中國(guó)特大城市人口規(guī)模控制的探討

◎ 王豐龍

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中國(guó)特大城市人口規(guī)?？刂频奶接?/p>

◎ 王豐龍

摘 要：目前，針對(duì)城市病等問(wèn)題，國(guó)內(nèi)很多特大城市重新開(kāi)始實(shí)行嚴(yán)格的人口規(guī)模控制政策，引起媒體和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和討論。本文梳理了已有研究中關(guān)于特大城市人口規(guī)?？刂频谋匾浴⒑侠硇院涂尚行缘拇硇杂^點(diǎn)和主要爭(zhēng)議。總體上，目前學(xué)術(shù)界主要從生產(chǎn)效率、公平性、環(huán)境容量及手段論等角度出發(fā)探討人口規(guī)?？刂频谋匾?；支持對(duì)人口規(guī)模進(jìn)行控制的學(xué)者在應(yīng)該控制哪些人的流動(dòng)以及如何控制上仍然存在著很大爭(zhēng)議。本文在對(duì)已有觀點(diǎn)進(jìn)行批判性吸收的基礎(chǔ)上，提出特大城市的人口控制應(yīng)該從全國(guó)層面入手，取消戶籍限制和大城市的特權(quán)。

關(guān)鍵詞：人口規(guī)?？刂?特大城市 爭(zhēng)議 合理性 全國(guó)性問(wèn)題

一、引言

然而，這些人口控制的政策引發(fā)了激烈的討論。一方面，盡管各城市政府都強(qiáng)調(diào)人口規(guī)模的控制不能損害外來(lái)人口的權(quán)利，但是基本上各大城市的人口控制都依賴于對(duì)流動(dòng)人口的運(yùn)動(dòng)式驅(qū)趕。例如，昌平區(qū)為了控制人口規(guī)模，組織開(kāi)展了12次全區(qū)性綜合執(zhí)法行動(dòng)，清理游商攤販4273個(gè)，關(guān)停取締未經(jīng)審批幼兒園34所[4]。對(duì)此，很多學(xué)者表示，用行政手段“禁入”調(diào)控人口數(shù)量不僅無(wú)效，也缺乏正當(dāng)性[5]。另一方面，對(duì)于調(diào)控目標(biāo)的科學(xué)性和可行性，很多學(xué)者也提出質(zhì)疑。如有學(xué)者指出，考慮到中國(guó)特大城市內(nèi)資源的集中程度和國(guó)內(nèi)城市化的進(jìn)程，人為制定的人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)“違反了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，是不可能的事情”[6]。城市外來(lái)人口準(zhǔn)入條件的制定也需要考慮實(shí)際的需求，而不能“一刀切式地定目標(biāo)”——如大城市對(duì)文化水平不高的保姆和護(hù)工等需求也很大[5]。

綜上，目前國(guó)內(nèi)特大城市人口規(guī)?？刂普呙媾R著公平性、有效性和科學(xué)性等多種質(zhì)疑。那么，特大城市的人口規(guī)模是否需要加以控制？如果需要控制的話，應(yīng)該控制哪些人、如何控制？這些問(wèn)題不僅重要，而且緊迫。為此，本文擬在系統(tǒng)梳理目前學(xué)術(shù)界關(guān)于人口規(guī)?？刂频挠^點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出一些新的看法和建議。本文結(jié)構(gòu)如下：第二部分總結(jié)關(guān)于是否需要控制人口規(guī)模的觀點(diǎn)；第三部分梳理目前控制人口規(guī)模的手段；第四部分對(duì)現(xiàn)有觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)議，并提出作者本人的觀點(diǎn)。

圖1 目前關(guān)于特大城市是否需要控制人口規(guī)模的主要觀點(diǎn)

二、特大城市人口規(guī)模應(yīng)不應(yīng)該控制

總體上，現(xiàn)有研究主要從三個(gè)視角探討特大城市人口規(guī)?？刂频膯?wèn)題：即人口控制的效率、人口控制的公平性和其他因素對(duì)城市人口規(guī)模的決定作用（如圖1）。接下來(lái)，本文對(duì)這三個(gè)角度的研究分別加以介紹。

（一）效率角度

效率或成本—收益是目前探討特大城市是否需要調(diào)控人口的主要視角，這些研究基本上都認(rèn)為城市人口規(guī)模與城市運(yùn)行的效率有直接關(guān)系。一方面，城市經(jīng)濟(jì)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)遞增的特點(diǎn)，即大城市可以提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施條件、更完善的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、更豐富的市場(chǎng)和更集中的信息和技術(shù)創(chuàng)新，因此人口規(guī)模越大產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益越高。另一方面，隨著城市人口的增長(zhǎng)，其外部成本會(huì)不斷上升，產(chǎn)生交通擁堵、房?jī)r(jià)高企、公共安全問(wèn)題突出和生態(tài)壓力過(guò)大等問(wèn)題。為此，國(guó)內(nèi)外很多研究都認(rèn)為存在一個(gè)邊際成本與邊際收益相等的最優(yōu)城市規(guī)模[7, 8]以及最有利于全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的城市集中度[9]。然而，由于城市增長(zhǎng)的邊際成本和邊際效益很難通過(guò)計(jì)算得出，因此城市的最優(yōu)人口規(guī)模只有理論解，沒(méi)有實(shí)際解[10]。同時(shí)，最優(yōu)城市規(guī)模依賴于當(dāng)時(shí)的技術(shù)水平、公共服務(wù)設(shè)施供給甚至產(chǎn)業(yè)生命周期，因此是動(dòng)態(tài)變化的[8, 11, 12]。這兩個(gè)問(wèn)題的存在使得不同學(xué)者對(duì)最優(yōu)城市規(guī)模的判斷不同，對(duì)人口調(diào)控的觀點(diǎn)也出現(xiàn)了分歧。

一些研究認(rèn)為，目前特大城市人口規(guī)模過(guò)大造成了嚴(yán)重的房?jī)r(jià)高企、交通擁堵、環(huán)境污染等“負(fù)外部性”問(wèn)題[13]。這些問(wèn)題不僅影響了城市運(yùn)行的效率，為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題對(duì)相關(guān)設(shè)施的投資以及對(duì)研發(fā)投資也造成了嚴(yán)重的擠占效應(yīng)[14, 15]，最終導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的停滯[14, 16, 17]。因此，為了降低城市人口過(guò)度集中的成本，需要對(duì)特大城市的人口規(guī)模加以嚴(yán)格控制[17, 18]。這一觀點(diǎn)在很多討論會(huì)上得到廣泛支持，如在1984年成都的“大城市人口問(wèn)題與對(duì)策討論會(huì)”上，與會(huì)學(xué)者總結(jié)了我國(guó)大城市人口急劇增長(zhǎng)引起的12項(xiàng)弊端，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為要繼續(xù)控制大城市的人口規(guī)模[19]；在《人口研究》組織的論壇上，丁金宏認(rèn)為北京、上海等大城市的人口規(guī)模已經(jīng)產(chǎn)生了不可救藥的交通擁堵問(wèn)題，必須控制大城市的人口增長(zhǎng)，尤其是流動(dòng)人口的進(jìn)入[20]；在《人口與經(jīng)濟(jì)》組織的專刊討論中，黃榮清、陸杰華等都強(qiáng)調(diào)北京市的人口規(guī)模過(guò)大，并產(chǎn)生了缺水、房?jī)r(jià)高、交通擁堵等問(wèn)題，亟需加強(qiáng)對(duì)人口規(guī)模的控制[21]。

然而，另一些學(xué)者相對(duì)更強(qiáng)調(diào)特大城市的人口集聚或外來(lái)移民增加產(chǎn)生的好處，反對(duì)對(duì)人口規(guī)模的控制。如陳釗和陸銘強(qiáng)調(diào)，由于經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，因此超大城市（尤其是首位城市）的人口規(guī)?？梢苑浅４骩22]。通過(guò)對(duì)全球142個(gè)國(guó)家首位城市人口規(guī)模的建模和與東京等城市的比較，他們認(rèn)為上海作為中國(guó)的首位城市人口規(guī)模并沒(méi)有過(guò)大，且理應(yīng)隨著全國(guó)城市化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的加深而繼續(xù)增長(zhǎng)，不應(yīng)違背規(guī)律限制其人口的增長(zhǎng)。王桂新等認(rèn)為，人力資源越來(lái)越成為決定一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素[23]。然而，由于上海市人口自然變動(dòng)持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，上海未來(lái)面臨著養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過(guò)重和勞動(dòng)力不足的危機(jī)[24]。因此，上海不僅不應(yīng)該控制人口規(guī)模，還應(yīng)該促進(jìn)人口的集中并擴(kuò)大人口容量[25]。一些對(duì)最優(yōu)城市規(guī)模的實(shí)證研究也表明特大城市生產(chǎn)效率更高，因而主張我國(guó)應(yīng)該發(fā)展大城市[22, 26, 27]。如王小魯和夏小林認(rèn)為國(guó)內(nèi)城市在10～1000萬(wàn)人口規(guī)模區(qū)間都有正的凈規(guī)模收益[7]；高鴻鷹和武康平測(cè)算發(fā)現(xiàn)100萬(wàn)人口規(guī)模以上城市的集聚效應(yīng)高于50～100萬(wàn)人口規(guī)模的城市[28]。不過(guò)，這些研究中的“特大城市”與北上廣深的城市規(guī)模相比偏小，因此不一定具有借鑒意義。

此外，還有一些學(xué)者認(rèn)為大城市的人口規(guī)模變化具有規(guī)律性，無(wú)需調(diào)控就能自動(dòng)達(dá)到平衡。根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)理論，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平隨人口的集中度呈倒“U”形變化[29]，U形曲線的最高點(diǎn)對(duì)應(yīng)于城市的最優(yōu)人口規(guī)模[30]。在達(dá)到最優(yōu)人口規(guī)模前，城市對(duì)外來(lái)人口具有強(qiáng)大的吸引能力，此時(shí)控制人口規(guī)模不僅缺乏效率，也難以成功。如從制定第一個(gè)五年規(guī)劃開(kāi)始，北京市就采取一系列措施嚴(yán)格控制人口的盲目增加，然而這些控制措施收效甚微[31]，歷次城市總體規(guī)劃的人口控制目標(biāo)都被提前突破[31, 32]。對(duì)此，段成榮認(rèn)為，這是因?yàn)榭刂迫丝谝?guī)模是違背規(guī)律的做法，達(dá)不到預(yù)期效果是預(yù)料中的事，最好的辦法就是不要為，以免引起諸多不必要的麻煩。而如果目前城市的人口數(shù)超過(guò)了其最優(yōu)人口規(guī)模，一些城市人口會(huì)自動(dòng)流出直至達(dá)到均衡水平，因此同樣無(wú)需人為調(diào)控[33]。相反，人為設(shè)定的城市規(guī)模往往不夠科學(xué)[34]。

互助會(huì)便從此告終了，《曲江工潮》的第十四期也在難產(chǎn)中割死，而且永久的死了！被歷史與環(huán)境所限制，不能直截痛快地跳出火坑，這幾乎是人類的命運(yùn)，而人類所應(yīng)該痛哭的，我與互助會(huì)的九個(gè)會(huì)員何尤呢！只希望工界中人，和一切表同情于無(wú)產(chǎn)階級(jí)的同志，加以研究，加以卷土重來(lái)的精神，再來(lái)聯(lián)合罷！

（二）公平角度

也有一些研究主要從公平性角度出發(fā)探討是否應(yīng)該控制城市的人口規(guī)模。根據(jù)關(guān)注對(duì)象的差別，又可以將這些研究分為兩個(gè)部分。其中，一些研究主要從發(fā)展機(jī)會(huì)的公平性出發(fā)探討人口規(guī)模調(diào)控的合理性。如王桂新認(rèn)為，在集權(quán)體制下，社會(huì)資源的配置集中于大城市必然導(dǎo)致大量人口涌入，只有打破集權(quán)制度安排、實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等才能從根本上解決人口規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題[33]。胡兆量也認(rèn)為，金融等經(jīng)濟(jì)功能、奧運(yùn)會(huì)等大型項(xiàng)目、全國(guó)性服務(wù)設(shè)施和各行業(yè)人才的集聚是北京城市規(guī)模不斷膨脹的重要原因；因此，控制北京的人口規(guī)模應(yīng)該減少大項(xiàng)目[31]。城市內(nèi)部功能定位的不均衡也是引起大城市人口規(guī)模過(guò)度集中的重要機(jī)制?！氨本┦械娜丝趩?wèn)題與其說(shuō)是人口規(guī)模問(wèn)題，不如更確切地說(shuō)是人口空間分布問(wèn)題”[21]。

另一些研究則主要從居民的社會(huì)福利和權(quán)利的角度出發(fā)探討大城市人口規(guī)模調(diào)控的合理性。這些研究的出發(fā)點(diǎn)和結(jié)論不盡相同，部分學(xué)者從地方現(xiàn)有居民的利益出發(fā)，認(rèn)為外來(lái)人口落戶會(huì)對(duì)地方財(cái)政造成較大的負(fù)擔(dān)，因此有必要嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)模[35]。不過(guò)，這一觀點(diǎn)受到了很多批評(píng)。一方面，對(duì)于外來(lái)人口對(duì)城市貢獻(xiàn)更多還是占用城市資源更多的問(wèn)題，需要客觀評(píng)判。由于公共服務(wù)投入具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為滿足外來(lái)人口的需求而增加的公共服務(wù)支出遠(yuǎn)小于人均公共服務(wù)支出，與外來(lái)人口創(chuàng)造的價(jià)值或繳付的稅收相比也微不足道，因此不應(yīng)成為控制外來(lái)人口進(jìn)入的理由[36]。另一方面，表面上限制外來(lái)人口似乎減少了原住民的福利被更多的人分享，其實(shí)控制人口的政策會(huì)隱蔽而間接地使原住民受損[37]。如目前城市居民很難離開(kāi)外來(lái)流動(dòng)人口提供的勞動(dòng)與服務(wù)[5]，因此限制外來(lái)人員的進(jìn)入會(huì)使城市的生活成本上升、生活質(zhì)量下降[36]。還有學(xué)者從外來(lái)人口自身權(quán)利的角度出發(fā)，認(rèn)為以控制人口規(guī)模為名侵犯流動(dòng)人口的合法權(quán)益，不僅有違公平公正的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，也會(huì)影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定[38]。當(dāng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)出現(xiàn)供需矛盾時(shí)，政府正確的做法應(yīng)該是增加供給而非限制需求，消極地控制人口規(guī)模不僅是懶政[36]，也會(huì)產(chǎn)生戶籍、城管等一條不創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利益鏈，造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)[37]。

（三）其他角度

還有一些研究從其他角度討論特大城市是否應(yīng)該控制人口規(guī)模的問(wèn)題。其中，一個(gè)比較普遍的觀點(diǎn)是城市之所以需要控制人口數(shù)量，是因?yàn)槌鞘械馁Y源承載力有限。如黃潤(rùn)龍認(rèn)為特大城市資源不堪重負(fù)，因此需要控制人口規(guī)模[20]；覃成林、黃榮清等認(rèn)為水資源短缺是北京市人口增長(zhǎng)的硬約束[21, 39]；北京市提出人口不應(yīng)超過(guò)2300萬(wàn)的依據(jù)也主要是水資源的限制[2]。不過(guò)，這一觀點(diǎn)受到了質(zhì)疑。首先，不同資源類型所對(duì)應(yīng)的城市人口規(guī)模不同，因此沒(méi)有單一的適度人口規(guī)模。其次，城市的環(huán)境質(zhì)量與城市規(guī)?？赡懿⒎呛?jiǎn)單的線性關(guān)系，即某些特大城市的環(huán)境質(zhì)量可能高于小城市[40, 41]。再次，適度人口規(guī)模會(huì)隨著技術(shù)的進(jìn)步、城市管理水平的上升而不斷變化[42]。最后，很多看似人口規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致的“城市病”，實(shí)際上與人口規(guī)模無(wú)關(guān)。如王桂新通過(guò)對(duì)上海和東京的比較發(fā)現(xiàn)，上海的人口密度遠(yuǎn)低于東京，說(shuō)明上海目前的人口規(guī)模并非造成上海某些“城市病”的主要原因[21, 25]；石憶邵認(rèn)為“城市病”與城市規(guī)模并無(wú)必然的因果聯(lián)系，“城市病”出現(xiàn)的原因主要在于體制磨合、結(jié)構(gòu)失調(diào)、政策失誤、技術(shù)失當(dāng)、管理失控及道德失范等[43]。

還有一些學(xué)者認(rèn)為，城市人口規(guī)模只是解決其他問(wèn)題的手段。如黃榮清認(rèn)為，人口控制并不是北京發(fā)展的主要目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)才是它關(guān)注的重點(diǎn)，因此應(yīng)該把調(diào)控重點(diǎn)放在“業(yè)”上，對(duì)事不對(duì)人[21]。杜午祿也認(rèn)為，城市人口規(guī)模與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)之間相互依存，因而核心問(wèn)題是提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其技術(shù)含量[44]。陳宇琳在對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，也提出應(yīng)該把重點(diǎn)放在城市發(fā)展模式的研究上，而不應(yīng)僅僅糾纏于城市人口規(guī)模調(diào)控問(wèn)題[42]。

三、特大城市人口規(guī)模應(yīng)該如何調(diào)控

除了上面對(duì)特大城市人口規(guī)模是否應(yīng)該調(diào)控的爭(zhēng)論外，那些認(rèn)同大城市人口規(guī)模需要調(diào)控的學(xué)者對(duì)于如何調(diào)控、調(diào)控什么仍然存在很大的分歧?？傮w上，可以將現(xiàn)有的觀點(diǎn)大體歸納為兩大派：一派依賴行政手段，強(qiáng)調(diào)政府的作用；另一派側(cè)重經(jīng)濟(jì)手段，相信市場(chǎng)的力量（如圖2）。

圖2 已有研究中建議的調(diào)控人口規(guī)模的主要手段

（一）行政手段

已有學(xué)者主要建議用兩類行政手段控制人口的規(guī)模。一類主要從行政管理角度出發(fā)，側(cè)重于通過(guò)居住證、行政檢查等方式控制外來(lái)人口。如王振等建議通過(guò)成立市人口委員會(huì)、加強(qiáng)住房和企業(yè)等的管理以及建立人口調(diào)控的聯(lián)動(dòng)和考核機(jī)制控制上海市的人口規(guī)模[45]；黃榮清認(rèn)為必須要有一個(gè)中央和地方政府共同組成的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各方面的利益，對(duì)北京的人口控制作出聯(lián)合行動(dòng)[21]；馮曉英認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)人口管理，建立政府維護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)利的監(jiān)管制度[38]；丁金宏認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)管，強(qiáng)化私房出租管理，減少流動(dòng)人口和租戶的總量[20]；北京市還提出通過(guò)限制外地人在北京的就業(yè)工種等措施來(lái)達(dá)到流動(dòng)人口總量控制的目標(biāo)[21]。不過(guò)，有學(xué)者指出，這些建議有歧視外來(lái)人口的問(wèn)題，存在很大的局限性。如黃榮清認(rèn)為，一說(shuō)到大城市的人口調(diào)控，就眼睛向下，直接對(duì)象就是那些文化程度較低、掌握技能較少的進(jìn)城農(nóng)民，這種歧視做法是不足取的[21]；黃潤(rùn)龍認(rèn)為，用行政手段去限制外來(lái)人口不符合社會(huì)的公平與正義的基本原則[20]。即便這些政策的初衷是限制那些僅僅為了獲取更好的公共服務(wù)而進(jìn)入的人口，這些手段也不可取，因?yàn)檎畮缀鯚o(wú)法判斷進(jìn)城的人當(dāng)中誰(shuí)為了就業(yè)、誰(shuí)為了公共服務(wù)[37]。還有研究指出，因?yàn)闀鹤∽C本身是一種“管控型”的制度，它上面所附加的福利很少，導(dǎo)致很多外來(lái)人口沒(méi)有申領(lǐng)的積極性，無(wú)法有效地進(jìn)行人口管理，大量的所謂“外來(lái)人口”長(zhǎng)期在城市管理的體制外生存[46]。為此，很多人建議，政府更應(yīng)該做的是促進(jìn)地區(qū)之間基本公共服務(wù)的適度均等化，淡化戶口的就業(yè)和社會(huì)福利價(jià)值，建立機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)的居住選擇和就業(yè)機(jī)制，促進(jìn)人口的有序流動(dòng)[39]。

還有一些學(xué)者主要建議加強(qiáng)城市規(guī)劃，促進(jìn)城市的功能調(diào)整和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。如謝晉宇很早就提出可以通過(guò)建設(shè)衛(wèi)星城和高層建筑等方式疏散大城市的人口[47]；胡兆量提出控制規(guī)模要從源頭入手，控制城市功能[48]；姚水安在介紹法國(guó)“限制在特大城市投資，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)分散”和建設(shè)“新工業(yè)區(qū)”等措施的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)該“限制在特大城市的投資”，通過(guò)把特大城市的就業(yè)機(jī)會(huì)分散到其它城市來(lái)實(shí)現(xiàn)控制人口規(guī)模的目標(biāo)[29]；段成榮也認(rèn)為，要在全國(guó)發(fā)展大格局背景下考慮北京市的人口規(guī)模調(diào)控問(wèn)題，通過(guò)加速京津冀一體化進(jìn)程分流進(jìn)京流動(dòng)人口[20]。不過(guò)，也有學(xué)者對(duì)這一手段的有效性提出了質(zhì)疑。一方面，政府建設(shè)新城的目的往往不是疏解人口，因而可能達(dá)不到目的。如不少地方政府都把做大人口規(guī)模視為地方政府圈地的手段[42]；政府財(cái)力的投入也側(cè)重于核心區(qū)，導(dǎo)致新區(qū)發(fā)展緩慢，疏解人口規(guī)模效果甚微[49]。另一方面，很多郊區(qū)工業(yè)園區(qū)和新城的公共服務(wù)配套不完整，使得城市和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃錯(cuò)位，反而帶來(lái)了巨大的交通擁堵壓力[24, 50]。

（二）經(jīng)濟(jì)手段

還有很多學(xué)者傾向于通過(guò)干預(yù)勞動(dòng)力市場(chǎng)等手段間接調(diào)控外來(lái)人口的數(shù)量。具體而言，這類研究主要從城市對(duì)勞動(dòng)力需求和勞動(dòng)力在城市內(nèi)的生活成本兩個(gè)角度出發(fā)，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高就業(yè)門檻提高房?jī)r(jià)等措施減少低端勞動(dòng)力的流入。如陸杰華等提出“以業(yè)控人”的模式，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整疏導(dǎo)低端就業(yè)人口[21]；黃潤(rùn)龍認(rèn)為，特大城市須提高注冊(cè)企業(yè)的門檻，加速發(fā)展資本密集、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)以減少低素質(zhì)勞動(dòng)力的流入[20]；杜午祿認(rèn)為要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，用級(jí)差地價(jià)等經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局[44]；覃成林等指出，北京市人口增長(zhǎng)調(diào)控應(yīng)該以結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向，通過(guò)投資許可證和就業(yè)資格證制度等改變就業(yè)需求結(jié)構(gòu)，并適當(dāng)提高城市人口的生活成本，以引導(dǎo)城市人口合理流動(dòng)[39]。不過(guò)，范紅忠認(rèn)為，中國(guó)目前存在大量的勞動(dòng)力剩余和高昂的遷移成本，使得流動(dòng)人口對(duì)城市生活成本和“城市病”不敏感，即高房?jī)r(jià)或擁堵不一定迫使外來(lái)人口遷出，因此通過(guò)提高生活成本控制人口規(guī)模的方法可能無(wú)效[51]。

四、總結(jié)與討論

人口規(guī)模既會(huì)影響城市的勞動(dòng)力供給和整體消費(fèi)力進(jìn)而影響城市的競(jìng)爭(zhēng)力和活力，也會(huì)加劇城市的環(huán)境和公共設(shè)施壓力從而產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)。因此，城市人口規(guī)模一直是人口研究和城市發(fā)展中的重要問(wèn)題。目前，針對(duì)“城市病”等問(wèn)題，國(guó)內(nèi)很多特大城市重新開(kāi)始實(shí)行嚴(yán)格的人口規(guī)模控制政策，甚至出現(xiàn)了驅(qū)趕外來(lái)人口子女入學(xué)的現(xiàn)象，引起媒體和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和討論。為此，本文梳理了已有研究中關(guān)于特大城市人口規(guī)?？刂频谋匾?、合理性和可行性的代表性觀點(diǎn)和主要爭(zhēng)議，以期為城市人口規(guī)模調(diào)控問(wèn)題提供借鑒。

總體上，目前對(duì)于是否應(yīng)該調(diào)控城市人口規(guī)模的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界內(nèi)仍然存在很大分歧。從生產(chǎn)效率出發(fā)，已有研究主要持以下三類觀點(diǎn)。一些學(xué)者認(rèn)為目前特大城市內(nèi)人口過(guò)度集聚造成了嚴(yán)重的城市病，因而有必要控制人口盲目增加，甚至縮減城市人口規(guī)模。另一些學(xué)者則認(rèn)為目前中國(guó)特大城市人口的密度或占總?cè)丝诘谋壤⑽催_(dá)到國(guó)外類似城市的水平，繼續(xù)吸引人口的流入仍然會(huì)提升城市的競(jìng)爭(zhēng)力和集聚效率，因此反對(duì)對(duì)人口規(guī)模進(jìn)行控制。還有學(xué)者認(rèn)為大城市自身的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)人口的流入和流出，進(jìn)而達(dá)到均衡、合理的城市人口規(guī)模，這一過(guò)程無(wú)需人為干預(yù)。從公平性角度出發(fā)，已有研究主要持兩類觀點(diǎn)。一部分學(xué)者認(rèn)為，在國(guó)內(nèi)不平等的制度安排下，城鄉(xiāng)之間甚至城市內(nèi)部的發(fā)展水平存在很多差異，從而導(dǎo)致很多外來(lái)人口追隨就業(yè)機(jī)會(huì)集中于大城市（尤其是核心區(qū)），為此核心問(wèn)題是促進(jìn)其他地區(qū)的發(fā)展，而非控制人口規(guī)模。另一些學(xué)者則從服務(wù)供給的角度出發(fā)探討城市人口控制問(wèn)題，認(rèn)為外來(lái)人口的增加會(huì)造成大量財(cái)政支出，因此需要控制外來(lái)人口的進(jìn)入。不過(guò)，也有研究認(rèn)為外來(lái)人口具有獲得公共服務(wù)的權(quán)利，他們創(chuàng)造的價(jià)值能夠覆蓋城市的公共財(cái)政支出，因而不應(yīng)該將其排除在外。此外，還有研究從城市環(huán)境容量或手段論角度出發(fā)探討特大城市是否應(yīng)該控制人口規(guī)模的問(wèn)題。容量論者認(rèn)為應(yīng)該將人口規(guī)?？刂圃诃h(huán)境能夠承受的范圍內(nèi)，手段論者認(rèn)為合理的人口規(guī)模應(yīng)該根據(jù)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的選擇而定，人口規(guī)模調(diào)控是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段而非目的。值得注意的是，那些同意需要對(duì)特大城市的人口規(guī)模進(jìn)行調(diào)控的研究在應(yīng)該控制哪些人的流動(dòng)以及如何控制上也存在著很大爭(zhēng)議。目前控制人口規(guī)模的政策主要針對(duì)外來(lái)的農(nóng)民工。對(duì)此，很多研究認(rèn)為不妥。一方面，特大城市不僅需要高端的人才，也需要相對(duì)低端的服務(wù)人員。另一方面，對(duì)外來(lái)民工的驅(qū)趕和歧視性做法有違社會(huì)公平正義。在控制手段上，有的研究認(rèn)為應(yīng)通過(guò)戶口發(fā)放、增加公共服務(wù)供給和完善城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃等行政手段直接控制外來(lái)人口的進(jìn)入和空間分布，也有的研究認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)城市功能升級(jí)和提高租房成本等手段間接控制外來(lái)勞動(dòng)力的數(shù)量。

結(jié)合已有的發(fā)現(xiàn)和爭(zhēng)議，可以大體對(duì)當(dāng)前一些主流的觀點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要的評(píng)論。首先，人口規(guī)模并非目前中國(guó)特大城市城市病的主因。正如陸銘和王桂新等所強(qiáng)調(diào)，香港、東京的人口密度遠(yuǎn)高于上海、北京等大城市，但是并沒(méi)有存在嚴(yán)重的交通擁堵甚至空氣污染等問(wèn)題。這說(shuō)明，將城市病簡(jiǎn)單歸咎于過(guò)多的人口或固定的環(huán)境容量是在推卸城市管理不完善的責(zé)任。因此，城市病不應(yīng)該成為控制人口數(shù)量（尤其是外來(lái)人口）的理由。其次，在當(dāng)前制度背景下，中國(guó)的城市人口數(shù)量不會(huì)自動(dòng)達(dá)到最優(yōu)規(guī)模。目前，大多數(shù)對(duì)最優(yōu)城市規(guī)模的研究都忽略了以下兩個(gè)前提——居民的自由流動(dòng)性和充足的備選城市。然而，受限于戶籍制度、社保制度等，在特大城市定居的居民基本不會(huì)主動(dòng)放棄北京戶口而遷往其他地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)民工則只能趁年輕在大城市賺點(diǎn)錢而無(wú)法留在大城市。因此，特大城市內(nèi)的人口基本上不會(huì)根據(jù)成本（房?jī)r(jià)及“城市病”等）和收益（工資及信息等）變化而自由流動(dòng)。此外，國(guó)家對(duì)特大城市傾斜性的發(fā)展政策也是造成其過(guò)度集中的重要原因[52, 53]。國(guó)內(nèi)的特大城市往往擁有更大的決策自主權(quán)和更多的公共財(cái)政資源，國(guó)家的重大項(xiàng)目也往往優(yōu)先投資在特大城市，使得全國(guó)范圍內(nèi)的就業(yè)機(jī)會(huì)及公共服務(wù)過(guò)度集中在特大城市，很多人即使面臨高昂的生活成本和較低的工資也要留在大城市。而“只控制人口、不控制投資”的政策進(jìn)一步使得勞動(dòng)力工資談判能力降低，進(jìn)而吸引更多資本進(jìn)入，反過(guò)來(lái)導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)在特大城市進(jìn)一步聚集。戶籍制度和傾斜性投資使得特大城市的人口無(wú)法自動(dòng)調(diào)節(jié)，難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到最優(yōu)規(guī)模。再次，人口調(diào)控不應(yīng)該只針對(duì)外來(lái)人口。一個(gè)有活力和創(chuàng)造力的城市離不開(kāi)大量外來(lái)人才和勞動(dòng)力的涌入?？紤]到國(guó)內(nèi)特大城市的本地人口往往面臨老齡化的問(wèn)題，特大城市不應(yīng)該排斥甚至仇視外來(lái)人口，反而應(yīng)該做好服務(wù)工作吸引優(yōu)秀的人才進(jìn)入。即使對(duì)低端的服務(wù)性勞動(dòng)力，也應(yīng)該抱著包容的態(tài)度，因?yàn)榇蟪鞘袑?duì)這些人口也有大量需求，他們對(duì)提高城市服務(wù)質(zhì)量具有重要貢獻(xiàn)[32]。相反，應(yīng)該考慮打破戶口與社保掛鉤，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)力不足或退休的本地居民離開(kāi)大城市，去往生活成本更低、環(huán)境更好的中小城市。最后，前面總結(jié)的幾種人口規(guī)模調(diào)控方式中規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)升級(jí)相對(duì)更合理。行政管理和提高租金的方式雖然見(jiàn)效快，但是這些方式只考慮人口規(guī)模調(diào)控本身，既沒(méi)有考慮所針對(duì)的人群是否合理，也不考慮衍生的諸多社會(huì)成本，因而既不公正也缺乏效率。相比之下，合理的規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)升級(jí)能夠減少副作用，也更具有可持續(xù)性。

最后，本文認(rèn)為，特大城市的人口變動(dòng)實(shí)際上是一個(gè)全國(guó)性問(wèn)題，城市政府本身對(duì)人口規(guī)模進(jìn)行控制雖然在短期內(nèi)具有合理性和有效性，但是長(zhǎng)期來(lái)看既不公平，也不可行。首先，最優(yōu)城市規(guī)模由城市網(wǎng)絡(luò)而非城市內(nèi)部各個(gè)要素所決定[8]。其原因在于，個(gè)人與城市整體的成本-收益曲線不一定重合——人們往往通過(guò)對(duì)不同城市的成本-收益進(jìn)行比較后做出遷移決策，而不一定因?yàn)閱蝹€(gè)城市內(nèi)的城市問(wèn)題而前往其他地區(qū)。因此，對(duì)城市最優(yōu)規(guī)模的研究需要放在城市體系的背景下[54, 55]，而對(duì)人口的調(diào)控必須在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌才能實(shí)現(xiàn)。其次，只有去掉戶籍的限制和城市的特權(quán)才有自由流動(dòng)的可能性。正如前面的分析表明，戶籍制度等限制了人口的自由流動(dòng)，資源的不平等分配導(dǎo)致了人口在特大城市的過(guò)度集中，因而無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)手段達(dá)到最優(yōu)城市規(guī)模。為此，未來(lái)應(yīng)該取消戶籍限制和大城市的特權(quán)，通過(guò)促進(jìn)資本市場(chǎng)開(kāi)放、公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施投資等增加中等城市的吸引力，為超大城市規(guī)模解壓[8]。再次，城市人口規(guī)模問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此不能只將注意力放在城市規(guī)模本身，而必須綜合考量不同政策對(duì)城市經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)生的影響。如陸銘等發(fā)現(xiàn)，國(guó)家通過(guò)強(qiáng)行限制土地供給和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行為使得東部地區(qū)部分企業(yè)無(wú)法承擔(dān)過(guò)高的房?jī)r(jià)和工資成本而遷出，但是這種干預(yù)降低了全社會(huì)生產(chǎn)率，造成了資源的浪費(fèi)和西部地區(qū)的地方債增長(zhǎng)等問(wèn)題[56]。因此，未來(lái)制定人口規(guī)模調(diào)控政策時(shí)必須通盤考慮、反復(fù)論證，防止顧此失彼，并保持政策的靈活性，輕易不要出臺(tái)一刀切的行政干預(yù)政策。

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（責(zé)任編輯：李鈞）

Population Control in Megacities

Wang Fenglong

Abstract:Recently, several large cities such as Shanghai and Beijing have imposed harsh control over population growth. This has caused heated controversies among scholars from different disciplines. This paper tries to summarize the arguments about the necessity, rationality and feasibility of population control in existing studies. In general, there are three main perspectives to the rationality of population control: efficiency, equity and dependency on other factors such as environmental capacity or social welfare. Moreover, among those supporting population control, they are still closely divided between “market-oriented” and “government-led”measures. The author argues that it is national institutions such as the hukou system that determines the rationality and feasibility of population policies in large cities. Therefore, the current policies of population control are both unequal and inefficient and should be interpreted and modified at larger scales.

Keywords:population control; mega cities; debates; rationality; national issue

【中圖分類號(hào)】C92

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.02.002

【基金項(xiàng)目】國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“面向社會(huì)管理的政治地理學(xué)理論研究”(41271165）、“改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市全球化：過(guò)程、格局、動(dòng)力與空間”（41130747)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“新移民理論與國(guó)際化城市的移民管治研究——以北京、上海、廣州為例”（12YJAGJW007）。

作者簡(jiǎn)介：王豐龍，博士，華東師范大學(xué)講師、晨暉學(xué)者，主要研究方向?yàn)橹饔^幸福感，城市問(wèn)題與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。