代表委員獻(xiàn)計農(nóng)村“土改”

本刊記者　李春艷

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代表委員獻(xiàn)計農(nóng)村“土改”

本刊記者李春艷

土地制度作為農(nóng)村改革中的核心領(lǐng)域，已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的焦點。今年全國“兩會”期間，土地制度改革的重點及難點問題再次引發(fā)代表委員們的熱烈討論。

確權(quán)要定權(quán)定心，更要發(fā)揮成果效用

自2013年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”以來，各地試點遍地開花，工作穩(wěn)步推進。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，目前，全國整省試點省份已達(dá)22個，試點范圍擴至2323個縣（市、區(qū)）、2.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個村，完成確權(quán)面積近4.7億畝。

幾年來的實踐證明，土地確權(quán)登記工作已經(jīng)取得了實效，受到了農(nóng)民的歡迎，為維護農(nóng)民土地權(quán)益、推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、盤活農(nóng)村土地資源打下了堅實基礎(chǔ)。

全國人大代表、海南省東方市委書記吉明江由衷地說，農(nóng)村土地確權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，東方市借助確權(quán)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，破解了土地小而散問題，建成了海南最大的甜玉米種植基地、火龍果種植基地和綠蘿種植基地。

在實際確權(quán)中，各地多以確權(quán)確地方法為主，明確了農(nóng)戶承包地的實際面積、四至邊界和空間位置，厘清了農(nóng)村土地權(quán)屬。對于土地較少的城中村、已實行土地股份合作的村或由村集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地，一些地方還創(chuàng)造性地摸索出了“確權(quán)確股不確地”（下稱“不確地”）的辦法，較好地解決了人地關(guān)系難界定的問題，這一創(chuàng)新舉措在2014、2015年的中央一號文件里也有明確表述。然而，全國人大代表、浙江省溫嶺市農(nóng)林局農(nóng)技推廣站副站長林燚在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管中央明確了“要從嚴(yán)掌控確權(quán)確股不確地的范圍”，但一些試點地區(qū)“貪省力”，使“確權(quán)確股不確地”模式過度發(fā)展，且出現(xiàn)一些不規(guī)范現(xiàn)象。

為此，林燚認(rèn)為，應(yīng)進一步細(xì)化“不確地”模式操作標(biāo)準(zhǔn)，避免政策“左右搖擺”。要把“確地”與“不確地”的決定權(quán)賦予村級組織，由村級經(jīng)濟合作社（或村民代表大會）討論并作出決定。對于如何界定“不確地”范圍，林燚給出了明確標(biāo)準(zhǔn)：人均耕地面積較少，戶均（三口之家）不足一畝的；二輪承包期間有過土地整理、征用等，使地貌發(fā)生改變，地塊“四至”不清的；村莊社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，土地社會保障功能較弱的；二輪承包以來已形成事實上的“不確地”模式，且效益明顯的。

“通過出臺標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一‘杠子’，使一些有條件和意愿的村‘對號入座’選擇‘確地’或‘不確地’模式，可以減少不必要的折騰?！?林燚進一步解釋說，無論“確地”還是“不確地”，承包權(quán)必須是“實權(quán)”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是“鐵證”，權(quán)能同樣享受，不影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等。無論采取何種土地流轉(zhuǎn)形式，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)須完全自愿，流轉(zhuǎn)收入（或股份分紅等）全部歸承包權(quán)人所有，使承包權(quán)人放心選擇適合的確權(quán)模式。

根據(jù)中央工作部署，通過此次確權(quán)，各地要建立農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村土地承包管理系統(tǒng)，進行信息化動態(tài)管理，最終實現(xiàn)定權(quán)定心，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。針對當(dāng)前土地確權(quán)成果使用中存在的一些問題，安徽代表團的李愛青等6名代表聯(lián)名建議：“確權(quán)成果運用不僅要體現(xiàn)在涉及土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容的常態(tài)化管理服務(wù)層面，更要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、財產(chǎn)性權(quán)利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)村治理層面?！?/p>

李愛青等認(rèn)為，應(yīng)通過分層化解、梯次突破的途徑，放大確權(quán)登記頒證的成果效用。一要盡快明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果的法律地位。二要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)常態(tài)化管理的機制和隊伍，加快確權(quán)登記成果的信息化建設(shè)。三要按照增量改革的原則解決農(nóng)村土地利益分配格局變化的問題?！胺€(wěn)定既有惠農(nóng)補貼，避免因與確權(quán)登記成果掛鉤而改變原有普惠制農(nóng)業(yè)補貼的利益分配格局。將增量補貼與確權(quán)成果掛鉤，采用多種形式補貼適度規(guī)模經(jīng)營，放大確權(quán)成果效益，提高強農(nóng)政策的精準(zhǔn)性?！崩類矍嗾f。

放活土地經(jīng)營權(quán)需要政策法律護航

落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，這是當(dāng)前我國深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向。2016年中央一號文件進一步指出，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法。如何放活土地經(jīng)營權(quán)，激活農(nóng)村沉睡的土地資源，儼然成為重要的議題。

楊小平是人民銀行昆明中心支行行長，作為此次“兩會”的人大代表，他認(rèn)為，放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，最根本的是要先從法律上明確其地位。“因為土地經(jīng)營權(quán)至今沒有通過法律確認(rèn)合法地位，所以銀行業(yè)金融機構(gòu)難以對土地抵押貸款持續(xù)跟進，農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)權(quán)能難以完全發(fā)揮。”至于背后的原因，楊小平一語道破，“歸根結(jié)底是存在法律障礙。”

同樣持此觀點的還有全國人大代表、人行成都分行行長周曉強?！爱?dāng)前，放活土地經(jīng)營權(quán)仍然存在很多障礙?！敝軙詮娬f，特別是受到經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不明確的制約。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，分離出來的經(jīng)營權(quán)同樣應(yīng)該具有用益物權(quán)的屬性，其有效性是以經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限為基礎(chǔ)的。由于目前經(jīng)營權(quán)沒有明確的流轉(zhuǎn)期限規(guī)定，現(xiàn)實中土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓大多都是按年流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上成為了一種債權(quán)，而未成為真正意義上的物權(quán)。

全國政協(xié)委員、人行重慶營管部主任白鶴祥也表示，在土地承包經(jīng)營權(quán)一體的情況下，很多農(nóng)民擔(dān)心承包權(quán)流轉(zhuǎn)出去后無法收回，承包戶主觀上存在保留承包權(quán)僅出租經(jīng)營權(quán)的需求，因此，迫切需要將土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中進行分離。但是，當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)模糊的法律地位且權(quán)屬證明沒有明確，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益保障度低，成為阻礙農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的事實障礙。

為此，他們建議，相關(guān)部門應(yīng)完善土地制度規(guī)定，系統(tǒng)修改《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等法律規(guī)范，進一步優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)，探索頒發(fā)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬證書，加強土地承包經(jīng)營權(quán)分離后對土地承包權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人的法律保護。

近年來，土地流轉(zhuǎn)勢頭迅猛，已然成為激活土地經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)形式之一。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的步伐勢不可擋，涌現(xiàn)出了大批諸如合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。然而，隨之而來的土地流轉(zhuǎn)價格逐年上漲讓他們倍感吃力，一些地方甚至出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)漫天要價、種糧大戶圈地倒賣等突出問題。

全國人大代表、安徽省農(nóng)村合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會副會長徐淙祥對此深表憂心。他認(rèn)為，要遏制土地流轉(zhuǎn)價格盲目攀高的勢頭，應(yīng)制定土地流轉(zhuǎn)法，把土地流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)費價格用法律的形式固定下來。同時，還要把土地流轉(zhuǎn)后只準(zhǔn)種糧食作物或經(jīng)濟作物、不準(zhǔn)改變土地的用途也用法律形式固定下來，防止出現(xiàn)圈地倒賣的情況，確?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

此外，針對土地流轉(zhuǎn)效率不高、動力不足等問題，山東團王銀香代表提出可以采取先集中、后分配、再集約的方式。“先集中”是指根據(jù)村、鎮(zhèn)等行政區(qū)域規(guī)劃，進行集中測量、統(tǒng)一規(guī)劃，由財政出資統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施，包括溝渠、道路等?！昂蠓峙洹笔侵冈谧龊脤Φ貕K的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)之后，根據(jù)農(nóng)民本身具有的土地面積和地理位置進行重新分配確權(quán)。在“再分配”的過程中，對選擇自主經(jīng)營的農(nóng)民，要采取就近原則（靠近居住區(qū)），鼓勵他們走生態(tài)、綠色、觀光農(nóng)業(yè)的道路；對有選擇流轉(zhuǎn)經(jīng)營意愿的新型主體，鼓勵他們選擇遠(yuǎn)離居住區(qū)、價格相對低廉、適合規(guī)?；a(chǎn)的地塊，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益?！霸偌s”是指在土地基本建設(shè)完成、土地確權(quán)分配到位的基礎(chǔ)上，通過市場化手段，在政府機構(gòu)的監(jiān)管下，進行合理有序的土地流轉(zhuǎn)，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營。

“這樣一來，一方面能使支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財政資金落到實處，促進基本農(nóng)田建設(shè)，減少經(jīng)營者的投入成本。另一方面也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了規(guī)劃框架，土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)責(zé)更加清晰，減少了風(fēng)險和矛盾，為規(guī)模化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展提供條件?！蓖蹉y香說。

有些規(guī)定落后于改革實踐 土地承包法亟待修訂

2015年，《農(nóng)村土地承包法》修改即已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃和當(dāng)年立法工作計劃。今年“兩會”期間，修法議題再次升溫，一些代表委員就法律中落后于改革實際的具體規(guī)定提出了修改意見。

全國人大代表、浙江華海藥業(yè)股份有限公司總經(jīng)理陳保華說，現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》自2003年3月實施以來，為穩(wěn)定和規(guī)范我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理發(fā)揮了重要作用。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展變化、城鎮(zhèn)化的推進以及戶籍制度改革的實行，暴露出了很多現(xiàn)行法律無法解決的問題，很有必要對該法進行修改完善。

陳保華建議，對現(xiàn)行法律第二條中“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”加以定義，即“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員及其他民事主體對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利”。十七屆三中全會以來，中共中央多次明確提出賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，但對“長久不變”，社會各界有不同理解，不利于正確認(rèn)識和處理農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系，建議修改時對“長久不變”的具體含義予以明確?，F(xiàn)行法律未將“不得棄耕拋荒”明確規(guī)定為承包方的義務(wù)，致使一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)村“土地拋荒”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，建議修改時明確規(guī)定承包方“不得將土地棄耕拋荒”，為遏制和處置土地棄耕拋荒提供法律依據(jù)。對現(xiàn)行法律第二十六條第二款，建議取消關(guān)于轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口土地承包權(quán)收回的規(guī)定。

來自湖南的全國人大代表胡建文則言稱，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了一些消極現(xiàn)象。有些農(nóng)民外出打工，但對于閑置的土地卻既不種也不轉(zhuǎn)，以致出現(xiàn)農(nóng)田大量撂荒的現(xiàn)象。一些想要種地的人在流轉(zhuǎn)土地時卻困難重重。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，在辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)時，一項重要程序就是需召開村民會議并經(jīng)三分之二以上村民代表同意。但由于現(xiàn)在很多村民都外出打工，要滿足“三分之二同意”的要求很困難，如果處理不當(dāng)，容易產(chǎn)生糾紛，影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會穩(wěn)定。為此，他呼吁，對阻礙經(jīng)濟發(fā)展的法律條文進行修訂完善。

多年來，農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益屢被侵犯，“兩會”期間，這一問題再度被提及。全國政協(xié)委員、全國婦聯(lián)副主席、書記處書記崔郁分析說，由于國家沒有統(tǒng)一規(guī)定，現(xiàn)實中，不少地方村民會議在涉及集體利益分配討論時，往往依據(jù)村規(guī)民約中的不平等規(guī)定，強行剝奪婦女的集體經(jīng)濟組織成員資格，絕大部分婦女雖然有理但求助無門、投訴無據(jù)，成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定、在農(nóng)村地區(qū)落實男女平等基本國策的難點問題。

據(jù)了解，2015年，婦聯(lián)系統(tǒng)受理的農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題投訴6409件次，其爭議焦點都在于農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟組織成員資格難以認(rèn)定，因而無法從法律上保障其正當(dāng)權(quán)益。

“建議修改《農(nóng)村土地承包法》部分條款，進一步維護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益?！贝抻羧缡墙ㄗh，尤其是在修改農(nóng)村土地承包法時明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或程序。

她還強調(diào)，修法時還應(yīng)明確“家庭承包的農(nóng)戶家庭成員對于土地承包經(jīng)營權(quán)依法共同共有”，參照物權(quán)法和婚姻法中關(guān)于家庭成員共同共有的有關(guān)規(guī)則，明確權(quán)利歸屬，明確救濟途徑，保障包括廣大農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民對承包土地享有的各項權(quán)益，從源頭上預(yù)防、統(tǒng)籌解決農(nóng)民與村集體之間、農(nóng)民之間的利益矛盾糾紛。