務(wù)保障制度，但在護(hù)理政策層面還處于起步階段，因此無法直接評估這一制度的實(shí)施狀況。只有個別省、市初步探索了這一制度，其中影響較為廣泛的是青島市醫(yī)療護(hù)理保險制度。本文首先基于全國調(diào)查數(shù)據(jù)評估當(dāng)前我國老年護(hù)理服務(wù)及補(bǔ)貼狀況，然后選取青島市為樣本案例進(jìn)一步深入分析老年護(hù)理補(bǔ)貼制度實(shí)施現(xiàn)狀。

1.護(hù)理服務(wù)供給現(xiàn)狀評估

本部分采用CHLHS項(xiàng)目2011～2012年實(shí)施的第六輪追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)庫以及本課題組的問卷調(diào)查。前者詳細(xì)詢問了需要護(hù)理服務(wù)的老年人的提供者、服務(wù)的成本及負(fù)擔(dān)主體、老年人對服務(wù)的評價等方面，能較全面地反映本文的主題要求。本部分將從誰提供護(hù)理服務(wù)和護(hù)理費(fèi)用分擔(dān)主體兩個方面展開分析；本課題組的調(diào)查問卷著重分析政府的服務(wù)供給狀況。

（1）護(hù)理服務(wù)的提供主體。福利多元主義理論認(rèn)為，政府、市場、家庭和社會（社區(qū)）之間缺一不可，各有優(yōu)劣，能夠互相補(bǔ)充，構(gòu)成未來社會服務(wù)提供的四大主體。各主體的責(zé)任分工已在前文做了詳細(xì)界定，按照這一分析框架，本文將問卷中的護(hù)理服務(wù)提供主體分為四類：配偶、兒子、兒媳、女兒、女婿、孫子女、其他家屬，歸類為家庭；朋友、鄰里，歸標(biāo)基準(zhǔn)，采用不變價格方法計(jì)算未來護(hù)理費(fèi)用、財(cái)政補(bǔ)貼水平、居民負(fù)擔(dān)能力等。據(jù)此計(jì)算的2016～2050年我國全國、農(nóng)村、城市老年人護(hù)理費(fèi)用如表4所示。類為社會（社區(qū)）；社會服務(wù)歸類為政府；保姆則屬于市場。如表5所示，家庭仍然是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)老年人護(hù)理服務(wù)的主要提供者，政府、市場和社會并未成為家庭的有力支持者。其中，家庭照料主要表現(xiàn)為代際之間，子女及孫子女承擔(dān)了大部分的護(hù)理責(zé)任，在中國家庭代際關(guān)系中，尤其表現(xiàn)為父母與兒子、兒媳的代際關(guān)系。相比而言，市場、政府和社會組織承擔(dān)的責(zé)任極其有限。而且，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員素質(zhì)較低，普遍存在護(hù)理人員對老年人態(tài)度惡劣的問題，服務(wù)工作不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市和農(nóng)村存在顯著差異。在廣大農(nóng)村地區(qū)，子女與孫子女承擔(dān)著大部分老年護(hù)理責(zé)任，然而，由于農(nóng)村地區(qū)市場化護(hù)理服務(wù)相對缺失，導(dǎo)致市場供給嚴(yán)重低于城鎮(zhèn)地區(qū)，同時政府投入相對較少。在城市地區(qū)，雖然政府支持力度同樣有限，但部分家庭責(zé)任由市場所承接。

表5： 我國老年護(hù)理服務(wù)的主要提供主體（單位：%）

表6： 我國老年護(hù)理服務(wù)費(fèi)用分擔(dān)情況（單位：%）

本課題組的調(diào)查表明，問卷中所列出的上門探訪、穿衣、上門送餐、上門看病等23項(xiàng)護(hù)理服務(wù)中，80%以上的老年人并沒有享受相關(guān)服務(wù)。他們認(rèn)為，一方面，從服務(wù)需求意愿來看，如果是政府/社區(qū)免費(fèi)提供，老年人表現(xiàn)出較高的服務(wù)需求，相反如果部分或全部收費(fèi)，老年人更傾向于家人提供，以減輕子女經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；另一方面，部分有服務(wù)需求的老年人表示，社區(qū)尚未提供相關(guān)服務(wù)，服務(wù)供給嚴(yán)重滯后，尤其是農(nóng)村地區(qū)，政府護(hù)理服務(wù)集中在敬老院，調(diào)查中居家護(hù)理還未啟動。

（2）護(hù)理費(fèi)用分擔(dān)。僅從護(hù)理服務(wù)的直接提供主體來判斷福利多元主體未能形成有效提供略顯武斷，因?yàn)楦＠嘣髁x認(rèn)為，政府職能應(yīng)從直接的服務(wù)提供者向資金支持者的角色轉(zhuǎn)變。因此，在當(dāng)前我國政府作為服務(wù)的直接提供者缺位的背景下，需要進(jìn)一步確認(rèn)政府在資金支持方面的作用。如表6所示，只有3.4%的老年家庭的護(hù)理費(fèi)用主要由政府承擔(dān)，意味著政府不僅沒有承擔(dān)護(hù)理服務(wù)的直接提供者的義務(wù)，也未擔(dān)起必要的資金支持的責(zé)任，家庭仍然是護(hù)理服務(wù)費(fèi)用的最主要承擔(dān)者。由于城鎮(zhèn)地區(qū)老年人擁有較高的養(yǎng)老金收入，25%的城鎮(zhèn)老年人能夠支付自己及配偶的護(hù)理費(fèi)用，同時政府在城鎮(zhèn)的支持力度也略高于農(nóng)村，兩者共同減輕了城鎮(zhèn)子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村，護(hù)理服務(wù)的提供及費(fèi)用的支持主要落在子女及孫子女身上，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)成為農(nóng)村家庭難以承受之重。

課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村普遍較為貧困，在年輕子女自身經(jīng)濟(jì)壓力較大的情況下，患有疾病的老年人也會常年下田種地，以緩解子女壓力。調(diào)查時詢問了上個月老年人護(hù)理服務(wù)費(fèi)用及支持主體，結(jié)果與CHLHS全國調(diào)查基本一致。月平均護(hù)理費(fèi)用為1149元，其中，自己、配偶及子女是護(hù)理費(fèi)用的主要承擔(dān)者，只有1位老年人表示90%的護(hù)理費(fèi)由政府負(fù)擔(dān)。慈善機(jī)構(gòu)在本次調(diào)查中未承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

那么，政府在老年護(hù)理服務(wù)體系中究竟扮演了何種角色？即政府提供服務(wù)及資金支持的對象是誰？如前文分析，我國政府在上世紀(jì)90年代提出“社會福利社會化”的戰(zhàn)略口號，但由于政府角色轉(zhuǎn)變不到位，市場及社會兩大福利供給主體發(fā)展嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致家庭承擔(dān)了越來越多的責(zé)任，最后演變成“社會福利家庭化”。新自由主義理論認(rèn)為，政府應(yīng)從全能型政府向補(bǔ)缺型政府轉(zhuǎn)變，主要保障那些陷入困難境地，但憑借自身能力又無法改變現(xiàn)狀的底層社會群體。在以服務(wù)的提供者為被解釋變量，以個體特征、收入水平、健康狀況等為解釋變量進(jìn)行l(wèi)ogistic回歸分析（如表7所示），結(jié)果表明，健康狀況（自理能力、工具性自理能力）對老年人是否享受來自政府的服務(wù)無顯著影響；居住地區(qū)類別、是否獨(dú)居、經(jīng)濟(jì)狀況等是影響老年是否享受政府服務(wù)的主要因素。具體而言，城鎮(zhèn)老年人比農(nóng)村老年人獲得政府護(hù)理服務(wù)的可能性更高，這與前面的分析結(jié)果一致；獨(dú)居的孤寡老人則比非獨(dú)居老人（與配偶居住或子女居住）更可能得到政府的護(hù)理服務(wù)；家庭收入的影響雖然達(dá)到統(tǒng)計(jì)性顯著，但影響力不大。因此，回歸分析表明，政府是否提供護(hù)理服務(wù)并不是基于健康狀況和需求水平，而是基于地區(qū)、居住狀況等，表明我國政府在護(hù)理服務(wù)中承擔(dān)實(shí)缺型角色，被提供對象主要為特困老人、三無老人和五保護(hù)老人等極端困難群體，并且主要集中在城市地區(qū)。

表7： 享受政府提供的服務(wù)的影響因素分析

2.青島市醫(yī)療護(hù)理保險制度個案分析

山東省青島市是目前國內(nèi)較早建立護(hù)理保險制度且具有一定影響力的城市，榮獲了2015年度中國政府創(chuàng)新獎。2012年，青島市政府出臺了《關(guān)于建立長期醫(yī)療護(hù)理保險制度的意見（試行）（青政辦字[2012]91號），標(biāo)志著護(hù)理保險制度在青島正式實(shí)施。此外，青島市政府相繼發(fā)布了《青島市社會醫(yī)療保險辦理》（青島市人民政府令第235號）等相關(guān)配套政策和具體的實(shí)施意見。綜合而言，青島市護(hù)理保險的主要特點(diǎn)可以概括為以下幾點(diǎn)：

第一，保障范圍限于醫(yī)療護(hù)理領(lǐng)域。青政辦字[2012]91號文規(guī)定對參保人因?yàn)槟昀稀⒓膊?、傷殘等?dǎo)致人身某些功能全部或部分喪失，生活無法自理，需要入住醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)或居家接受長期醫(yī)療照料的相關(guān)費(fèi)用給予相應(yīng)補(bǔ)償。青島市建立的護(hù)理保險主要覆蓋醫(yī)療型護(hù)理方面，而日常護(hù)理、精神慰藉等項(xiàng)目不在保障范圍。

第二，資金籌集模式采用從醫(yī)療保險基金中劃撥的形式。由于當(dāng)前尚處于地方試點(diǎn)階段，醫(yī)療護(hù)理保險的覆蓋面和認(rèn)同度都比較低，而且企業(yè)和個人社會保險負(fù)擔(dān)較重，單獨(dú)開辟醫(yī)療護(hù)理保險費(fèi)可行性不大，因此采用從當(dāng)前醫(yī)療保險基金中劃撥的方式。2014年青島市人民政府令第235號文規(guī)定，長期護(hù)理保險制度來源為按照相應(yīng)比例分別從基本醫(yī)療保險歷年結(jié)余基金和職工基本醫(yī)療保險基金、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險基金中劃轉(zhuǎn)。

第三，護(hù)理服務(wù)費(fèi)用采用分擔(dān)機(jī)制。由于護(hù)理服務(wù)繁雜、涉及的內(nèi)容較多，且缺乏相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，護(hù)理服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定難度非常高。在實(shí)施中，青島市采用三方負(fù)擔(dān)與合作機(jī)制，即：以個人為主承擔(dān)養(yǎng)老費(fèi)用，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)院提供養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)，政府給予住院老人定額補(bǔ)貼。同時鼓勵民間投資，給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定稅費(fèi)減免和補(bǔ)貼。其中，在政府補(bǔ)貼方面，青島市政府采用定額包干的方法，不僅能有效減少管理過程的復(fù)雜事務(wù)，而且能有效控制醫(yī)療費(fèi)用。青島市人民政府令第235號文設(shè)定了三種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：對于入住定點(diǎn)護(hù)理機(jī)構(gòu)或居家接受醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)或居家接受醫(yī)療護(hù)理照料的參保人，每床日定額包干費(fèi)用為60元；在二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受醫(yī)療護(hù)理的參保人，每床日總費(fèi)用定額包干費(fèi)為170元；在三級醫(yī)院的定額包干費(fèi)為200元。

第四，護(hù)理服務(wù)提供采用分類制宜的方法。針對老年人的不同護(hù)理需求，青島市建立四種護(hù)理服務(wù)供給模式：一是針對重癥失能老人，依托二三級醫(yī)院建立“醫(yī)療專護(hù)”模式；二是針對終末期及臨終關(guān)懷老人，依托養(yǎng)老護(hù)理院建立“護(hù)理院護(hù)理”模式；三是針對居家失能老人，依托社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立登門服務(wù)的“居家護(hù)理”模式；四是針對農(nóng)村失能老人，依托村級衛(wèi)生室建立“社區(qū)巡護(hù)“模式。這種分類實(shí)施的方法不僅能夠提高護(hù)理的有效性，而且將覆蓋范圍擴(kuò)展至農(nóng)村，解決了農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施、人員缺位而導(dǎo)致老年護(hù)理服務(wù)缺失的問題。

四、老年護(hù)理補(bǔ)貼的制度設(shè)計(jì)：基礎(chǔ)普惠

十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。堅(jiān)持這一指導(dǎo)思想是建立我國老年護(hù)理補(bǔ)貼制度的題中之義。下面將從老年護(hù)理補(bǔ)貼制度的基本原則、制度框架、可行性論證等方面探索構(gòu)建適合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的老年護(hù)理補(bǔ)貼制度。

（一）基本原則

根據(jù)十八大報(bào)告精神，本文認(rèn)為建立我國老年護(hù)理補(bǔ)貼制度時應(yīng)堅(jiān)持基礎(chǔ)普惠的原則，具體包括基礎(chǔ)和普惠兩個原則，前者主要側(cè)重保障力度，后者則側(cè)重保障廣度。

1.基礎(chǔ)原則

基礎(chǔ)原則是針對保障水平而言，與低水平保障相對，指護(hù)理補(bǔ)貼水平要保障老年人基本護(hù)理需求，以防止老年人及其家庭因護(hù)理費(fèi)用高昂而無法獲得護(hù)理服務(wù)或因護(hù)理服務(wù)的經(jīng)費(fèi)付出而陷入貧困的境地。由于護(hù)理需求因人而異，因此，基礎(chǔ)性原則要求護(hù)理補(bǔ)貼水平應(yīng)該以護(hù)理需求為基礎(chǔ)，根據(jù)自理能力水平和護(hù)理服務(wù)價格兩個因素確定。

2.普惠原則

普惠原則是針對被保障對象而言，是與選擇性原則相對的，指護(hù)理補(bǔ)貼制度應(yīng)該覆蓋到所有有護(hù)理需求的老年群體。普惠原則具體體現(xiàn)在兩個方面：（1）護(hù)理補(bǔ)貼不以收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。目前實(shí)施的困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度以收入為標(biāo)準(zhǔn)，面向貧困家庭提供相關(guān)補(bǔ)助，覆蓋面相對狹窄。目前很多學(xué)者也普遍支持向低保家庭提供護(hù)理補(bǔ)貼，以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，貧困的識別非常困難，管理費(fèi)用非常高，部分地區(qū)為減小工作難度，以是否享受低保為標(biāo)準(zhǔn)，給低保老人提供補(bǔ)貼，而非低保老人則被排斥在外。除了低保戶，較高的護(hù)理支出也可能導(dǎo)致中低收入家庭陷入貧困。因此，本文認(rèn)為，政府應(yīng)對所有有護(hù)理需求的老年人提供護(hù)理補(bǔ)貼，以防止新的不公平。（2）護(hù)理補(bǔ)貼應(yīng)覆蓋城鄉(xiāng)，尤其是農(nóng)村失能半失能老人。與城市相比，農(nóng)村老年貧困問題更為嚴(yán)峻，老年護(hù)理設(shè)施及護(hù)理服務(wù)人員相對奇缺，護(hù)理補(bǔ)貼需求更為迫切。

（二）制度框架

1.補(bǔ)貼對象

根據(jù)基礎(chǔ)普惠原則，我國護(hù)理補(bǔ)貼的對象應(yīng)為有護(hù)理需求的城鄉(xiāng)失能半失能老年人。最低年齡應(yīng)參照我國法定退休年齡，由于除特殊工種外，我國法定退休年齡為男60歲，女職工50歲，女干部55歲，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金則統(tǒng)一將60歲作為領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到低齡老人健康狀況普遍較好，且我國正研究延長法定退休年齡的政策，因此本文認(rèn)為我國護(hù)理補(bǔ)貼的最低年齡門檻為65歲。

2.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)護(hù)理需求和服務(wù)項(xiàng)目的一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼。其中，護(hù)理需求根據(jù)活動能力評定以確定所需的護(hù)理項(xiàng)目。補(bǔ)貼比例可確定為：貧困老年家庭，政府全額補(bǔ)貼；非低收入家庭自付20%，政府補(bǔ)貼80%。

3.補(bǔ)貼方式

以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系是未來我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基本方向。在社區(qū)服務(wù)相對完善的城市地區(qū)，政府通過購買護(hù)理服務(wù)的方式予以補(bǔ)貼，老年人家庭低價或免費(fèi)享受護(hù)理服務(wù)；在護(hù)理服務(wù)設(shè)施和人員相對較為匱乏的農(nóng)村和部分城市地區(qū)，社區(qū)或村委可通過招聘本社區(qū)或村的人員或健康狀況較好的低齡老人建立社區(qū)服務(wù)中心，再以購買的形式購買護(hù)理服務(wù)。

4.補(bǔ)貼的責(zé)任分擔(dān)方式

首先，將護(hù)理補(bǔ)貼納入財(cái)政支出預(yù)算項(xiàng)目，以保障資金來源的穩(wěn)定性。其次，應(yīng)建立護(hù)理補(bǔ)貼財(cái)政支出在中央及各級地方政府之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的確立需要考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)等因素。綜合經(jīng)濟(jì)和人口因素建立“護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力指數(shù)”，作為劃分各級財(cái)政負(fù)擔(dān)比例的依據(jù)?！白o(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力指數(shù)”是指“各級政府財(cái)政收入”占“全國（或市、區(qū)）財(cái)政總收入”的比重與“各級行政單位65歲老年人口數(shù)”占“全國（或省、市、區(qū)）65歲老年人口總數(shù)”的比值，指數(shù)越高的地區(qū)，表明各級政府的財(cái)政支持能力越強(qiáng)。例如，在中央和省級政府責(zé)任劃分中，“護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力指數(shù)”指“各省級政府財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比重”與“各省65歲以上老年人口數(shù)占全國65歲老年人口總數(shù)”的比值。省級及以下政府的責(zé)任劃分依此類推。

（三）護(hù)理補(bǔ)貼制度的可行性評估

1.護(hù)理補(bǔ)貼費(fèi)用全國負(fù)擔(dān)能力評估

根據(jù)制度設(shè)計(jì)，首先需要估算貧困老年人和非貧困老年人口數(shù)量及其占比。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)資料顯示，2015年末我國城鄉(xiāng)低保群體中老年人口分別為292.98萬和2004.35萬，占老年人口總數(shù)的2.76%和19.46%，假定這一指標(biāo)在預(yù)測期內(nèi)保持不變，根據(jù)前文估算的不同自理程度老年人口數(shù)、護(hù)理需求量及護(hù)理服務(wù)價格，計(jì)算的2016～2050年我國老年護(hù)理的貨幣化需求如圖1所示。2016年，農(nóng)村護(hù)理補(bǔ)貼費(fèi)用為688億，約為城鎮(zhèn)的1/3，農(nóng)村的財(cái)政負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)輕于城鎮(zhèn)。雖然人口老齡化因素導(dǎo)致農(nóng)村的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)在近年呈上升趨勢，但隨著城市化進(jìn)展加快，農(nóng)村地區(qū)的老年絕對人口數(shù)會下降，護(hù)理負(fù)擔(dān)在2039年后開始減輕。護(hù)理補(bǔ)貼的壓力主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，一方面城鎮(zhèn)護(hù)理成本遠(yuǎn)高于農(nóng)村，另一方面城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城鎮(zhèn)老年人口絕對數(shù)量增加，老年護(hù)理補(bǔ)貼費(fèi)用增長速度較快。

以2015年財(cái)政收入水平（152217億元）為標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算未來的35年全國老年護(hù)理補(bǔ)貼財(cái)政負(fù)擔(dān)能力指數(shù)如圖1所示。總體上呈現(xiàn)逐年上升趨勢，負(fù)擔(dān)率最低為2016年的1.70%，最高為2050年的4.79，年均增長率為3.1%，因此未來護(hù)理補(bǔ)貼財(cái)政負(fù)擔(dān)水平和年均增長率完全處于財(cái)政可負(fù)擔(dān)范圍。分區(qū)間來看，2015～2040年財(cái)政負(fù)擔(dān)率增長較快，在此以后，增長率趨緩，意味著我國護(hù)理需求在前期階段呈現(xiàn)較快增長，尤其需要政府為老年人提供充分的護(hù)理補(bǔ)貼，保障失能老人的基本需求，同時財(cái)政補(bǔ)貼的壓力只是暫時性的，并不會因此給財(cái)政造成長久的巨大壓力。

圖1： 2016-2050年財(cái)政護(hù)理補(bǔ)貼額及負(fù)擔(dān)率（單位：億元、%）

2.護(hù)理補(bǔ)貼費(fèi)用各級財(cái)政負(fù)擔(dān)能力評估

一項(xiàng)可行的護(hù)理補(bǔ)貼制度關(guān)鍵在于護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)在各級財(cái)政中的合理劃分?？紤]到市、縣級數(shù)據(jù)不可獲得性，本文僅根據(jù)“護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力”指數(shù)計(jì)算中央及省兩級政府的財(cái)政責(zé)任劃分情況。綜合各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口老齡化狀況，按照“護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力”指數(shù)將34個省（市、自治區(qū)）劃分為三個檔次（如表8所示）：財(cái)政負(fù)擔(dān)能力較弱組，指數(shù)低于1，既除山東外，其余都是中西部地區(qū)；財(cái)政負(fù)擔(dān)能力中等組，指數(shù)在[1，2]之間，分布較為分散，東中西部都有；財(cái)政負(fù)擔(dān)能力強(qiáng)組，指數(shù)高于3，為北京、上海和天津三個直轄市。

鑒于此，本文認(rèn)為，中央和省級政府之間的財(cái)政補(bǔ)貼分擔(dān)比例可以按照“護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力指數(shù)”的三個檔次進(jìn)行分類分級確定。2014年中央和地方財(cái)政收入分別為64493億和75877億，占全國財(cái)政總收入比例基本相當(dāng)，因此兩級財(cái)政劃分比可設(shè)計(jì)為：對于負(fù)擔(dān)能力最弱的省份，中央和省級政府各補(bǔ)貼50%；對于負(fù)擔(dān)能力中等的省份，中央和省級政府補(bǔ)貼30%；對于負(fù)擔(dān)能力最強(qiáng)的北京、上海和天津，中央政府不予以補(bǔ)貼。省、市、縣（區(qū)）等各級地方政府按照相同的方法劃定財(cái)政負(fù)擔(dān)責(zé)任，以保證經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和人口老齡化較高的地區(qū)有能力負(fù)擔(dān)護(hù)理補(bǔ)貼支出。

表8： 分省“護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力”指數(shù)

五、政策建議

人口老齡化是未來人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的必然趨勢，由此帶來的老年保障問題將對我國構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。社會養(yǎng)老保險制度已在我國完全建立起來，為老年的物質(zhì)生活提供了重要保障，但養(yǎng)老金水平普遍偏低，只能為健康狀況較好的老年人提供一定補(bǔ)充。對于健康狀況較差的失能半失能老人而言，較低水平的養(yǎng)老金難以支付巨額的醫(yī)療護(hù)理、日常生活護(hù)理等支出。因此，老年問題不僅僅是健康老年人的生活問題，更重要的是非健康老年人的生存問題。在護(hù)理保險制度還未建立起來、患病老年人普遍貧困的現(xiàn)實(shí)條件下，護(hù)理補(bǔ)貼制度顯得尤其迫切?；谝陨戏治觯疚臑榻⑦m合我國國情的護(hù)理補(bǔ)貼制度提出以下幾點(diǎn)政策建議。

（一）堅(jiān)持建立以政府財(cái)政補(bǔ)貼為主的護(hù)理補(bǔ)貼制度

福利多元主義是20世紀(jì)70年代西方國家為應(yīng)對福利國家危機(jī)而提出的一種重要的福利責(zé)任分配理論。該理論明確了現(xiàn)代社會中政府、市場、家庭和社會在提供社會福利的責(zé)任分工和合作方式。與二戰(zhàn)后福利國家中政府主導(dǎo)相比，并非否定和削弱政府角色的存在，而是轉(zhuǎn)變政府角色，從福利的直接供給向間接支持為主，不僅通過立法等手段監(jiān)管各主體的責(zé)任履行，而且通過公私合營、民辦公助、政府購買等多種方式為社會成員提供福利。然而，在我國人口老齡化日益嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)背景下，社會福利社會化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變尚不到位，政府角色被弱化：一方面削弱了之前作為服務(wù)提供者的角色；另一方面作為資金支持者的身份遠(yuǎn)未加強(qiáng)，導(dǎo)致當(dāng)前我國老年服務(wù)護(hù)理責(zé)任向家庭傾斜，使“社會福利社會化”演變?yōu)椤吧鐣＠彝セ?。因此，未來我國社會福利（包括老年社會福利）制度的重塑關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府財(cái)政支持職能，相應(yīng)減輕家庭責(zé)任，建立以政府財(cái)政補(bǔ)貼為主的護(hù)理補(bǔ)貼制度，重新捋順政府、家庭、市場與社會的關(guān)系。

（二）堅(jiān)持以基礎(chǔ)普惠原則建立護(hù)理補(bǔ)貼制度

加強(qiáng)政府在老年護(hù)理服務(wù)中的責(zé)任，關(guān)鍵在于建立以財(cái)政補(bǔ)貼為主的護(hù)理補(bǔ)貼制度?；诠焦膬r值追求，本文首次提出建立面向城鄉(xiāng)所有有護(hù)理需求的老年人的基礎(chǔ)普惠型護(hù)理補(bǔ)貼制度。基礎(chǔ)原則在于為老年人提供切實(shí)有效的社會保障，以防止保障不足問題；普惠原則在于為所有老年人提供一項(xiàng)公平而非特權(quán)式的福利，尤其是容易被忽視的廣大農(nóng)村老年人或非低保戶的貧困老年人。建立基礎(chǔ)普惠型老年護(hù)理補(bǔ)貼制度最大的顧忌是財(cái)政負(fù)擔(dān)能力及可持續(xù)性問題，根據(jù)測算，以政府補(bǔ)貼為主的基礎(chǔ)普惠型護(hù)理補(bǔ)貼制度對國家財(cái)政的影響并不大，處于財(cái)政負(fù)擔(dān)完全可承受的范圍。而且這種負(fù)擔(dān)只是暫時的，隨著我國絕對人口下降，2040年以后護(hù)理補(bǔ)貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)趨于穩(wěn)定。與很多學(xué)者所擔(dān)心的正好相反，我國農(nóng)村地區(qū)并不會給國家財(cái)政帶來嚴(yán)重壓力，且這種壓力隨著城鎮(zhèn)化將越來越小，因此建立護(hù)理補(bǔ)貼制度不僅不能將農(nóng)村地區(qū)排除，而且應(yīng)以農(nóng)村地區(qū)為突破口，為農(nóng)村老年人提供切實(shí)有效的保障。

（三）堅(jiān)持以“護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力指數(shù)”為依據(jù)劃分各級財(cái)政負(fù)擔(dān)責(zé)任

將以財(cái)政補(bǔ)貼為主的護(hù)理補(bǔ)貼制度落實(shí)到實(shí)處的關(guān)鍵，在于科學(xué)合理劃分中央及地方、各級地方政府之間的財(cái)政責(zé)任。如新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以東、中、西部為依據(jù)劃分中央和地方的財(cái)政責(zé)任有失偏頗，“護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力指數(shù)”綜合考慮了地方經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)等因素，應(yīng)當(dāng)成為劃分各級財(cái)政負(fù)擔(dān)責(zé)任的重要依據(jù)。根據(jù)“護(hù)理補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)能力指數(shù)”將各?。ㄊ?、縣）的負(fù)擔(dān)能力劃分為強(qiáng)、中、弱三個檔次，上級財(cái)政應(yīng)向負(fù)擔(dān)能力較弱的地區(qū)傾斜，提供更多補(bǔ)貼支持，以保障落后地區(qū)老年人的基本權(quán)利。在上級財(cái)政確立的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，各下級財(cái)政可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政收入水平等適當(dāng)提高本地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，額外支出應(yīng)由地方財(cái)政承擔(dān)。

（四）堅(jiān)持以政府購買服務(wù)的方式提供護(hù)理服務(wù)

政府購買服務(wù)是實(shí)現(xiàn)整合多元福利供給主體，提高護(hù)理服務(wù)效率的有效途徑。政府通過購買服務(wù)的方式將財(cái)政補(bǔ)貼以服務(wù)費(fèi)用的方式支付給養(yǎng)老服務(wù)組織和人員，老年人低價或免費(fèi)享受護(hù)理服務(wù)。在當(dāng)前社會服務(wù)組織還不發(fā)達(dá)的地區(qū)，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)的前提是完善養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人員。例如，失能半失能老年護(hù)理方式包括分散居家護(hù)理和集中院內(nèi)護(hù)理，其中居家護(hù)理需要組建家庭病床，配備遠(yuǎn)程呼叫設(shè)備等，院內(nèi)護(hù)理則需要在各社區(qū)建立護(hù)理中心，配備必要的護(hù)理設(shè)施。在護(hù)理人員方面，在現(xiàn)有護(hù)理專業(yè)及相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生的基礎(chǔ)上，培養(yǎng)一批由4050人員組成的護(hù)理服務(wù)隊(duì)伍，在人才缺乏的農(nóng)村地區(qū)，可以建立一支由留守婦女、低齡健康老人組成的護(hù)理團(tuán)隊(duì)。最后，尤其需要鼓勵民間資本積極參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和服務(wù)供給?？梢越梃b南昌市社會組織孵化中心的經(jīng)驗(yàn)，以孵化中心為依托，通過土地租金、水電稅費(fèi)減免、專業(yè)指導(dǎo)等方式培育社會組織，同時可以拓展孵化中心業(yè)務(wù)，注意護(hù)理人才培養(yǎng)。