制度與結(jié)構(gòu)：難民危機(jī)對歐盟難民治理體系的沖擊及其應(yīng)對

文 峰

（暨南大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院／華僑華人研究院，廣東 廣州 510632）

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制度與結(jié)構(gòu)：難民危機(jī)對歐盟難民治理體系的沖擊及其應(yīng)對

文 峰

（暨南大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院／華僑華人研究院，廣東 廣州 510632）

［摘 要］歐洲一體化為難民和移民問題做了制度安排，但結(jié)果仍然偏離了政策預(yù)期。難民危機(jī)在制度與結(jié)構(gòu)上對歐盟難民治理體系造成了巨大沖擊，也揭示了歐盟治理的內(nèi)在缺陷。如果歐盟的應(yīng)對不能突破這一治理框架，就無法擺脫難民治理理想與現(xiàn)實之間的“兩難”。

［關(guān)鍵詞］制度；結(jié)構(gòu)；難民危機(jī)；歐盟治理

引言

歐盟共同的難民治理政策始于申根體系，包括1985年的《申根協(xié)定》和1990年的《申根公約》，旨在使部分歐洲國家率先實現(xiàn)邊境自由通行，同時保持對第三國人員流動，特別是難民具有監(jiān)督和控制功能。但申根體系的建立產(chǎn)生了兩個直接后果：一是難民只能在一個申根國家提出庇護(hù)申請，二是難民選擇庇護(hù)國家的權(quán)利受到了限制。這兩個獨立于歐盟的多邊機(jī)制后來成為1990年《在歐共體成員國內(nèi)確定庇護(hù)申請審查責(zé)任國的公約》（《都柏林公約》）的雛形與范本。①黃云松：《國際難民法之殤：歐洲共同庇護(hù)制度中的“都柏林主義”》，載《四川大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第6期。2003年，歐盟又頒布了《第三國國民在成員國提出庇護(hù)申請的審查責(zé)任國的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制條例》（《都柏林條例》），將難民政策并入歐盟法律制度軌道。其中“第一入境國”和“安全第三國”兩項基本原則不僅為成員國移送難民和尋求庇護(hù)者掃清了法律障礙，而且擴(kuò)大了影響范圍，實現(xiàn)了對整個歐洲的覆蓋，甚至影響到某些非歐盟國家。

一、當(dāng)前歐盟難民危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢

此波難民潮源于2010年以來的“阿拉伯之春”，從中亞至北非再到中東，被認(rèn)為是“二戰(zhàn)”以來的最大難民潮，并且大部分來自遭受暴力沖突與貧困災(zāi)害的歐盟周邊地區(qū)。②European Commission，“Addressing the Refugee Crisis in Europe：The Role of EU External Action”，Joint communication to the European parliament and the council，Brussels，09／09／2015 JOIN（2015）40 final．據(jù)聯(lián)合國難民署統(tǒng)計，2014年全世界前三個難民來源國分別為敘利亞、阿富汗、索馬里，主要收容國為土耳其（11%）、巴基斯坦（10．5%）、黎巴嫩（8%）、伊朗（6．8%）、埃塞俄比亞（4．6%）、約旦（4．5%）等。①“UNHCR Global Trends Forced Displacement in 2014”，available at http：∥www．unhcr．org．hk／files／Reports／2014%20Global%20Trend．pdf．由于地理位置、歷史文化、移民慣性等因素的影響，在全球難民日益增多的同時，涌向歐盟的難民人數(shù)也急劇上升（參見圖1）。其中2014年增長了74．3%，2015年更是處于失控狀態(tài)，1—8月新入難民已達(dá)36．6萬，超過2014年全年28萬的總和，致使歐盟及各成員國措手不及，一時無以應(yīng)對。

圖1　難民和避難申請者人數(shù)：全球與歐洲的比較（單位：萬人）

難民潮形成原因主要有四：（1）歐盟周邊地區(qū)問題不斷。大國對中東北非局勢的干涉、伊斯蘭國在敘利亞、伊拉克的武裝沖突，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐謩荽笠?guī)模動蕩。（2）非洲尼日利亞等國極端貧窮沒有好轉(zhuǎn)，部落武裝沖突、恐怖主義等依舊猖獗。（3）難民來源國鄰國難民急劇增加，壓力外溢。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，至2014年底，歐盟周邊國家難民數(shù)達(dá)到650余萬，占全球注冊難民的46%，②“UNHCR Global Trends Forced Displacement in 2014”，available at http：∥www．unhcr．org．hk／files／Reports／2014%20Global%20Trend．pdf．如算上其他無家可歸者，可能有2 200萬。（4）人口偷運組織開拓了新的路線，加快了難民的輸送速度。非洲、中東難民進(jìn)入歐洲主要有兩條路徑：一是非洲難民從利比亞乘船橫渡地中海到達(dá)意大利，稱為中地中海路線；二是從土耳其穿越愛琴海在希臘登陸，從希臘—馬其頓—塞爾維亞—匈牙利前往歐洲，稱為西巴爾干路線。2014年難民主要從中地中海路線進(jìn)入歐洲大陸，但2015年，從東地中海路線進(jìn)入歐盟的難民大幅增加。③European Commission，“A European Agenda on Migration”，Brussels，13／05／2015 COM（2015）240 final．此外，無政府治理、暴力蔓延、經(jīng)濟(jì)管理不善、國家失敗、歐盟對中東和北非地區(qū)的全面支持策略沒有完全兌現(xiàn)等，④《能否共擔(dān)難民危機(jī)將決定歐盟未來走向》，載http：∥www．yicai．com／mnews／2015／09／4687173．html，最后訪問時間：2015年10月2日。也是引發(fā)難民危機(jī)的可能性因素。

二、“都柏林主義”的困境：難民潮對歐盟難民治理制度的影響

歐洲一體化旨在促進(jìn)區(qū)域內(nèi)貨物、人員、服務(wù)和資本自由流動，但這一目標(biāo)如果遭到非法移民惡意濫用，庇護(hù)制度就無法實現(xiàn)，故而在1990年和2003年先后通過《都柏林公約》及《都柏林條例》，構(gòu)建歐盟共同難民治理政策的“都柏林主義”防線。它以“第一入境國”和“安全第三國”原則為基礎(chǔ)，以在歐洲范圍內(nèi)推行難民保護(hù)責(zé)任的分擔(dān)為目的，建立歐洲共同庇護(hù)制度的指導(dǎo)思想。根據(jù)條例，成員國有責(zé)任適用相關(guān)條款合理配置資源以加快庇護(hù)申請的移送，減少延誤，降低歐盟邊境成員國的壓力，實現(xiàn)“團(tuán)結(jié)一致與責(zé)任公平分擔(dān)”的目標(biāo)。但隨著難民人數(shù)的增加，成員國底線不斷受到挑戰(zhàn)，制度的有效性似乎也完全不一。

（一）“第一入境國”愿意第一嗎？難民危機(jī)對“第一入境國”原則的沖擊

“第一入境國”原則是指凡有證據(jù)證明尋求庇護(hù)者以非正常手段經(jīng)陸路、海上或航空途徑從第三國跨越邊境進(jìn)入一成員國，則該成員國應(yīng)承擔(dān)審查庇護(hù)申請的責(zé)任。⑤“Article 10．1 in Council Regulation（EC）No．343／2003，Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Asylum Application Lodged in One of the Member States by a Third-Country National”，European Union Law，18／02／2003．它是申根國家之間劃分責(zé)任的首要標(biāo)準(zhǔn)，也是都柏林公約的重要精神?！抖及亓止s》規(guī)定，尋求庇護(hù)者在歐共體只能向其中某一成員國提出申請；如申請人已持有某成員國的入境簽證，原則上其避難申請由該國審理。同時，《都柏林公約》授權(quán)成員國依據(jù)本國法律，代表其他成員國審查申請者的避難申請。一旦某一個成員國拒絕了某人的申請，他在其他成員國尋求庇護(hù)的權(quán)利就隨之喪失。

歐盟堅持認(rèn)為該原則可以有效避免難民的再次遷移，進(jìn)而節(jié)約資源使庇護(hù)制度能夠高效運轉(zhuǎn)。但這一規(guī)定被用來解決難民負(fù)擔(dān)分布不均的問題，卻引發(fā)了責(zé)任劃分再次失衡的風(fēng)險。“堵”還是“放”，一時使得歐盟陷入進(jìn)退兩難的困境，同時也影響著歐盟平等、自由、博愛以及人道主義的核心價值觀。2015年8月25日，德國聯(lián)邦移民和難民署宣布將不再按照“都柏林規(guī)則”把入境的敘利亞籍避難申請者遣送至他們進(jìn)入的第一個歐盟國家，允許難民直接進(jìn)入德國登記。這一背離歐盟難民政策的舉措立即得到歐盟的歡迎。9月3日敘利亞小難民遇難事件后，各國態(tài)度急轉(zhuǎn)。部分國家更是完全不履行“第一入境國”職責(zé)，給難民讓道，讓其直接進(jìn)入德國、法國等國家。

此外，引發(fā)難民聚集阻塞的另一個因素是難民們多數(shù)想去德國、法國、瑞典等待遇好的國家，而申根入境國卻是希臘、匈牙利等經(jīng)濟(jì)狀況較差、主觀上也不想接受太多難民的國家，進(jìn)而可能導(dǎo)致二次申請或非法遷移。所以，歐盟外部邊界國家官員在實施難民入境指紋輸入制度時，可能不嚴(yán)格執(zhí)行，不希望由于“第一入境國”原則而將這些難民遣返，因為這些難民心中也有各自的目的國，不想留在這些國家。這就使得難民政策的實施陷入僵局。①Elizabeth Collectt，“Future EU Policy Development of Immigration and Asylum：Understanding the challenge”，2014，p．5，available at www．MPIEurope．org．

（二）“安全第三國”還安全嗎？難民危機(jī)對“安全第三國”原則的沖擊

“安全第三國”原則是指在全面和包容執(zhí)行1951年《日內(nèi)瓦公約》及1967年《紐約議定書》（即《關(guān)于難民地位的議定書》）的基礎(chǔ)上，推動建立歐洲共同庇護(hù)制度。凡遵守“不推回”原則的成員國，對第三國國民而言均被視作安全國家。②“Council Regulation（EC）No．343／2003，Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Asylum Application Lodged in One of the Member States by a Third-Country National”，European Union Law，18／02／2003，para．2．凡來自“安全國”或者來自能夠提供庇護(hù)之國家的申請者，均喪失避難申請權(quán)，其申請屬于“不合理”之列，申請者將被驅(qū)逐回原屬國，或者回到他們進(jìn)入歐盟之前所經(jīng)過的第一個“安全第三國”。歐洲理事會在2005年第85號指令中提出了“安全第三國”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：（1）批準(zhǔn)并遵守《日內(nèi)瓦公約》的條款，不附帶任何地理限制；（2）擁有法定的庇護(hù)程序；（3）批準(zhǔn)《歐洲保護(hù)人權(quán)和基本自由公約》并遵守其條款，以及規(guī)定有效救助的標(biāo)準(zhǔn)；（4）已經(jīng)依據(jù)第（3）款得到歐洲理事會的認(rèn)定。③“Article 36．2 in Council Directive 2005／85／EC of 1 December 2005 on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status”，Official Journal of the European Union，12／12／2005，p．29．歐盟對安全第三國的認(rèn)定底線是遵守“不推回”原則和禁止“非人道”待遇，對難民是否能在第三國得到保護(hù)的事實沒有給予足夠的重視。

此次難民危機(jī)中，人數(shù)積壓最多的申根前線國希臘、意大利、匈牙利等由于自身經(jīng)濟(jì)也不景氣，無力妥善安置大規(guī)模難民。尤其是希臘自身陷入困境，只能依靠當(dāng)?shù)孛癖姾鸵恍┓钦M織為難民提供食物、水和衣物等基本生活物資，以及醫(yī)療救助、法律服務(wù)等。它們一方面不斷要求歐盟增加經(jīng)濟(jì)援助，另一方面不斷降低難民待遇，消極抵制難民。匈牙利更是實行邊境管制，設(shè)置長達(dá)175公里的鐵絲網(wǎng)封鎖匈牙利和塞爾維亞邊境，還在鐵軌上組成人盾阻止難民通過，凡非法越界的人都將遭起訴，凡遭審判的難民可能被遣返，或被下獄。部分難民控訴遭到非人道待遇，希望歐盟踢出匈牙利。從希臘、意大利、匈牙利的難民不斷要求涌向德國、法國、瑞典、英國等就可看出，各國在難民待遇上存在很大差異。過去某些歐盟成員國在難民問題上的出格舉動就曾經(jīng)遭到國際組織甚至其他成員國的指責(zé)與非議。歐盟不僅對安全第三國存在分歧，甚至對歐盟本身是否理所當(dāng)然地是安全領(lǐng)域也有較大爭議。被移送到希臘、意大利和馬耳他等國的難民或?qū)で蟊幼o(hù)者的遭遇已經(jīng)證明了“安全第三國”原則并不完全靠譜，他們的基本權(quán)利無法得到充分保障，在國際人權(quán)組織和聯(lián)合國難民署的呼吁下，諸如德國等某些歐洲國家已經(jīng)停止依據(jù)《都柏林條例》向其移送尋求庇護(hù)者。①“German Court Halts Refugee Deportation，”15／07／2012，available at http：∥www．dw．de／german-court-halt-refugee-deportation／a-16097797；“UNHCR Calls for Temporary Halt to Dublin Transfers of Asylum-Seekers Back to Bulgaria”，03／01／2014，available at http：∥www．unhcr．org／52c691d59．html．此外，基于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、歷史等因素的考慮，難民申請在歐盟各成員國的通過率以及不同來源國難民申請的通過率也大相徑庭（參見表1）②Jan Schneider，Marcus Engler，Steffen Angenendt，“European Refugee Policy Pathways to Fairerburden-Sharing”，available at www．svr-migration．de／Research-Unit．，表明成員國和難民之間存在相互選擇。很多難民的理想目的國與實際申請國可能存在巨大差距，這些臨時收容國根本不是他們心中的安全之地。

在過去的2013年和2014年，歐盟、成員國及公眾通過多維的橫向比較發(fā)現(xiàn)，歐盟政策只在少數(shù)領(lǐng)域可以適應(yīng)由歐盟條約、成員國需求、社會、經(jīng)濟(jì)、全球地緣流動現(xiàn)實等因素設(shè)定的治理框架。這使得歐盟及成員國首腦們陷入一種困惑：要么在這些參數(shù)（parameter）內(nèi)謹(jǐn)小慎微地開展工作，要么大膽思考，接受創(chuàng)新，積極拓展參數(shù)范圍。③Elizabeth Collectt，“Future EU Policy Development o Immigration and Asylum：Understanding the Challenge”，2014，p．9，available at www．MPIEurope．org．而當(dāng)前的難民治理措施已經(jīng)表明，歐盟的反應(yīng)要么不夠及時，要么不夠綜合全面。④Elizabeth Collectt，“The Development of EU Policy on Immigration and Asylum：Rethinking Coordination and Leadership”，2015，p．11，available at www．MPIEurope．org．

表1　2012年歐盟成員國對相關(guān)國家難民申請通過率情況

三、多層主體的分化：難民危機(jī)對歐盟難民治理結(jié)構(gòu)的沖擊

歐盟治理結(jié)構(gòu)屬于典型的多層級治理體制，其形成源于國家權(quán)力向上、向下和向兩側(cè)的多維度轉(zhuǎn)移，即中央政府的權(quán)威同時向超國家、次國家和地方層級以及公私網(wǎng)絡(luò)分散、轉(zhuǎn)移。⑤吳志成、李客循：《歐盟治理與制度創(chuàng)新》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2004年第6期。治理的主體既包括歐盟層面的超國家機(jī)構(gòu)，如歐盟委員會、部長理事會、歐洲法院、歐洲議會等，也涵蓋了散布于以地域為界的跨國行為體、國家政府、區(qū)域行為體（如地方各州政府）等各種社會伙伴角色等等。難民危機(jī)不僅對歐盟難民治理制度形成沖擊，同時也給各治理行為體之間的關(guān)系帶來挑戰(zhàn)。

（一）難民危機(jī)對超國家治理結(jié)構(gòu)的沖擊

首先，難民問題凸現(xiàn)了歐盟超國家行為體之間的矛盾。歐盟至今尚未完全走出歐債危機(jī)以來低增長、高失業(yè)的困境，歐盟27國2012年的整體失業(yè)率為10．4%。難民問題不僅將進(jìn)一步給歐盟帶來財政壓力，同時也使得超國家組織內(nèi)部對治理思路產(chǎn)生異見。在2015年6月25日的布魯塞爾峰會上，提出強(qiáng)制性配額計劃的歐盟委員會主席容克與歐洲理事會主席圖斯克之間發(fā)生了對抗，后者認(rèn)為應(yīng)該采用自愿性的框架。歐盟28個成員國中有12個對此提案表示明確反對。據(jù)觀察，過去五年來，由于缺乏充分有效的溝通渠道，歐盟委員會與歐洲理事會之間的緊張關(guān)系日趨明顯。理事會的代表們不否認(rèn)歐盟委員會在移民事務(wù)方面的重要性，但他們同時也疲于與那些缺乏一線經(jīng)驗并且無須回國面對政府的歐盟官員之間在移民制度上的討價還價。①Elizabeth Collectt，“The Development of EU Policy on Immigration and Asylum：Rethinking Coordination and Leadership”，2015，p．2，available at www．MPIEurope．org．

其次，難民問題加劇了成員國之間的分歧。德國試圖發(fā)揮大國領(lǐng)導(dǎo)作用，帶頭大量接受難民并修改德國難民政策。②Joyce Marie Mushaben，“Asylum with Human Face：Angela Merkel，Reem Sahwil and Another Video-Gone-Viral”，28／07／2015，available at http：∥www．e-ir．info／2015／07／28／asylum-with-human-face-angela-merkel-reem-sahwil-and-another-video-gone-viral／．但其立場只獲得法國等少數(shù)盟友的支持。匈牙利、波蘭、斯洛伐克，以及波羅的海沿岸三國等堅決反對強(qiáng)制分配，英國和丹麥更是拒絕接受和參與分配計劃。英國內(nèi)政大臣特雷莎·梅認(rèn)為，不問底細(xì)地對這些難民提供庇護(hù)只會鼓勵更多人鋌而走險。匈牙利總理奧爾班甚至指責(zé)這是一個“瘋狂”的決定，這些移民將對歐洲的“基督教根基”造成威脅，默克爾的做法形同鼓勵更多敘利亞難民冒險前往歐洲，給難民制造“虛假的幻想”。意大利總理倫齊指責(zé)歐盟成員國缺乏團(tuán)結(jié)，不愿接受強(qiáng)制性的難民配額。其他很多國家，雖然沒有拒絕歐盟的配額建議，但也在采取確?！鞍踩钡木o急措施。

中東歐國家和西歐國家在對待難民的態(tài)度上映射了新老歐洲深刻的鴻溝。歐盟國家逐漸分為兩派：匈牙利、保加利亞等中東歐國家經(jīng)濟(jì)狀況不佳，態(tài)度基本是不接納或接納少量難民，而且反對強(qiáng)制配額；德國、瑞典等西歐、北歐國家強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的價值觀，但也不愿意安置所有難民，認(rèn)為各國應(yīng)當(dāng)按比例分擔(dān)。

（二）難民危機(jī)對成員國內(nèi)部結(jié)構(gòu)的影響

第一，對待難民的態(tài)度導(dǎo)致國內(nèi)左、右翼力量的分化。在歐洲各國，難民和移民既是一個社會問題，也是一個政治問題。一方面，難民危機(jī)爆發(fā)后，多國民眾舉行游行示威，抗議政府的冷漠，要求加大難民接受力度；但另一方面，大量難民的涌入又加速了排外情緒的增長和右翼勢力的聚集。在德國，既有以鮮花掌聲歡迎難民到來的，也有打著“保護(hù)家鄉(xiāng)，禁止移民”旗號反對難民，并主張廢除《基本法》中避難權(quán)的。在法國，國民議會中左翼和中左翼議員多數(shù)愿意接受歐盟難民分配方案，但右翼議員表示堅決反對。法國《快報》2015年9月援引一項民調(diào)顯示，55%的法國人反對放寬接收難民的政策，尤其是不能效仿德國，給予敘利亞移民以難民身份。

第二，針對難民、移民的排斥言論及侵害行動增加。移民問題為歐洲右翼勢力攻擊當(dāng)前政府的經(jīng)濟(jì)與社會安全危機(jī)找到了空間。2015年1月，法國極右翼政黨國民陣線直接將襲擊《查理周刊》的根源以及當(dāng)前的高失業(yè)率歸咎于“移民過于龐雜”。而德國2015年以來已經(jīng)發(fā)生202起攻擊難民營事件，其中173起具有右翼極端主義動機(jī)。僅7月份，巴伐利亞、巴登符騰堡和薩克森—安哈爾特等聯(lián)邦州就已發(fā)生多起侵害難民營事件。③《難民營引公憤？德國今年發(fā)生了202起攻擊難民營事件》，載http：∥www．oushinet．com／news／europe／germany／20150725／200464．html，最后訪問時間：2015年9月21日。

在歐洲許多城市里，難民融合問題拉大了社會鴻溝，族群之間的“新鐵幕”正在擴(kuò)展。移民形成的社區(qū)自成體系，語言、文化、宗教與主流社會迥然不同。新難民的加入將促進(jìn)新移民“孤島”會在一個個城市里形成，使融合問題更加凸顯、尖銳，給當(dāng)?shù)鼐用駧斫箲]與不安，引發(fā)保守勢力煽動民族主義情緒。在過去的2014年歐洲議會選舉中，歐洲政治重新洗牌，一大批歐洲懷疑主義政黨（eurosceptic party）出現(xiàn)。①Elizabeth Collectt，“Future EU Policy Development o Immigration and Asylum：Understanding the Challenge”，2014，www．MPIEurope．org．極端政黨從難民危機(jī)中漁利，中間力量衰退。在難民危機(jī)中，一線的希臘和匈牙利，一個是極左政黨在臺上，一個是極右政黨在臺上，對難民的態(tài)度與德國形成鮮明對比，而且他們對難民的“鐵腕”政策反而強(qiáng)化了其執(zhí)政地位。②《難民問題讓歐洲分裂“新鐵幕”開歷史倒車》，載http：∥world．people．com．cn／n／2015／0925／c1002－27635153．html，最后訪問時間：2015年10月3日。如果無法解決這一問題，如果沒有能力找出可持續(xù)的解決方案，歐洲大陸上極右分子將會激增。③歐委會：《若不解決難民危機(jī)歐右翼激進(jìn)主義將劇增》，載http：∥news．sina．com．cn／o／2015－09－25／doc-ifxiehns3238565．shtml，最后訪問時間：2015年10月4日。德國貝倫貝格銀行（Berenberg）報告分析：“在歐洲，民粹主義者對移民的反對將比美國的情況更加危險。在歐洲，一個右翼民粹主義者反對移民幾乎不可避免地會帶有反歐盟色彩。如果一個右翼民粹主義者在一個歐盟大國中贏得全國選舉，要求‘重新控制國境邊界’并忽略關(guān)于人權(quán)的歐盟規(guī)則，那么他或她可以在理論上讓這個國家脫離歐盟?！雹堋稓W洲一大風(fēng)險迫近：右翼國家主義》，載http：∥finance．sina．com．cn／world／ozjj／20150908／145223187602．shtml，最后訪問時間：2015年9月20日。

四、團(tuán)結(jié)與責(zé)任：歐盟難民危機(jī)應(yīng)對的制度與結(jié)構(gòu)視角

從制度與結(jié)構(gòu)的視角看歐盟難民政策體系，至少有三組內(nèi)在矛盾可能導(dǎo)致了難民危機(jī)的出現(xiàn)：《都柏林條例》原則與難民權(quán)利訴求的不一致、成員國風(fēng)險與責(zé)任的不均衡，以及共識治理模式與難民治理權(quán)威的不協(xié)調(diào)。首先，“第一入境國”原則剝奪了難民和容留國的相互選擇權(quán)，未能充分考慮決定庇護(hù)國的三個重要因素：安全性、關(guān)聯(lián)性和適應(yīng)性，⑤安全性指對于尋求保護(hù)的逃亡者而言，其內(nèi)心最為關(guān)切的一定是要找到能提供保護(hù)的安全國家；關(guān)聯(lián)性指難民傾向于選擇有家人或親朋好友已經(jīng)定居并能獲得其幫助的國家；適應(yīng)性指難民如果具備庇護(hù)國的語言能力，或有相似的文化背景，將有助于他們培養(yǎng)生存技能和發(fā)展事業(yè)空間。黃云松：《國際難民法之殤：歐洲共同庇護(hù)制度中的“都柏林主義”》，載《四川大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第6期。必然導(dǎo)致大量的二次遷移和無序流動。其次，歐盟內(nèi)部矛盾叢生，利益分歧難以協(xié)調(diào)。成員國之間國情各異，互信有限，受難民的影響和對難民的認(rèn)識不同，難民接納政策松緊不一，難以體現(xiàn)公平參與解決難民危機(jī)的原則。即使在歐債危機(jī)“倒逼”的作用下，部分成員國仍然無視集體利益，盡量將權(quán)力收歸本國，映射出歐盟內(nèi)部的凝聚力及成員國對現(xiàn)行體制的認(rèn)同都在下降。歐盟難民政策的有效性需要各成員國充分遵守并履行責(zé)任。再次，歐盟與成員國之間的雙層權(quán)力模式制約了治理的有效性。成員國在歐盟難民政策決策方式上的變幻莫測，表明它們不愿放棄難民問題上的否決權(quán)，盡管在談判初期表達(dá)了改革歐盟決策程序以適應(yīng)東擴(kuò)的意愿，但真正涉及與國家主權(quán)密切相關(guān)的領(lǐng)域時仍然堅持一致同意的原則。⑥許潔明、甘開鵬：《歐盟共同難民政策的發(fā)展軌跡》，載《學(xué)?！?010年第4期。它們認(rèn)為在太多領(lǐng)域采取有效多數(shù)表決制將危及國家利益。⑦Esther Ezra，European Integration and Refugee Protection：The Development of Asylum Policy in the European Union，dissertation submitted for the Degree of Doctor of Philosophy，Munich：University of Munich，2004，p．99．在許多成員國，民粹主義政客及公眾擔(dān)心政府正在逐步喪失移民政策制定權(quán)，進(jìn)而無法有效控制移民的進(jìn)入。

難民危機(jī)的爆發(fā)不僅暴露了歐盟難民治理體系的諸多缺陷，也使歐盟及成員國飽受國際社會的質(zhì)疑和批評。聯(lián)合國難民署重申只有歐洲國家共同建立一個響應(yīng)機(jī)制，才可以應(yīng)對目前的歐洲難民和移民危機(jī)，甚至直接給歐盟提出緊急方案。①“UNHCR Urges Europe to Change Course on Refugee Crisis”，16／09／2015．這使得歐盟自2015年以來不斷調(diào)整戰(zhàn)略，努力調(diào)動所有力量化解難民壓力。

（一）強(qiáng)調(diào)歐洲核心價值觀和集體意識，加強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)主體之間的團(tuán)結(jié)與合作

“救助生命，保護(hù)真正需要者，尤其是那些遭受沖突暴力、政治迫害、濫用人權(quán)和貧困等基本威脅的人”，這些是歐盟難民治理的第一要務(wù)和核心目標(biāo)，也是歐盟推行政策的常用托辭。歐盟委員會主席容克說：“歐洲人應(yīng)該知道，我們從來沒有忘記為什么給予難民和尋求避難者基本權(quán)利是如此重要?，F(xiàn)在是我們重新建構(gòu)歐盟移民政策的時刻。今天我們提出的建議將保證真正需要國際保護(hù)的人抵達(dá)后迅速得到安置——不僅指現(xiàn)在而且指未來任何危機(jī)時刻。如果歐盟的團(tuán)結(jié)需要證明的話，那就是難民危機(jī)問題?，F(xiàn)在正是我們展示集體勇氣，作出歐洲反應(yīng)的時候了?！雹贓uropean Commission，“Refugee Crisis：European Commission takes decisive action Strasbourg”，09／09／2015．歐盟移民與內(nèi)政事務(wù)專員迪米特里斯·阿芙拉莫普洛斯在希臘訪問時也說道：“我們知道形勢不容樂觀，我們面臨的壓力和困難與經(jīng)濟(jì)形勢有所不同。但我想代表我個人以及歐盟組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)說的是，我們完全支持希臘和希臘人民，我們將站在一起迎接眼前的挑戰(zhàn)——我們將團(tuán)結(jié)一致、共擔(dān)責(zé)任?！雹跠imitris Avramopoulos，“A European Response to Migration：Showing Solidarity and Sharing Responsibility”，Brussels，14／08／2015．沒有任何成員國可以單獨解決難民問題。它需要利用所有的政策和處理工具，結(jié)合內(nèi)外政策以達(dá)到最佳效果。成員國、歐盟機(jī)構(gòu)、國際組織、公民社會、地方政府和第三國等所有主體必須團(tuán)結(jié)合作，才能使共同的移民政策成為現(xiàn)實。④European Commission“，A European Agenda on Migration”，Brussels，13／05／2015 COM（2015）240 final．

（二）推動責(zé)任共同分擔(dān)，實行強(qiáng)制分配計劃

目前難民申請在各成員國處于一種失衡狀態(tài)。2014年度整個歐盟地區(qū)72%的難民庇護(hù)申請只集中于五個成員國，使得歐盟不得不采取措施在各成員國間平衡和協(xié)調(diào)難民資格申請的審查責(zé)任。歐盟從2014年6月以來制定了相關(guān)長期目標(biāo)和優(yōu)先行動方案，2015年5月和9月，又先后兩次制定實施難民緊急方案，向成員國強(qiáng)制分配聚集在意大利、希臘和匈牙利的16萬難民（參見表2、表3）。分配參數(shù)以成員國的經(jīng)濟(jì)力、人口數(shù)量、失業(yè)率以及已經(jīng)收容的難民數(shù)量為計算基礎(chǔ)，通過量化標(biāo)準(zhǔn)（人口規(guī)模40%，GDP 40%，之前難民申請數(shù)量10%，失業(yè)率10%）得出。同時歐盟還提出臨時團(tuán)結(jié)條款：不能參與強(qiáng)制安置計劃的國家，貢獻(xiàn)其GDP的0．002%給歐盟，參與分配的國家的安置資金將按比例撥付。

表2　歐盟委員會2015年5月會議難民重新安置分配方案

（三）重新確定“安全原屬國”清單，加快難民申請審核進(jìn)度，加強(qiáng)遣返力度

新的“安全原屬國”名單包括阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維亞、前南斯拉夫馬其頓共和國、科索沃、黑山共和國、塞爾維亞、土耳其等，來自這些國家的避難申請者將被直接拒絕。同時歐盟加大打擊人口走私和販賣力度，提高遣返效率，制定共同遣返手冊，加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化歐洲邊防檢查局在遣返中的重要作用，擴(kuò)大歐洲邊境管理局力量和能力，加強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊的合作與功能，修改智能邊界計劃，加強(qiáng)與第三國的邊界管理合作。①European Commission，“Refugee Crisis：European Commission Takes Decisive Action Strasbourg”，09／09／2015．

表3　2015年9月歐盟緊急分配意大利、希臘、匈牙利難民方案

（四）擴(kuò)大經(jīng)費預(yù)算支持，減輕外圍國家難民安置和邊境控制壓力

其具體包括：（1）在“熱點”區(qū)域加強(qiáng)移民管理隊伍，重新安置難民；（2）開展共同邊界聯(lián)合行動；（3）建立邊界快速干預(yù)隊伍；（4）啟動申根區(qū)域內(nèi)部邊界臨時控制；（5）通過積極外交，加強(qiáng)與第三國合作。為實現(xiàn)以上目標(biāo)，歐盟將在財政預(yù)算上給予支持：（1）2015年對影響最嚴(yán)重的國家增加1億歐元救急基金；（2）2015年增加130萬歐元為歐洲邊防局、歐洲難民支援辦公室和歐洲刑警組織提供120個崗位；（3）2016年，將增加6億歐元支持緊急基金和歐洲邊防局、歐洲難民支援辦公室和歐洲刑警組織。②“Management of the refugee crisis：Commission Shows the Way Forward，available at http：∥ec．europa．eu／news／2015／09／20150923_en．htm．歐盟過去四年用于幫助敘利亞難民安置和資助鄰國的資金達(dá)到39億歐元，未來兩年內(nèi)歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的資金安排也將接近30億歐元。

（五）推動歐盟現(xiàn)有法律實施，加快構(gòu)建穩(wěn)健的歐盟共同難民體系

其具體包括：（1）推動成員國完整有效地實施歐盟移民和難民法律；（2）開始適用40個侵權(quán)決議，以保證歐盟共同難民體系的實施；（3）六個月內(nèi)在希臘恢復(fù)實施《都柏林公約》；（4）建立歐洲邊境和海岸警衛(wèi)隊，擴(kuò)大歐洲邊防局權(quán)限（2015年12月）；（5）加強(qiáng)移民法律建設(shè)，包括修改藍(lán)卡（2016年3月）；（6）進(jìn)一步修改都柏林公約（2016年3月）；（7）提出一個關(guān)于重新安置的組織系統(tǒng)（2016年3月）。③“Management of the refugee crisis：Commission Shows the Way Forward，available at http：∥ec．europa．eu／news／2015／09／20150923_en．htm．

（六）解決難民危機(jī)的外部根源，加強(qiáng)與第三國的合作

從長遠(yuǎn)來看，解決移民根源問題才是終極目標(biāo)，歐盟將加強(qiáng)與相關(guān)伙伴國家、公民社會組織和地方政府加強(qiáng)對話與合作，開展知識與信息交流，支持人口流動和發(fā)展，設(shè)立非洲信托基金，制定《地區(qū)發(fā)展和保護(hù)項目》。歐盟還將進(jìn)一步鞏固現(xiàn)有合作框架，包括：歐非移民流動和就業(yè)伙伴、拉巴特—喀土穆進(jìn)程、布拉格—布達(dá)佩斯進(jìn)程、地中海聯(lián)盟、絲綢之路移民伙伴、非加太歐移民對話等。加強(qiáng)與移民來源國和中轉(zhuǎn)國之間現(xiàn)有框架下的雙邊合作，特別是關(guān)于移民流動和重新接納的共同協(xié)議。加強(qiáng)與地方政府的聯(lián)系，派駐歐洲移民聯(lián)絡(luò)官。2015年歐盟還組織東地中海和西巴爾干高級會議、瓦萊塔峰會兩次高水平會議，邀請歐洲各國首腦、西巴爾干國家以及土耳其首腦、主要非洲國家、非洲聯(lián)盟、西非國家經(jīng)濟(jì)共同體委員會等參加討論難民、打擊走私、人口販賣及遣返和重新接納等問題。①European Commission，“Addressing the Refugee Crisis in Europe：The Role of EU External Action”，Joint communication to the European parliament and the council，Brussels，09／09／2015，JOIN（2015）40 final．

五、結(jié)語

拋開外部因素，歐盟難民危機(jī)的產(chǎn)生應(yīng)該主要歸咎于其難民治理體系的結(jié)構(gòu)與制度缺陷。作為一個多層面和多舞臺體系的特殊治理結(jié)構(gòu)，歐盟不是通過權(quán)威機(jī)構(gòu)的表決來進(jìn)行控制，而是通過一種十分艱難的共識來管理。②［德］貝婭特·科勒—科赫、托馬斯·康策爾曼、米歇勒·科諾特著，顧俊禮等譯：《歐洲一體化與歐盟治理》，北京：中國社會科學(xué)出版社2004年版，第178—179頁。這種治理體系可以傾聽各方聲音，有利于作出更加公平合理的決定，但對于擴(kuò)容后的歐盟來說，由于成員國之間的差異性更大，要取得共識更加艱難。因此，雖然在歐盟層面有《都柏林條例》這樣的規(guī)制難民問題的國際法，并且在歐盟委員會中也有分管移民事務(wù)的部門，但是迄今尚無法建立強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制來促使各成員國實行真正意義上的一體化難民政策，以致歐盟各成員國在很大程度上依然不得不根據(jù)自身的能力和意愿采取單邊或雙邊行動來應(yīng)對難民潮。合作需要更多的權(quán)威控制，因為該過程中可能存在搭便車的動機(jī)。共同政策的實施需要有強(qiáng)有力的中央控制組織，以防止某些國家偏離軌道。③Czaika，M．“Asylum Cooperation among Asymmetric Countries：The Case of the European Union”，European Union Politics”，2009，10，pp．89－113．同時，成員國數(shù)量的增加擴(kuò)大了歐盟政策執(zhí)行的難度，很多政策看起來很容易轉(zhuǎn)移到成員國，但經(jīng)驗證明，推動制度結(jié)構(gòu)的發(fā)展需要有效的適用和管理，這是一個非常復(fù)雜的問題。這些挑戰(zhàn)在歐盟未來依舊存在。因此，有人認(rèn)為歐盟應(yīng)該更多地關(guān)注已有政策在成員國的有效實施，而不是追求新的政策。歐盟及其成員國政府必須在成員國真正所需的基礎(chǔ)上通過不同方式尋找共識，特別是要重視賦予已有移民體制新的價值（adding value）。④Elizabeth Collectt，“Future EU Policy Development of Immigration and Asylum：Understanding the Challenge”，2014，available at www．MPIEurope．org．

面對難民危機(jī)，歐盟的“猛藥”可能產(chǎn)生一定的具體成效，⑤European Commission，“Refugee Crisis：European Commission Reports on Progress in Implementation of Priority Actions”，Brussels，14／10／2015．但其很多措施本身也是對現(xiàn)行法制的背離。例如，有成員國抱怨強(qiáng)制分配違背了“第一入境國”原則，使那些原本沒有難民申請的國家也要接受難民。這似乎打碎了它們當(dāng)年試圖逃避難民責(zé)任的如意算盤。觀察發(fā)現(xiàn)，近年來歐盟共同難民政策的門檻雖然有所提高，但并沒有傾向于更加嚴(yán)厲，一是歐盟逐漸增加了對難民友好的機(jī)構(gòu)，二是歐盟通過司法制度保障難民和避難申請者的權(quán)利。不過，值得特別指出的是，從歐盟移民政策發(fā)展來看，其在加強(qiáng)邊界控制、遏制非法移民的同時，難民的避難申請也變得更加困難。這就可能使政策結(jié)果又面臨兩難的境地，即共同移民政策在走向統(tǒng)一的同時，難民的申請及保護(hù)也更加遙不可及。⑥Christian Kaunert，Sarah Léonard，“The European Union and Refugees：towards More Restrictive AsylumPolicies in the European Union？”GRITIM Working Paper Series n．8，2011，available at http：∥www．upf．edu／gritim／_pdf／WP8_Kaunert_leonard．pdf．這也正是西方社會傳統(tǒng)價值觀念上的人權(quán)民主觀與現(xiàn)實政治中的實用主義之間難以逾越的悖論。

［責(zé)任編輯 王 桃 責(zé)任校對 李晶晶］

［中圖分類號］D815．6

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1000－5072（2016）04－0010－09

［收稿日期］2015－10－16

［作者簡介］文 峰（1975—），男，江西萍鄉(xiāng)人，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院／華僑華人研究院副研究員，博士，主要從事國際移民和華僑華人研究。

［基金項目］教育部人文社科重點研究基地重大項目《歐洲華人新移民經(jīng)濟(jì)研究》（批準(zhǔn)號：14JJD850006）；國家社會科學(xué)基金項目《全球化下的僑民戰(zhàn)略與發(fā)展研究》（批準(zhǔn)號：12BM068）。