社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式與鄉(xiāng)村治理法治化

中共重慶市萬(wàn)州區(qū)委黨校課題組

社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（CDD）是世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)自1990年開(kāi)始在發(fā)展中國(guó)家倡導(dǎo)的一種發(fā)展理念。它包含多種不同的實(shí)踐方法，在不同的國(guó)家和地區(qū)表現(xiàn)出不同的形式。CDD旨在融資手段、資金使用方式、貧困社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面探索創(chuàng)新，拓寬當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c發(fā)展活動(dòng)的權(quán)利范圍，幫助貧困社區(qū)提高自我組織、自我管理和自我發(fā)展的能力。為了總結(jié)萬(wàn)州區(qū)CDD分項(xiàng)目的實(shí)施效果，推廣其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，課題組深入項(xiàng)目村進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地考察，我們認(rèn)為，萬(wàn)州區(qū)CDD分項(xiàng)目的實(shí)施，高度契合了全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代要求，社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化具有非常重要的借鑒意義和推廣價(jià)值。

一、萬(wàn)州區(qū)CDD分項(xiàng)目實(shí)施的主要做法和基本成效

（一）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的宣傳培訓(xùn)，村民的參與意識(shí)明顯提高

萬(wàn)州區(qū)CDD分項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，采取多種方式加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的宣傳、發(fā)動(dòng)，開(kāi)展《社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)分項(xiàng)目實(shí)施手冊(cè)》培訓(xùn)，引導(dǎo)村民認(rèn)識(shí)、關(guān)心和支持項(xiàng)目的實(shí)施。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，僅2013年，就培訓(xùn)相關(guān)人員880人次。項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，累計(jì)培訓(xùn)村民5萬(wàn)余人次。通過(guò)宣傳、培訓(xùn)，村民對(duì)項(xiàng)目的知曉程度和參與意識(shí)得到明顯提高。在“您對(duì)本村CDD項(xiàng)目實(shí)施情況了解嗎？”的問(wèn)卷調(diào)查中，僅有4.44%的人選擇了“不了解”，而選擇“非常了解”和“了解一些”的人占95.55%。在“您或您的家庭直接參與過(guò)本村CDD項(xiàng)目實(shí)施嗎？”的問(wèn)卷調(diào)查中，有85.56%的村民給予了肯定性的回答，參與的主要環(huán)節(jié)包括項(xiàng)目宣傳、項(xiàng)目評(píng)選、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)督、項(xiàng)目后續(xù)管理等，參與的主要方式包括投工投勞、投入資金、參與管理等，可以說(shuō)，村民直接參與本村CDD項(xiàng)目既有廣度，又有深度。

（二）切實(shí)尊重村民意愿，村民的自主發(fā)展能力明顯增強(qiáng)

萬(wàn)州區(qū)CDD分項(xiàng)目的實(shí)施，嚴(yán)格按照項(xiàng)目操作的10個(gè)流程來(lái)進(jìn)行，即社區(qū)宣傳動(dòng)員→競(jìng)爭(zhēng)選村→組建村級(jí)管理組織→項(xiàng)目準(zhǔn)備→項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)→項(xiàng)目審核→項(xiàng)目實(shí)施→竣工驗(yàn)收→后續(xù)管理→項(xiàng)目總結(jié)，將項(xiàng)目的選擇權(quán)、決策權(quán)、實(shí)施權(quán)和管理權(quán)交給村民，解決了村民們真正關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提高了村民的自主發(fā)展能力。調(diào)查表明，截止2014年12月，走馬鎮(zhèn)12個(gè)項(xiàng)目村共硬化人行路57條175公里；新修、整治公路、橋涵216.88公里；修建安全飲水池25口；整治山坪塘83口；環(huán)境整治108戶(hù)；新修文化廣場(chǎng)2處1220平方米；世行整治公路后配套硬化61公里。項(xiàng)目村基礎(chǔ)設(shè)施的改善帶動(dòng)了獼猴桃、核桃、白肋煙、長(zhǎng)毛兔等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了招商引資工作的提檔升級(jí)，為村民自主發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在“通過(guò)參與實(shí)施本村CDD項(xiàng)目，您認(rèn)為村民自主發(fā)展能力增強(qiáng)主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問(wèn)卷調(diào)查中，90.0%的人選擇了“生產(chǎn)生活條件明顯改善”，74.44%的人選擇了“自主發(fā)展意識(shí)增強(qiáng)”，55.56%的人選擇了“權(quán)力意識(shí)進(jìn)一步覺(jué)醒”，48.89%的人選擇了“提高了生產(chǎn)生活技能”。

（三）完善自主決策機(jī)制，村民的自我管理能力明顯提升

萬(wàn)州區(qū)CDD分項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，堅(jiān)持做到了三個(gè)“群眾說(shuō)了算”，即項(xiàng)目怎么定，群眾說(shuō)了算；項(xiàng)目怎么建，群眾說(shuō)了算；財(cái)務(wù)怎么管，群眾說(shuō)了算，極大地提升了村民的自我管理能力。在“您認(rèn)為本村CDD項(xiàng)目實(shí)施的成效主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問(wèn)卷調(diào)查中，有61.11%的人選擇了“村民的自我管理能力明顯提升”。在“您認(rèn)為村民自我管理能力明顯提升主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問(wèn)卷調(diào)查中，85.56%的人選擇了“更多關(guān)注社區(qū)事務(wù)”，67.78%的人選擇了“更多認(rèn)為自己的想法很重要”，56.67%的人選擇了“更多關(guān)心社區(qū)組織建設(shè)”，37.78%的人選擇了“更多通過(guò)社區(qū)組織參與管理”。

（四）完善項(xiàng)目公示、投訴、監(jiān)測(cè)機(jī)制，村民的規(guī)則意識(shí)明顯強(qiáng)化

萬(wàn)州區(qū)CDD分項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，既嚴(yán)格按照《實(shí)施手冊(cè)》的規(guī)定來(lái)開(kāi)展，又結(jié)合萬(wàn)州項(xiàng)目區(qū)實(shí)際制定了《社區(qū)準(zhǔn)備工作計(jì)劃（方案）》、《社區(qū)準(zhǔn)備工作的驗(yàn)收程序和辦法》、《CDD分項(xiàng)目的審核程序和辦法》、《萬(wàn)州區(qū)CDD分項(xiàng)目社區(qū)發(fā)展基金子項(xiàng)目試點(diǎn)方案及操作指南》、《萬(wàn)州區(qū)CDD分項(xiàng)目社區(qū)協(xié)助員招聘方案》、《社區(qū)協(xié)助員的管理及考核辦法》、《CDD分項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法》、《CDD分項(xiàng)目檔案管理辦法》等一系列規(guī)章和制度。同時(shí)，進(jìn)一步完善項(xiàng)目公示、投訴、監(jiān)測(cè)機(jī)制。比如規(guī)定資金使用情況和重大決策必須在社區(qū)公示，確保村民的知情權(quán)；建立專(zhuān)門(mén)的投訴機(jī)制，暢通投訴渠道，完善投訴處理程序，保護(hù)投訴人的正當(dāng)權(quán)益，投訴處理意見(jiàn)必須向投訴當(dāng)事人及時(shí)反饋。這些規(guī)章制度和機(jī)制，有效地保證了項(xiàng)目實(shí)施有章可循、規(guī)范運(yùn)作。在此過(guò)程中，村民的制度意識(shí)、規(guī)則意識(shí)得到不斷強(qiáng)化。在“您認(rèn)為本村CDD項(xiàng)目實(shí)施后，村民的制度意識(shí)是否得到增強(qiáng)？”的問(wèn)卷調(diào)查中，93.33%的人選擇了“增強(qiáng)了”。在“您認(rèn)為本村CDD項(xiàng)目實(shí)施的成效主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問(wèn)卷調(diào)查中，有46.67%的人選擇了“村民的規(guī)則意識(shí)明顯強(qiáng)化”。

（五）建立立體監(jiān)督體系，項(xiàng)目實(shí)施的有效性明顯改善

一是注重信息公開(kāi)，讓村民能夠監(jiān)督。無(wú)論是項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目實(shí)施、后續(xù)管理還是項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等，采取會(huì)議、傳單、媒體、宣傳欄等方式，能公開(kāi)的都公開(kāi)，堅(jiān)決杜絕暗箱操作。二是組建立體監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，成立以人大主席為組長(zhǎng)的項(xiàng)目監(jiān)督小組，全程監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施；在項(xiàng)目村，成立由每個(gè)自然村（村民小組）選舉的監(jiān)督小組組長(zhǎng)和村委會(huì)推舉的一名村干部組成的項(xiàng)目監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)項(xiàng)目村村委會(huì)和項(xiàng)目決策委員會(huì)開(kāi)展的項(xiàng)目相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督；在自然村（村民小組），成立由自然村（村民小組）村民大會(huì)選舉的3名農(nóng)戶(hù)代表組成的項(xiàng)目監(jiān)督小組，監(jiān)督本村的項(xiàng)目工作。三是采取多種監(jiān)督措施。除采取公示、投訴、質(zhì)詢(xún)、訪(fǎng)談、查閱資料等常規(guī)監(jiān)督措施外，還采取了審計(jì)監(jiān)督方式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督檢測(cè)。在“對(duì)您們村CDD項(xiàng)目實(shí)施采取的各種監(jiān)督措施，你是否滿(mǎn)意？”的問(wèn)卷調(diào)查中，選擇“滿(mǎn)意”和“比較滿(mǎn)意”的占92.23%。這說(shuō)明，廣大村民對(duì)項(xiàng)目實(shí)施采取的監(jiān)督措施是比較滿(mǎn)意的，監(jiān)督的效果也是很好的。

（六）建立健全為社區(qū)提供支持的服務(wù)體系，基層政府職能明顯轉(zhuǎn)變

CDD分項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，萬(wàn)州區(qū)積極建立健全為項(xiàng)目村提供支持的服務(wù)體系，著力強(qiáng)化政府對(duì)項(xiàng)目的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能，推進(jìn)了基層政府的職能轉(zhuǎn)變。在為項(xiàng)目村配齊配強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施組織機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還積極組織有鎮(zhèn)、村、組項(xiàng)目管理人員、社區(qū)協(xié)助員、村民及承包單位參加的財(cái)務(wù)、采購(gòu)、招標(biāo)、土地可持續(xù)利用等培訓(xùn)，著力提高項(xiàng)目相關(guān)人員的能力和素質(zhì)。為真正賦權(quán)于民，各項(xiàng)目村修改、完善了村民大會(huì)、村民代表大會(huì)制度、組織制度、工作制度等，政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中做到了“指導(dǎo)不決策，服務(wù)不包辦”，真正實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變。在“您認(rèn)為本村CDD項(xiàng)目實(shí)施的成效主要表現(xiàn)在哪些方面？”的問(wèn)卷調(diào)查中，43.33%的人選擇了“基層政府的職能明顯轉(zhuǎn)變”。在“如果與其他發(fā)展項(xiàng)目對(duì)比，您認(rèn)為CDD項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)有哪些？”的問(wèn)卷調(diào)查中，32.22%的人認(rèn)為“促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變”。

二、CDD項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的借鑒意義

（一）提升鄉(xiāng)村治理水平，要充分貫徹自治自理理念，依法落實(shí)村民話(huà)語(yǔ)權(quán)

村民話(huà)語(yǔ)權(quán)，即村民在農(nóng)村公共治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中享有權(quán)利的通俗表達(dá)。它是村民的一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，具體包括政策知情權(quán)、發(fā)展決策權(quán)、管理參與權(quán)、利益分配監(jiān)督權(quán)和公平訴求權(quán)等。保障村民的話(huà)語(yǔ)權(quán)，是加快農(nóng)村法治社會(huì)建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的應(yīng)有之義。由于諸多原因，在我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)，村民的話(huà)語(yǔ)權(quán)并沒(méi)有真正得到保障和落實(shí)。一些既得利益群體為維護(hù)自身利益，一定程度上壓縮了村民參與的空間，侵蝕村民的正當(dāng)利益，甚至在個(gè)別地方引發(fā)了群體性事件。萬(wàn)州CDD分項(xiàng)目在前期規(guī)劃、施工隊(duì)伍的組織、項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督、項(xiàng)目后期的管理維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格做到尊重民意。因此，世行項(xiàng)目社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村由“授之以魚(yú)”向“授之以漁”自主發(fā)展的方式轉(zhuǎn)變，而且實(shí)現(xiàn)了通過(guò)制度化保障村民話(huà)語(yǔ)權(quán)來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村自主發(fā)展的目標(biāo)。這為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化開(kāi)啟了全新的思路。

（二）改革鄉(xiāng)村治理方式，要重程序講規(guī)則，確保村民依法有序參與

萬(wàn)州CDD分項(xiàng)目的實(shí)施，有一套固定的流程和規(guī)則，其要求嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確，若某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題就得不到認(rèn)可，項(xiàng)目村也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。萬(wàn)州CDD分項(xiàng)目的實(shí)施從頭至尾都注重對(duì)村民程序意識(shí)、規(guī)則意識(shí)和制度意識(shí)的培養(yǎng)，才極大地推進(jìn)了項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作，提高了項(xiàng)目實(shí)施的效益，有效杜絕了以往其他項(xiàng)目實(shí)施中存在的諸多問(wèn)題，因此項(xiàng)目驗(yàn)收獲得世行專(zhuān)家組的高度認(rèn)可。萬(wàn)州CDD分項(xiàng)目的實(shí)施，極大地改變了村民的傳統(tǒng)觀(guān)念，逐漸培養(yǎng)和樹(shù)立起了重程序、講規(guī)則的意識(shí)。這無(wú)疑啟示著，當(dāng)前農(nóng)村的改革發(fā)展和治理方式變革要同步推進(jìn)，從健全規(guī)則、完善操作程序開(kāi)始。

（三）夯實(shí)鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)，要注重在實(shí)踐中鍛煉和提高村民的基本能力

萬(wàn)州CDD分項(xiàng)目實(shí)施中，注重發(fā)動(dòng)村民的廣泛參與，讓他們?cè)趯?shí)際參與中鍛煉管理能力，在能力鍛煉中提高自治水平。這不僅有效實(shí)現(xiàn)了世行項(xiàng)目追求的“社區(qū)主導(dǎo)、自主發(fā)展、提升能力”的具體目標(biāo)，而且通過(guò)選舉產(chǎn)生項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督組織的方式落實(shí)了民主選舉，通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì)最終確定項(xiàng)目的方式落實(shí)了民主決策，通過(guò)發(fā)動(dòng)和依靠村民共同管理項(xiàng)目事務(wù)的方式落實(shí)了民主管理，通過(guò)項(xiàng)目的公開(kāi)實(shí)施與分權(quán)運(yùn)作的方式落實(shí)了民主監(jiān)督。

（四）優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，要強(qiáng)化立體化監(jiān)督體系建設(shè)

萬(wàn)州CDD分項(xiàng)目的實(shí)施通過(guò)項(xiàng)目決策委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)、項(xiàng)目實(shí)施小組與監(jiān)督小組的分設(shè)和有效履職，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的“經(jīng)常監(jiān)督”；通過(guò)公告欄、監(jiān)測(cè)和投訴等機(jī)制的有效運(yùn)行，從而強(qiáng)化了項(xiàng)目實(shí)施中的“群眾監(jiān)督”；通過(guò)基層政府的依法指導(dǎo)和服務(wù)，從而保證了基層政府的“依法監(jiān)督”；通過(guò)項(xiàng)目辦的發(fā)動(dòng)、組織和驗(yàn)收，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的“全程監(jiān)督”；通過(guò)中介機(jī)構(gòu)、志愿者的積極參與，從而保證了有效的“三方監(jiān)督”。萬(wàn)州CDD分項(xiàng)目堅(jiān)持全方位、立體化監(jiān)督，不僅推進(jìn)了項(xiàng)目既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且確保了項(xiàng)目廉潔高效的實(shí)施；不僅實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目實(shí)施中權(quán)力的平衡和制衡，而且優(yōu)化了項(xiàng)目管理運(yùn)行機(jī)制。

（五）提高鄉(xiāng)村治理效能，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能

基層政府職能轉(zhuǎn)變的終極目標(biāo)，就是在管理和服務(wù)中尊重村民主人翁地位，最大限度滿(mǎn)足其公共服務(wù)需求，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化。政府的管理和服務(wù)，不是“大包大攬”，而是借助村民自治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，基層政府必須在依法加強(qiáng)對(duì)村民自治指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，建立暢通有效的民意表達(dá)機(jī)制、民主協(xié)商機(jī)制、村民監(jiān)督機(jī)制，使得其提供的管理和服務(wù)能夠逐漸嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)的組織和利益結(jié)構(gòu)中，從而保障農(nóng)村公共服務(wù)體系的不斷完善。萬(wàn)州CDD分項(xiàng)目的實(shí)施中，政府從“管制者”向“服務(wù)者”角色轉(zhuǎn)變，并未弱化基層政府在鄉(xiāng)村治理中的作用，反而使其提供公共服務(wù)水平得到提升，合法性得以重塑，權(quán)威性和公信力得以回歸。

三、借鑒社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的幾點(diǎn)建議

（一）堅(jiān)持充分賦權(quán)與依法強(qiáng)化服務(wù)和監(jiān)管相結(jié)合，在合作互動(dòng)中依法推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展

政府推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理，可充分借鑒世行萬(wàn)州CDD分項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，在與社區(qū)、與村民的合作互動(dòng)中不斷實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。為此，一是角色定位上，政府堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，依法賦權(quán)，政府由以往的“包辦代替”推動(dòng)發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化服務(wù)，推進(jìn)社區(qū)和村民提升“造血”功能，實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展。二是服務(wù)觀(guān)念上，要堅(jiān)持“指導(dǎo)不決策，服務(wù)不包辦”，切實(shí)落實(shí)村民自治法等法律法規(guī)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村（居）的關(guān)系，政府堅(jiān)持依法指導(dǎo)，不搞命令指揮；村（居）組織接受指導(dǎo)，但必須是“村事村辦”，自主決策、自主管理。三是服務(wù)內(nèi)容上，可根據(jù)社區(qū)的需求，政府積極為其提供資金、技術(shù)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等服務(wù)，為社區(qū)自治自理、自我發(fā)展創(chuàng)造有利的條件；基層干部通過(guò)提供政策、法律、技術(shù)等服務(wù)，幫助社區(qū)發(fā)動(dòng)群眾，協(xié)助完善各項(xiàng)制度，指導(dǎo)依法開(kāi)展自治，促進(jìn)社區(qū)和村民產(chǎn)業(yè)發(fā)展，監(jiān)督法律政策執(zhí)行，以及資金項(xiàng)目的落實(shí)。四是實(shí)際運(yùn)作上，堅(jiān)持政府規(guī)劃引導(dǎo)，政策資金配套，政府、社區(qū)與村民合作互動(dòng)，共同推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）堅(jiān)持發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，依法引領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展

一是農(nóng)村村支兩委，要主動(dòng)接受上級(jí)組織對(duì)社區(qū)發(fā)展、治理等工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，堅(jiān)持事前咨詢(xún)和事后反饋相結(jié)合，以確保農(nóng)村基層工作方向符合國(guó)家法律法規(guī)，符合上級(jí)政策方向。二是農(nóng)村黨員干部，要經(jīng)常性開(kāi)展法律知識(shí)學(xué)習(xí)，不斷養(yǎng)成法治思維，不斷提升法治能力，善于沿著法治軌道深化農(nóng)村改革、扶貧發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。三是要發(fā)揮農(nóng)村黨員干部模范帶動(dòng)作用，去教育影響村民，組織發(fā)動(dòng)村民，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)村民，引導(dǎo)他們按照法律權(quán)限、法定程序和法治手段，分析和處理自己日常生產(chǎn)生活、脫貧致富中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，維護(hù)自身合法權(quán)益，盡可能減少因不學(xué)法、不懂法造成返貧的現(xiàn)象發(fā)生。四是村支兩委要引導(dǎo)村民按照法定程序和渠道理性表達(dá)訴求，健全村民參與農(nóng)村發(fā)展、治理和脫貧等問(wèn)題的決策、管理和監(jiān)督的制度和渠道，以廣泛參與推動(dòng)村民自治向縱深發(fā)展。

（三）堅(jiān)持完善鄉(xiāng)村治理運(yùn)行機(jī)制，依法保障村民在鄉(xiāng)村發(fā)展的話(huà)語(yǔ)權(quán)

一是要區(qū)分農(nóng)村基層組織承擔(dān)的委托行政事項(xiàng)和社區(qū)自主管理事項(xiàng)，前者嚴(yán)格按照依法行政原則和要求，嚴(yán)格依法執(zhí)行；后者按照村民委員會(huì)組織法和村民自治法要求，依法保障和落實(shí)農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民真正成為社區(qū)自治自理的主力，在民主參與中鍛煉和提升自主決策、自治管理、自我發(fā)展的能力。二是要優(yōu)化村級(jí)權(quán)力配置，以改變當(dāng)前黨組織權(quán)力、基層自治組織權(quán)力和村民民主權(quán)力相對(duì)失衡的狀況，探索建立村務(wù)提案權(quán)、審議權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的適度分離又相互銜接的機(jī)制，推動(dòng)村級(jí)權(quán)力的相對(duì)平衡和有效制衡。三是完善村級(jí)權(quán)力運(yùn)行流程。在“提案權(quán)”方面要規(guī)范村民代表、黨代表、村級(jí)組織以及村內(nèi)其他組織提出議案的程序；在“審議權(quán)”方面要由村黨支部單獨(dú)行使，通過(guò)召開(kāi)黨組織會(huì)議或黨員大會(huì)進(jìn)行審議，并按照黨內(nèi)民主集中制原則進(jìn)行表決；在“決定權(quán)”方面要由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，按照村民自治法的規(guī)定程序進(jìn)行表決；在“執(zhí)行權(quán)”方面要由村民委員會(huì)按照表決結(jié)果執(zhí)行；在“監(jiān)督權(quán)”方面要由村民理財(cái)小組和黨務(wù)村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)決策的提出、決定、執(zhí)行進(jìn)行全程監(jiān)督，并將監(jiān)督結(jié)果公開(kāi)。

（四）堅(jiān)持以村民為主體，依法調(diào)動(dòng)其參與鄉(xiāng)村改革發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力

一是觀(guān)念上，要變“幫你發(fā)展”為“參與發(fā)展”，變“要你脫貧”為“我要脫貧”，變政府、基層公共組織單方推動(dòng)為政府、社區(qū)和村民的多方“合作參與”，讓村民在公共事務(wù)的建設(shè)與管理上，與村民自身利益緊密聯(lián)系起來(lái)。二是發(fā)展項(xiàng)目的選擇上，要在符合政策法律規(guī)定的前提下，通過(guò)村民制度化、民主化“票決”選擇優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目。三是項(xiàng)目實(shí)施上，要依托村級(jí)現(xiàn)有的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在權(quán)力制衡和監(jiān)督上保障扶貧項(xiàng)目實(shí)施“不走樣”。四是在資金管理上，推行自主開(kāi)支、憑票報(bào)帳、財(cái)務(wù)監(jiān)管的模式。五是能力建設(shè)上，要不斷建立完善村民培訓(xùn)體系，加強(qiáng)對(duì)村民法律、政策和生產(chǎn)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化對(duì)村民的實(shí)際能力鍛煉，逐步提升村民依法辦事、持續(xù)發(fā)展的能力。

本文系2015年中共重慶市委黨校校級(jí)重點(diǎn)課題“借鑒社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展模式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化研究”成果。