上海外灘踩踏事件的反思及啟示

王萌萌

2014年12月31日，上海外灘發(fā)生踩踏事件，習(xí)近平總書(shū)記和李克強(qiáng)總理做出重要批示：一定要做好安全措施，嚴(yán)格查明原因與相關(guān)責(zé)任人，并吸取其中教訓(xùn)。上海作為我國(guó)的特大城市，早前已舉辦各種較大賽事，理應(yīng)具備豐富的城市公共安全應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)與較高應(yīng)急處理能力，然而卻出現(xiàn)慘痛的踩踏事件。踩踏事件發(fā)生概率較小，但傷害極大，為此必須切實(shí)分析反思上海踩踏事件，使我國(guó)城市安全管理警鐘長(zhǎng)鳴。

一、上海外灘踩踏事件的反思

（一）活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析缺乏

2009年科特迪瓦的阿比讓在舉辦世界杯預(yù)賽上，由于場(chǎng)館一處墻面倒塌，引發(fā)嚴(yán)重踩踏事件。公共安全專(zhuān)家扎比娜·豐克強(qiáng)調(diào)預(yù)先進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有利于維護(hù)安全。此次上海外灘活動(dòng)雖然已被取消，但是觀眾并不知情，且相關(guān)部門(mén)并未對(duì)地標(biāo)性活動(dòng)地及地形進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)。外灘整體狹長(zhǎng)，活動(dòng)空間較為狹小，一旦出現(xiàn)意外事件不便躲避，公眾疏散較為困難。外灘觀景臺(tái)臺(tái)階落差將近4米，且臺(tái)階傾斜度約為30度。寬為5米的臺(tái)階中缺少護(hù)欄，導(dǎo)致上下行人對(duì)流，加之昏暗光線使得公眾極易跌倒。當(dāng)失控的人群涌向觀景臺(tái)，一旦有人跌倒，都將產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，發(fā)生踩踏。

（二）人流密度監(jiān)測(cè)控制缺失

2010年柬埔寨金邊送水節(jié)活動(dòng)中缺乏對(duì)人流密度的監(jiān)測(cè)及預(yù)警，以致人群擁擠，發(fā)生嚴(yán)重踩踏事件。上海外灘踩踏事件中，晚上近9點(diǎn)時(shí)分人群擁擠。盡管監(jiān)控設(shè)施全面覆蓋，但管理人員并未據(jù)此提取人口密度監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，未發(fā)現(xiàn)局部人口密度已達(dá)危險(xiǎn)邊緣，耽誤了最佳預(yù)警與疏導(dǎo)時(shí)間。事發(fā)當(dāng)晚上海警方曾發(fā)布信息稱(chēng)地鐵站人流達(dá)到高峰，但是并未進(jìn)行人群流向分析，致使稍晚時(shí)刻，警方才明顯發(fā)覺(jué)外灘人數(shù)劇增，已到難以控制局面。未能及時(shí)分析現(xiàn)場(chǎng)人口密度及人流方向與事態(tài)的惡化息息相關(guān)。

（三）安全管理手段實(shí)施乏力

2011年馬里首都巴馬科的伊斯蘭教講經(jīng)布道活動(dòng)中，缺少專(zhuān)人維持秩序，場(chǎng)面失控發(fā)生踩踏事件。上海外灘踩踏事件中，現(xiàn)場(chǎng)安全管理手段明顯缺乏?，F(xiàn)場(chǎng)秩序維護(hù)人員不足，擁擠發(fā)生時(shí)難以維持秩序。活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)未預(yù)留出公眾疏散與救援的應(yīng)急通道?，F(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)撒“紙幣”行為，雖然“紙幣”不是此次事件誘因，但卻是活動(dòng)的一個(gè)不確定性危險(xiǎn)因素。在人群密集場(chǎng)合發(fā)傳單、散布謠言容易誘發(fā)踩踏事件，這也是安全管理上的漏洞。

（四）公眾公共安全意識(shí)缺乏

1990年麥加朝圣活動(dòng)中造成高達(dá)千人死亡，公眾未從中汲取教訓(xùn)培養(yǎng)安全意識(shí)，此后幾乎每年仍發(fā)生類(lèi)似事件。2015年麥加朝圣活動(dòng)更是造成769人遇難。上海外灘踩踏事件中36人遇難，49人受傷。遇難者年齡介于12歲與37歲之間。分析遇難者群體，可發(fā)現(xiàn)多為年輕人，年齡12～20歲者基本屬于學(xué)生群體，共8人，占遇難者總?cè)藬?shù)的22%；年齡21～25歲屬于高校學(xué)生或剛踏入社會(huì)人群的類(lèi)學(xué)生群體，共23人，占64%；年齡25歲以上者基本屬于社會(huì)群體，共5人，占14%。據(jù)此可知，學(xué)生群體、類(lèi)學(xué)生群體所占86%，暴露學(xué)校安全教育方面的缺失。從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力上看，公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)整體不強(qiáng)，從事件初期應(yīng)對(duì)上看，公眾自救措施單一低效。

二、上海外灘踩踏事件的啟示

汲取上海外灘踩踏事件的教訓(xùn)，借鑒國(guó)外防踩踏事件的經(jīng)驗(yàn)，防止大中城市發(fā)生類(lèi)似踩踏事件，建議做好四方面工作。

（一）建立科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)評(píng)估程序

香港在大型集會(huì)活動(dòng)前對(duì)活動(dòng)場(chǎng)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而此次上海外灘新年活動(dòng)缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。我國(guó)大中城市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取以下兩點(diǎn)措施。首先，獲取覆蓋城區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)。在重大節(jié)假日前，應(yīng)對(duì)各類(lèi)車(chē)站、商圈與廣場(chǎng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，尤其關(guān)注城區(qū)重點(diǎn)區(qū)域的消防系統(tǒng)、交通狀況與日均人流集散情況、車(chē)站出入口使用情況、疏導(dǎo)人員等情況，評(píng)估后得出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)，建立覆蓋全市的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)。根據(jù)數(shù)據(jù)庫(kù)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)在重大節(jié)日前對(duì)存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的區(qū)域督改。其次，嚴(yán)格把控相關(guān)活動(dòng)審批。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)把大型活動(dòng)審批關(guān)，對(duì)活動(dòng)選址嚴(yán)格把控，并明確落實(shí)活動(dòng)安全責(zé)任人。督促相關(guān)負(fù)責(zé)人制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案，部署相關(guān)指揮安保力量，一旦發(fā)生危險(xiǎn)及時(shí)為公眾提供準(zhǔn)確的逃生信息，避免產(chǎn)生恐慌。

（二）創(chuàng)新區(qū)域人流密度監(jiān)測(cè)技術(shù)

德國(guó)在舉行大型活動(dòng)前量身定制一套安保方案，對(duì)人群進(jìn)行嚴(yán)格檢測(cè)，一旦人口密度過(guò)高，立刻限行。而此次上海外灘新年活動(dòng)缺乏人流密度監(jiān)測(cè)手段。為此我國(guó)大中城市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，運(yùn)用以下三種監(jiān)測(cè)技術(shù)。首先，檢索網(wǎng)絡(luò)相關(guān)詞條數(shù)據(jù)預(yù)估人群數(shù)量。網(wǎng)絡(luò)詞條的檢索量和詞條信息量在一定程度上，反映公眾對(duì)相關(guān)活動(dòng)的關(guān)注度及活動(dòng)預(yù)期參與人群數(shù)量。相關(guān)部門(mén)應(yīng)在活動(dòng)前，根據(jù)網(wǎng)民檢索相關(guān)關(guān)鍵詞的詞條數(shù)量，對(duì)輿情進(jìn)行研判預(yù)估人群規(guī)模和重點(diǎn)區(qū)域。其次，利用監(jiān)控設(shè)備微觀實(shí)時(shí)觀測(cè)人口密度。防踩踏預(yù)警工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，其中微觀的智能視頻監(jiān)控技術(shù)能夠發(fā)揮很大的作用。上海外灘疏于對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析及異?，F(xiàn)象的監(jiān)測(cè)，造成了重大傷亡事件。目前大中城市監(jiān)控設(shè)備基本全面覆蓋，相關(guān)部門(mén)應(yīng)充分利用其監(jiān)控設(shè)備，對(duì)商圈、地鐵站及公交站等人流量及方向進(jìn)行監(jiān)測(cè)，形成人口密度數(shù)據(jù)鏈，以便合理高效配置節(jié)假日應(yīng)急資源。一旦發(fā)生異常人群流動(dòng)傾向，可及時(shí)形成預(yù)警信息，對(duì)公眾進(jìn)行疏導(dǎo)和提示。再次，應(yīng)用LBS技術(shù)宏觀把控人群聚集態(tài)勢(shì)。2014年初相關(guān)部門(mén)就曾根據(jù)網(wǎng)民手機(jī)百度地圖定位服務(wù)數(shù)據(jù)，將大數(shù)據(jù)可視化，以呈現(xiàn)國(guó)內(nèi)春節(jié)人口遷徙情況。大數(shù)據(jù)可視化是未來(lái)的方向，大中城市相關(guān)部門(mén)應(yīng)探索運(yùn)用LBS（基于地理位置的服務(wù)）技術(shù)，分析網(wǎng)民手機(jī)定位信息的大數(shù)據(jù)，得出人群遷移信息圖，以便進(jìn)行相關(guān)預(yù)警工作，同時(shí)為公眾提出相關(guān)預(yù)警提示。具體方式如接入三大運(yùn)營(yíng)商的移動(dòng)終端，或與百度等平臺(tái)合作，獲取公眾節(jié)假日重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)時(shí)段的人流大數(shù)據(jù)。

（三）提升公共安全應(yīng)對(duì)預(yù)警措施

日本采取獨(dú)特的防踩踏措施，由一支“DJ警察”開(kāi)展人群引導(dǎo)及安全保障，作用效果明顯。我國(guó)大中城市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取以下兩點(diǎn)預(yù)警措施。首先，規(guī)劃并安裝電子警示牌。在廣場(chǎng)或商業(yè)圈人流量多的空曠領(lǐng)域安裝電子警示牌，警示牌標(biāo)記應(yīng)包括當(dāng)前人群密度、擁擠情況和預(yù)計(jì)擁擠情況，以綠、黃、紅表示人群密度等級(jí)高低。當(dāng)每平方米人數(shù)少于1人時(shí)顯示綠色，表明較為安全；當(dāng)每平方米人數(shù)為1～3人時(shí)顯示黃色，提示較為擁擠；當(dāng)每平方米人數(shù)大于5人時(shí)顯示紅色，警示易發(fā)生安全事件。三色顯示直觀精確，為人流監(jiān)測(cè)及引導(dǎo)工作提供便利。其次，建立公共安全智能平臺(tái)。通過(guò)分析上海外灘事件可知公眾獲取信息不對(duì)稱(chēng)，以致觀景臺(tái)上下人流對(duì)沖，引發(fā)踩踏事件。目前市民微信使用率極高，微信平臺(tái)信息傳播速度快。為確保市民出行安全，開(kāi)發(fā)城市公共安全APP軟件，建立微信、微博、手機(jī)信息推送平臺(tái)，實(shí)時(shí)播報(bào)重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)時(shí)段的人流密集度和安全等級(jí)，合理引導(dǎo)公眾出行路線，同時(shí)發(fā)布踩踏事件的預(yù)防及應(yīng)急自救措施。

（四）加強(qiáng)公共安全執(zhí)法管制力度

迪拜2015年跨年活動(dòng)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)廣場(chǎng)人流量，當(dāng)人口密度達(dá)到區(qū)域上限立刻限行，保障了現(xiàn)場(chǎng)140萬(wàn)人安全，此次上海外灘新年活動(dòng)執(zhí)法管制缺乏力度。為此我國(guó)大中城市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，重視以下兩項(xiàng)工作。首先，加強(qiáng)人群疏導(dǎo)安保力量。研究表明，從出現(xiàn)擁擠到踩踏事件發(fā)生僅需23分鐘左右。相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)人員密度數(shù)據(jù)做出預(yù)測(cè)，一旦發(fā)現(xiàn)部分區(qū)域人員密度變化異常，應(yīng)提前預(yù)警，及時(shí)調(diào)派安保隊(duì)伍，指引疏散路徑。其次，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法強(qiáng)度。統(tǒng)籌各類(lèi)執(zhí)法力量進(jìn)行統(tǒng)一指揮，對(duì)可能引起危機(jī)的苗頭事件果斷處置，對(duì)散布謠言、有危險(xiǎn)行為的人員要及時(shí)控制。

（五）培養(yǎng)公眾公共安全意識(shí)

澳大利亞悉尼跨年煙花活動(dòng)前，相關(guān)部門(mén)會(huì)提前兩周通過(guò)傳媒向公眾普及安全知識(shí)，確保宣傳全面覆蓋。而此次上海外灘缺乏相關(guān)安全知識(shí)的宣傳與提示。為此我國(guó)大中城市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，重視以下三方面宣傳教育。首先，加強(qiáng)重點(diǎn)人群的教育。根據(jù)上海外灘踩踏事件研究發(fā)現(xiàn)，遇難者中以學(xué)生群體為主，因此必須加強(qiáng)中學(xué)、高校在校生的安全知識(shí)培訓(xùn)，一旦遇到危險(xiǎn)要聽(tīng)從執(zhí)法管理者的指揮，按照科學(xué)的方法有序撤離。同時(shí)，也要注意通過(guò)社區(qū)對(duì)社會(huì)年輕群體進(jìn)行宣傳教育，張貼公共安全宣傳海報(bào)，提升年輕群體的安全意識(shí)。其次，強(qiáng)化避難技巧的培訓(xùn)。通過(guò)電視、廣播與新媒體等平臺(tái)，推送相關(guān)避難技巧等，理性應(yīng)對(duì)擁擠、減少恐慌及傷亡。再次，加強(qiáng)相關(guān)人員的演練。執(zhí)法和管理人員應(yīng)進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)和演練，充分利用各地應(yīng)急管理培訓(xùn)中心等機(jī)構(gòu)，對(duì)公安、武警和應(yīng)急辦等相關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行知識(shí)培訓(xùn)和事件演練，提高應(yīng)急救援實(shí)戰(zhàn)能力；對(duì)商場(chǎng)或廣場(chǎng)的管理人員，室內(nèi)外大型活動(dòng)的法人或負(fù)責(zé)人，以及活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)的管理人員等，開(kāi)展系列講座或視頻學(xué)習(xí)，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提升監(jiān)控能力和應(yīng)對(duì)水平。