社會(huì)辦醫(yī)規(guī)范發(fā)展的問(wèn)題與對(duì)策

李丁

所謂“社會(huì)辦醫(yī)”，通常是指由社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)稱。從國(guó)家衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒的釋義來(lái)看，以醫(yī)療機(jī)構(gòu)登記注冊(cè)為依據(jù)，按設(shè)置單位分，我國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分為政府辦、社會(huì)辦和私人辦三類醫(yī)療機(jī)構(gòu)。但大多數(shù)學(xué)者習(xí)慣認(rèn)為，社會(huì)辦醫(yī)就是指政府辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)以外的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。將注冊(cè)登記為社會(huì)、個(gè)人辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)都劃分到社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的范疇。在我國(guó)，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)已逐漸成為我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系中的不可或缺組成部，其地位和作用正日益凸顯。近年來(lái)，國(guó)家和地方政府相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)支持社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的多個(gè)指導(dǎo)性政策法規(guī)文件，促進(jìn)了社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展。但是，社會(huì)辦醫(yī)行業(yè)中存在的矛盾和問(wèn)題也日益表現(xiàn)出來(lái)。近期引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的“魏則西病逝事件”就是此類問(wèn)題的集中體現(xiàn)。因此，在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的歷史條件下，規(guī)范社會(huì)辦醫(yī)，促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)健康發(fā)展，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療健康服務(wù)，就成為人們普遍關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、社會(huì)辦醫(yī)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

在國(guó)外，美、德、日等發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)辦醫(yī)都有較好的發(fā)展，總結(jié)國(guó)外社會(huì)辦醫(yī)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)健康發(fā)展具有重要的啟示作用。

（一）美國(guó)的社會(huì)辦醫(yī)經(jīng)驗(yàn)

在美國(guó)，20世紀(jì)70年代，醫(yī)院所有制形式的主流是股份制醫(yī)院，私立醫(yī)院成為美國(guó)醫(yī)療服務(wù)體系的主力軍，成為大部分醫(yī)療服務(wù)的提供者。美國(guó)政府對(duì)私立醫(yī)院給予一定的政策環(huán)境支持，即經(jīng)費(fèi)支持、稅費(fèi)減免，人力資源待遇提升。在美國(guó)，非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)面臨著取消稅收優(yōu)惠的質(zhì)控，營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)除了會(huì)免征地方政府征收的銷售稅外，不需要承擔(dān)社區(qū)責(zé)任和政府的評(píng)估，并且可以進(jìn)行醫(yī)保定點(diǎn)。美國(guó)的大多數(shù)醫(yī)生選擇開(kāi)設(shè)自己的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，這種私人醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要以營(yíng)利為目的，流動(dòng)性比較大。美國(guó)政府對(duì)聘用的醫(yī)生，明確其責(zé)任范圍、工資待遇、工作時(shí)間和福利等，與私人醫(yī)生相比，收入較穩(wěn)定，但收入僅為私人開(kāi)業(yè)醫(yī)生的三分之一或二分之一。

（二）德國(guó)的社會(huì)辦醫(yī)經(jīng)驗(yàn)

在德國(guó)，政府出臺(tái)了完善的與市場(chǎng)相結(jié)合的醫(yī)療管理模式。這種模式的一大特點(diǎn)是，適當(dāng)鼓勵(lì)私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行一定程度的管制，采取靈活多樣的監(jiān)管政策。德國(guó)政府對(duì)私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支持主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是補(bǔ)償機(jī)制，在德國(guó)無(wú)論是公立還是私立醫(yī)院，凡是列入州政府醫(yī)院的發(fā)展規(guī)劃中，都有資格接受州政府的財(cái)政補(bǔ)貼，并簽訂社會(huì)健康合同。二是稅收減免，非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，只要按照規(guī)定把盈余投入到醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)上，即可不需繳納消費(fèi)稅。三是資源共享，在德國(guó)醫(yī)生和醫(yī)院之間沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，醫(yī)生在每個(gè)州均可注冊(cè)，只要注冊(cè)符合德國(guó)法律，就可以同時(shí)在本州的不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)里進(jìn)行醫(yī)療服務(wù)，從而達(dá)到了公立、私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)人才資源共享的目的。德國(guó)政府對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療行業(yè)、醫(yī)院與醫(yī)療保險(xiǎn)之間的價(jià)格合約、結(jié)算方式以及費(fèi)用支付制度有著規(guī)范而嚴(yán)格的限制，政府運(yùn)用良好的激勵(lì)約束機(jī)制、法律制度規(guī)范，對(duì)醫(yī)療行業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行間接管制。

（三）日本的社會(huì)辦醫(yī)經(jīng)驗(yàn)

日本在醫(yī)療管理方面，采取制定法律法規(guī)約束醫(yī)療機(jī)構(gòu)，它的基本法是《醫(yī)療法》，本法對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理，對(duì)醫(yī)療資源進(jìn)行合理配置發(fā)揮了較為重要的作用，《醫(yī)療法》共有8章、70多條款，從設(shè)立、管理、醫(yī)療法人債、合并與解散和監(jiān)督等多個(gè)方面進(jìn)行了約束與規(guī)定。自2004年日本醫(yī)院實(shí)行轉(zhuǎn)制后，日本醫(yī)院在人事、運(yùn)營(yíng)管理上擁有了更多的自主權(quán)，政府不再負(fù)責(zé)醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)狀況負(fù)擔(dān)，從日本的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，政府在醫(yī)療服務(wù)提供中的職責(zé)一方面是制定符合本國(guó)情況的政策法規(guī)，另一方面，就是加大對(duì)醫(yī)療服務(wù)行業(yè)提供者的監(jiān)督和管理，進(jìn)而保證醫(yī)療服務(wù)行業(yè)的質(zhì)量提升。

通過(guò)對(duì)以上國(guó)外社會(huì)辦醫(yī)及其管理模式進(jìn)的分析，可以得到以下啟示：

一是制定完善的法律法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)管。美、德、日等國(guó)家，都十分重視建立健全法律法規(guī)，依法對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。并針對(duì)不同類型的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)療人員都頒布有相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管法律條例，全方位規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員的行為準(zhǔn)則，并建立對(duì)應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍。同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，使政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管形成合力。

二是加強(qiáng)執(zhí)業(yè)醫(yī)護(hù)人員隊(duì)伍建設(shè)。在美國(guó)等國(guó)家，均放寬了對(duì)醫(yī)護(hù)人員執(zhí)業(yè)地點(diǎn)和范圍的限定，使得醫(yī)生資源社會(huì)化并趨于均衡分布，從而改善了國(guó)家醫(yī)療資源的不均衡狀況，緩解民眾看病難問(wèn)題。

三是多種方式規(guī)范執(zhí)業(yè)行為。不同的國(guó)家、地區(qū)對(duì)于規(guī)范社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)人員的方式有很大不同，采取多種方式，都取得了不錯(cuò)的效果。在美國(guó)，媒體對(duì)監(jiān)管醫(yī)護(hù)人員，起到了十份重要的作用。如果某執(zhí)業(yè)醫(yī)生發(fā)生違紀(jì)行為，一經(jīng)媒體宣傳，公民廣為知曉，即便該醫(yī)生未被除名而繼續(xù)執(zhí)業(yè)，知曉此事的居民也不會(huì)讓其治療。

二、我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)規(guī)范發(fā)展的基本現(xiàn)狀和問(wèn)題

隨著新的一輪醫(yī)療體制改革的深入，各地區(qū)為了推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)對(duì)社會(huì)醫(yī)療總量不足、資源分布不均的現(xiàn)實(shí)困境，采取各種措施，促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)的快速發(fā)展，并取得了一定成效。

（一）進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻

一是規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立審批程序，清理不合時(shí)宜的限制條件，在保證社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本資質(zhì)和執(zhí)業(yè)能力的基礎(chǔ)上，不再人為地設(shè)置地域和資本障礙。及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)新建醫(yī)療機(jī)構(gòu)的審批主體、審批程序和審批時(shí)限。堅(jiān)決取締在審批環(huán)節(jié)額外附加的地域性歧視規(guī)定和行業(yè)壟斷性限制，明確審批程序中各環(huán)節(jié)的辦理時(shí)限，優(yōu)化行政服務(wù)的辦理流程，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地方為申辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)相關(guān)手續(xù)提供一站式服務(wù)。鼓勵(lì)民間資本興辦中醫(yī)類醫(yī)療機(jī)構(gòu)，促進(jìn)我國(guó)中醫(yī)類醫(yī)療機(jī)構(gòu)快速發(fā)展。二是主動(dòng)公開(kāi)轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療資源的現(xiàn)有分布和總體規(guī)劃情況。各級(jí)政府通過(guò)信息公開(kāi)等方式向社會(huì)公布轄區(qū)內(nèi)醫(yī)用資源的配置情況。同時(shí)，將社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入相關(guān)衛(wèi)生規(guī)劃，在測(cè)算轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)需求的時(shí)候，將社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)地點(diǎn)和具體數(shù)量作為公辦衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的主要補(bǔ)充。三是提高政府在審批醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的服務(wù)質(zhì)量和水平，提高工作效能，最大限度減少審批限制。按照中央“簡(jiǎn)政放權(quán)”的總體部署，研究如何方便群眾辦事、簡(jiǎn)化辦事流程，是未來(lái)審批工作的重點(diǎn)。

（二）拓寬投融資渠道

一是強(qiáng)化政府財(cái)政扶持力度。各級(jí)政府在人才培養(yǎng)、醫(yī)師培訓(xùn)、臨床重點(diǎn)?？平ㄔO(shè)等方面，對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行同樣的補(bǔ)貼政策。可以探索政府購(gòu)買服務(wù)的方式，通過(guò)政府與社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)直接簽訂購(gòu)買合同，在不干預(yù)社會(huì)辦醫(yī)療獨(dú)立合法執(zhí)業(yè)的前提下，使其成為公辦衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)體系中重要的補(bǔ)充力量。購(gòu)買合同的訂立，也是一種監(jiān)管手段的創(chuàng)新，通過(guò)市場(chǎng)化的利益驅(qū)使，讓社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)更加主動(dòng)的承接公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)等社會(huì)職能。二是拓寬籌資渠道。鼓勵(lì)地方政府通過(guò)設(shè)立衛(wèi)生醫(yī)療產(chǎn)業(yè)基金的方式來(lái)投資社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，同時(shí)可以在基金組建的過(guò)程中引入民間資本參與，為社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)創(chuàng)造更多的融資機(jī)會(huì)，并減少在融資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。三是放開(kāi)地方投融資市場(chǎng)。允許金融機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品，鼓勵(lì)運(yùn)行良好的社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)嘗試通過(guò)發(fā)行債券類融資性工具籌集經(jīng)費(fèi)用于擴(kuò)大規(guī)模、提升服務(wù)水平。

（三）促進(jìn)醫(yī)療資源的共建共享

一是地方政府運(yùn)用建立地區(qū)性醫(yī)療檢驗(yàn)中心的辦法來(lái)解決大型醫(yī)療設(shè)備階段性閑置、重復(fù)性建設(shè)等問(wèn)題，通過(guò)醫(yī)療機(jī)構(gòu)間大型設(shè)備的互助共享，從而整合區(qū)域內(nèi)社會(huì)辦和公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的大型醫(yī)療設(shè)備，達(dá)到節(jié)約經(jīng)費(fèi)投入，提高使用效率的目的。二是推動(dòng)醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。破除少數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人才壟斷，允許醫(yī)師在保留本單位身份編制的前提下，到不同性質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)去執(zhí)業(yè)。鼓勵(lì)醫(yī)師主動(dòng)沖擊現(xiàn)有的身份體制障礙，在不同類型的醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，接觸更廣泛的患者群體。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)合作。在中央的統(tǒng)一部署下，積極探索醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理者的交流機(jī)制，鼓勵(lì)公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的副院長(zhǎng)到社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)任院長(zhǎng)，保持醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理者的流動(dòng)性。

（四）優(yōu)化社會(huì)辦醫(yī)的發(fā)展環(huán)境

一是落實(shí)中央對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況研究出臺(tái)有利于社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的稅收相關(guān)政策，在政策上支持、輿論上引導(dǎo)，讓社會(huì)辦醫(yī)有著良好的發(fā)展環(huán)境。二是將社會(huì)辦醫(yī)納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍中，對(duì)符合條件的社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等對(duì)待。三是鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)提升臨床水平和醫(yī)療水平。各地方政府出臺(tái)政策鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)引進(jìn)新設(shè)備，提供特色優(yōu)質(zhì)診療服務(wù)，開(kāi)展新的醫(yī)療科研項(xiàng)目。對(duì)社會(huì)辦醫(yī)在科研課題招標(biāo)、醫(yī)生職稱評(píng)定以及醫(yī)療科研成果評(píng)價(jià)等方面與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)享有同等待遇。四是進(jìn)一步完善行政主管部門的監(jiān)管體系。各級(jí)政府一方面加強(qiáng)對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及有關(guān)管理人員的培訓(xùn)，提高經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)規(guī)范管理。另一方面，成立了衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法局，重點(diǎn)打擊非法行醫(yī)，嚴(yán)肅查處出租承包科室和無(wú)證（或租借執(zhí)業(yè)證照）開(kāi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)等行為，嚴(yán)懲經(jīng)查實(shí)的騙取醫(yī)保資金、虛假?gòu)V告宣傳和惡性醫(yī)療事故等行為，并探索建立社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員市場(chǎng)退出機(jī)制。

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)院診療人次和住院人次均保持較高的增長(zhǎng)率，社會(huì)辦醫(yī)院在一定程度上滿足了人民群眾新時(shí)期對(duì)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)新的要求和期盼。但是，就總體情況而言，我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)的實(shí)踐中仍然存在著一些亟待解決的問(wèn)題：

第一，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展不均衡。近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越多的社會(huì)資本開(kāi)始轉(zhuǎn)向投資舉辦社會(huì)辦醫(yī)院，這使得社會(huì)辦醫(yī)的數(shù)量在一定時(shí)期內(nèi)有了較大幅度的增加。但與公辦醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量的增速相比，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)無(wú)論從增長(zhǎng)的速度和質(zhì)量上都有較大差距。從社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的組成情況分析，村衛(wèi)生室、診所和門診部等其它醫(yī)療機(jī)構(gòu)占比高達(dá)85%，社會(huì)辦醫(yī)院在社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)中比重明顯偏低，社會(huì)辦醫(yī)院的科室建設(shè)和醫(yī)療技術(shù)水平較高的數(shù)量明顯偏少。

第二，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的規(guī)模和效益并不理想。盡管社會(huì)辦醫(yī)近年來(lái)持續(xù)增長(zhǎng)，且每年增幅遠(yuǎn)高于公立醫(yī)院，但由于社會(huì)辦醫(yī)院床位總數(shù)較低，導(dǎo)致社會(huì)辦醫(yī)院床位數(shù)占醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位總數(shù)的比例依然較低。各級(jí)各類社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床位數(shù)普遍較少，這表明與政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)相比，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的規(guī)模普遍偏小，大多數(shù)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)都集中在診所、門診或者一級(jí)綜合（?？疲┽t(yī)院，二級(jí)或者三級(jí)綜合（?？疲┽t(yī)院在不少城市都是公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)。并且，在床位規(guī)模較大的醫(yī)院中，社會(huì)辦醫(yī)院的占比較小。社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)模效益普遍較差，運(yùn)行成本相對(duì)也較高。

第三，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員結(jié)構(gòu)不合理。近年來(lái)，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)護(hù)人員數(shù)量雖呈上升趨勢(shì)，但是由于增長(zhǎng)基數(shù)較小且增幅均低于同一時(shí)期內(nèi)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，其醫(yī)護(hù)人員總量在整個(gè)醫(yī)務(wù)人員總數(shù)中占比變化不大，而且配置水平明顯偏低。醫(yī)生、護(hù)士嚴(yán)重匱乏，其他衛(wèi)技人員數(shù)量比例也明顯低于政府辦公立醫(yī)院。有研究顯示，我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員在年齡、學(xué)歷以及職稱等方面呈“啞鈴型”結(jié)構(gòu)，人才梯隊(duì)配置極不合理，不利于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的學(xué)科建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量的提升以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

第四，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)量相對(duì)較小。雖然近幾年社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)量呈穩(wěn)步增長(zhǎng)，增幅明顯，已經(jīng)成為了社會(huì)診療服務(wù)體中不可忽視的一部分，但與社會(huì)辦醫(yī)服務(wù)量占比達(dá)到20%的目標(biāo)相差仍存在較大差距。與此同時(shí)，截至2014年底，全國(guó)社會(huì)辦醫(yī)院床位的使用率遠(yuǎn)低于政府舉辦醫(yī)療醫(yī)院，顯示社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)總體上處于“吃不飽”的一種狀態(tài)，市場(chǎng)份額和競(jìng)爭(zhēng)力明顯低于政府舉辦的醫(yī)院。

第五，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)區(qū)域分布不均衡。在我國(guó)，中西部地區(qū)的社會(huì)辦醫(yī)發(fā)展相對(duì)于東部地區(qū)滯后。社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)地區(qū)分布的不平衡問(wèn)題，顯示了社會(huì)辦醫(yī)發(fā)展受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民眾對(duì)于醫(yī)療服務(wù)的購(gòu)買力以及社會(huì)資本的活躍程度等多方面因素影響。

三、政府促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)規(guī)范發(fā)展的政策建議

（一）促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)規(guī)范發(fā)展的價(jià)值建設(shè)

其一，要明確醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的定位和發(fā)展思路。衛(wèi)生醫(yī)療行政部門要發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制，抓好“兩只手”，根據(jù)市場(chǎng)資源配置原則，結(jié)合社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的自身特點(diǎn)，利用自身體制、機(jī)制上的優(yōu)勢(shì)開(kāi)展醫(yī)療服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)健康有序、和諧發(fā)展。例如，在醫(yī)療服務(wù)資源相對(duì)短缺的康復(fù)、老年護(hù)理等領(lǐng)域，拓寬其發(fā)展空間，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置類別進(jìn)行規(guī)劃限制，鼓勵(lì)全方面的發(fā)展醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)；針對(duì)特定人群的高端醫(yī)療服務(wù)業(yè)，如產(chǎn)后康復(fù)、母嬰保健、生殖健康等領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)不同人群配備高質(zhì)量、個(gè)性化的醫(yī)療服務(wù)[1]。在地區(qū)醫(yī)療特色不明顯的情況下，可以考慮引進(jìn)特色專科醫(yī)療服務(wù)，鼓勵(lì)名老專家創(chuàng)辦醫(yī)院等。

其二，堅(jiān)持質(zhì)量與特色結(jié)合，獲得行業(yè)內(nèi)良好口碑。社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在診療過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻堅(jiān)持質(zhì)量高、服務(wù)好的嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，確保每個(gè)診療環(huán)節(jié)無(wú)誤，時(shí)刻堅(jiān)持醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療安全這一生命線。同時(shí)，醫(yī)療服務(wù)行業(yè)的孕育、發(fā)展和壯大離不開(kāi)行業(yè)領(lǐng)頭羊的示范與引領(lǐng)。社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在培育和打造符合本地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，成為與公立醫(yī)院媲美的醫(yī)療行業(yè)的領(lǐng)頭羊，通過(guò)不斷擴(kuò)大的影響力、輻射力和示范效應(yīng)，引領(lǐng)整個(gè)社會(huì)辦醫(yī)行業(yè)的快速發(fā)展。這需要醫(yī)療行業(yè)內(nèi)建立醫(yī)療質(zhì)量管理委員會(huì)和醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療安全評(píng)價(jià)體系，修訂《醫(yī)院感染管理督查評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》等文件，加強(qiáng)醫(yī)院質(zhì)量工作。

其三，通過(guò)建設(shè)專家、名醫(yī)數(shù)據(jù)庫(kù)鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)規(guī)范發(fā)展。2015年以前，我國(guó)醫(yī)師法規(guī)定，執(zhí)業(yè)醫(yī)師，除了二級(jí)以上醫(yī)院的副主任醫(yī)師、主任醫(yī)師的執(zhí)業(yè)醫(yī)生以外，只能在一個(gè)所注冊(cè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)里從事一個(gè)科目的診療活動(dòng)，如要在其他地方執(zhí)業(yè)，必須到衛(wèi)生行政部門進(jìn)行執(zhí)業(yè)地點(diǎn)變更注冊(cè)[2]。這些規(guī)定極大地限制了執(zhí)業(yè)醫(yī)師的多元化發(fā)展，也限定了醫(yī)師適當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)和正常的交流，造成很多大醫(yī)院的“名醫(yī)”不愿到小診所就診，地區(qū)醫(yī)療資源明顯失衡。因此，我們?cè)诮⒖茖W(xué)合理的醫(yī)師注冊(cè)管理制度的同時(shí)，應(yīng)該對(duì)地區(qū)內(nèi)各大醫(yī)院的專家、名醫(yī)（包括公立醫(yī)院）建立數(shù)據(jù)庫(kù)，給予專家們一定的專業(yè)科研補(bǔ)貼，并鼓勵(lì)他們多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，很多地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)了新的《醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)管理辦法》，逐步放寬對(duì)執(zhí)業(yè)地點(diǎn)和范圍的限定，使醫(yī)生資源社會(huì)化并趨于均衡分布，從而改善醫(yī)療資源的不均衡狀況，緩解民眾看病難問(wèn)題。

（二）促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)規(guī)范發(fā)展的能力建設(shè)

其一，提高醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督服務(wù)水平。著力加強(qiáng)整合后衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法人員的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍綜合執(zhí)法能力，共同提升衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)管能力和服務(wù)水平。加大協(xié)管培訓(xùn)及督導(dǎo)力度。定期開(kāi)展衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，參加培訓(xùn)的對(duì)象為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)管員，培訓(xùn)內(nèi)容重點(diǎn)為協(xié)管工作考核情況、重點(diǎn)協(xié)助工作。

其二，提高社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行業(yè)的監(jiān)管和服務(wù)能力。地方政府的醫(yī)療衛(wèi)生主管部門，對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步加大力度進(jìn)行扶持，在規(guī)劃醫(yī)療機(jī)構(gòu)、設(shè)置準(zhǔn)入、醫(yī)療衛(wèi)生人才的引進(jìn)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的學(xué)科設(shè)置、技術(shù)等系列配套中，給予政策上的優(yōu)厚待遇，使得社會(huì)辦醫(yī)在觀念意識(shí)層面、政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行中的障礙上得以“松綁”，對(duì)符合發(fā)展定位、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)等條件的社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)給予更有效的政策支持與幫助，形成和諧的服務(wù)環(huán)境。各地方的衛(wèi)生醫(yī)療行政部門要以“指導(dǎo)、服務(wù)、規(guī)范、提升”為思路，有效的整合監(jiān)督機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織協(xié)會(huì)和學(xué)術(shù)團(tuán)體的管理職能，轉(zhuǎn)變其管理思路，同時(shí)，行政部門要進(jìn)行全程、個(gè)性化服務(wù)與全過(guò)程的監(jiān)管并重，全面提升醫(yī)療行業(yè)監(jiān)管服務(wù)水平。

（三）促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)規(guī)范發(fā)展的制度建設(shè)

其一，依法實(shí)施社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行業(yè)準(zhǔn)入。2014年2月，隨著國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》，決定再取消和下放64項(xiàng)行政審批項(xiàng)目和18個(gè)子項(xiàng)。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、各省市（自治區(qū)）衛(wèi)計(jì)委也開(kāi)始逐步取消和下放行政審批項(xiàng)目，各地方人民政府對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入逐漸擔(dān)負(fù)起主要責(zé)任。依法、依規(guī)批準(zhǔn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入，是當(dāng)前重中之重，為社會(huì)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)有序發(fā)展奠定基礎(chǔ)。各地方人民政府通過(guò)政府信息公開(kāi)網(wǎng)等多種信息化手段，向社會(huì)公示醫(yī)療衛(wèi)生資源配置規(guī)劃、行業(yè)政策、市場(chǎng)需求以及設(shè)置審批程序、審批條件等信息。在重要政策法規(guī)出臺(tái)后，針對(duì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)發(fā)布政策法規(guī)解讀，接受公眾建言獻(xiàn)策。按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》要求，指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置申請(qǐng)人根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)類別、服務(wù)半徑、現(xiàn)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)布局和區(qū)域整體規(guī)劃進(jìn)行選址。地方政府衛(wèi)生行政主管部門一次性告知設(shè)置條件，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行審批，簡(jiǎn)化審批流程。同時(shí)，與設(shè)置申請(qǐng)人一起實(shí)地考察，務(wù)求準(zhǔn)確，并增設(shè)公示環(huán)節(jié)，廣泛征詢利益關(guān)系人的意見(jiàn)。社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》后，工商、稅務(wù)、民政部門根據(jù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)予以登記，并核發(fā)相應(yīng)的執(zhí)照。

其二，規(guī)范社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。根據(jù)衛(wèi)生部《醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)》，各地區(qū)結(jié)合自己的發(fā)展、區(qū)域?qū)嶋H，指導(dǎo)新設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，并組織專業(yè)人員提出整改意見(jiàn)，進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后頒發(fā)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。同時(shí)嚴(yán)格醫(yī)療機(jī)構(gòu)的達(dá)標(biāo)升級(jí)。社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)為了加快發(fā)展，提出注入資金、擴(kuò)大規(guī)模、提檔升級(jí)的申請(qǐng)，各地衛(wèi)生行政部門應(yīng)該及時(shí)組織地區(qū)內(nèi)、外的專家對(duì)機(jī)構(gòu)的綜合服務(wù)能力和醫(yī)療質(zhì)量水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，加強(qiáng)督導(dǎo)、嚴(yán)格驗(yàn)收。驗(yàn)收時(shí)，要注意嚴(yán)謹(jǐn)、合規(guī)，制定不同類別、專業(yè)的審驗(yàn)表格，審驗(yàn)過(guò)程要有記錄，專家現(xiàn)場(chǎng)打分并簽字，審驗(yàn)材料整理后要形成報(bào)告并歸檔待查。同時(shí)，本地區(qū)需要建立醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量整體評(píng)估體系。衛(wèi)生行政部門把社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)療質(zhì)量控制評(píng)價(jià)體系，建立醫(yī)療質(zhì)量管理委員會(huì)和醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療安全評(píng)價(jià)體系，修訂《醫(yī)院感染管理督查評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，制定《預(yù)防與控制醫(yī)院感染行動(dòng)計(jì)劃》等文件，以加強(qiáng)醫(yī)院感染預(yù)防與控制工作。

其三，健全醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)市場(chǎng)的退出機(jī)制，保持行業(yè)活力。醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展需要健全的退出機(jī)制，來(lái)不斷凈化醫(yī)療市場(chǎng)的環(huán)境。醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)行業(yè)要有壯士斷腕的決心和勇氣，對(duì)有損醫(yī)療行業(yè)服務(wù)形象、侵害患者合法利益的社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)要進(jìn)行整頓，情況嚴(yán)重者甚至清理出醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)。地方監(jiān)管部門要充分發(fā)揮行政管理、監(jiān)督的職責(zé)，利用行政、法律等手段，著力將醫(yī)療服務(wù)行業(yè)中的害群之馬從嚴(yán)從重處理。根據(jù)國(guó)務(wù)院《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，同時(shí)參考衛(wèi)生部《醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)管理辦法（試行）》（衛(wèi)醫(yī)政發(fā)[2009]57號(hào)）、《衛(wèi)生行政許可管理辦法》（衛(wèi)生部令第38號(hào)）、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（衛(wèi)生部令第35號(hào)）等規(guī)定，地方衛(wèi)生行政部門可以對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行機(jī)構(gòu)校驗(yàn)工作，主要根據(jù)地區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床位情況，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本條件和執(zhí)業(yè)狀況進(jìn)行檢查、評(píng)估、審核，并依法作出相應(yīng)結(jié)論。通過(guò)校驗(yàn)，可以對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本條件和執(zhí)業(yè)狀況進(jìn)行全面檢查和審核，清理不符合條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和診療科目，實(shí)施有效的醫(yī)療機(jī)構(gòu)再次準(zhǔn)入管理。衛(wèi)生行政部門一般采取現(xiàn)場(chǎng)檢查和審核校驗(yàn)材料相結(jié)合的方式進(jìn)行醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)，通過(guò)逐家現(xiàn)場(chǎng)檢查醫(yī)療機(jī)構(gòu)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)診療活動(dòng)中存在的問(wèn)題以及醫(yī)療隱患，對(duì)于檢查中不合格的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，根據(jù)情況，給予不同的暫緩校驗(yàn)結(jié)論，若暫緩檢驗(yàn)期滿仍不能通過(guò)檢驗(yàn)的，由衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)注銷其《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。在具體執(zhí)行中，最好會(huì)同衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法局等執(zhí)法部門，一同開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查工作，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)的情況，真實(shí)記錄并存檔。

（四）促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)規(guī)范發(fā)展的體制創(chuàng)新

衛(wèi)生行政部門對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理，首先應(yīng)該進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。如何“辦”、如何“管”是管理者應(yīng)該考慮的問(wèn)題，“辦”即社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入，“管”即進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)行業(yè)后，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行規(guī)范和約束。2013年3月10日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門25個(gè)。近年來(lái)，從國(guó)務(wù)院、各省市到地方，都進(jìn)行了不同程度的機(jī)構(gòu)改革。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要而對(duì)行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、職能配置、人員配備以及這些機(jī)構(gòu)人員的運(yùn)行機(jī)制、組合方式做出了較大調(diào)整和變革。醫(yī)療衛(wèi)生行政部門中，原來(lái)的醫(yī)院管理中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理中心合并成立“醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理中心”。目前，全國(guó)大多數(shù)省市新成立的“醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理中心”主要負(fù)責(zé)醫(yī)療機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)審的受理、初審、第三方評(píng)審的委托事宜。同時(shí)還負(fù)責(zé)組織實(shí)施醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范、管理辦法和醫(yī)務(wù)人員執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。對(duì)于社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理，現(xiàn)階段的監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分是：各地方政府的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法局負(fù)責(zé)社會(huì)辦醫(yī)的執(zhí)業(yè)監(jiān)督與執(zhí)法，衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)社會(huì)辦醫(yī)的準(zhǔn)入、設(shè)置。權(quán)責(zé)明確，是未來(lái)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的發(fā)展方向，有效的監(jiān)管，及時(shí)破除行業(yè)發(fā)展的障礙將進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉國(guó)恩，官海靜，高晨.中國(guó)社會(huì)辦醫(yī)的現(xiàn)狀分析[J]. 中國(guó)衛(wèi)生政策研究，2013（08）：1-6.

[2] 何達(dá)，王瑾，王賢吉.我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)發(fā)展現(xiàn)狀研究[J]. 中國(guó)衛(wèi)生政策研究， 2014（04）： 15-20.