“十二五”時期職業(yè)教育發(fā)展的分析與評價

張祺午　岳金鳳

摘 要 對“十二五”時期職業(yè)教育完成《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》所提出的相關(guān)目標(biāo)的情況、國家層面職業(yè)教育政策的基本走向進行分析，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)基本實現(xiàn)，政策引導(dǎo)持續(xù)加強。但我國職業(yè)教育改革發(fā)展也面臨一些主要挑戰(zhàn)，中等職業(yè)教育規(guī)模下降、職普結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)實體經(jīng)濟發(fā)展要求、經(jīng)費投入仍然不足。

關(guān)鍵詞 “十二五”時期；職業(yè)教育發(fā)展；規(guī)劃指標(biāo)；政策變化

中圖分類號 G719.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）12-0022-06

“十二五”時期，我國國民經(jīng)濟進入穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促發(fā)展階段，經(jīng)濟新常態(tài)的到來，對職業(yè)教育產(chǎn)生了空前的迫切需求。從職業(yè)教育自身來看，這五年是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》實施的前五年，職業(yè)教育得到前所未有的重視。經(jīng)歷了滑坡與擴張的職業(yè)教育正在趨于穩(wěn)定發(fā)展，“加快改革”“提升質(zhì)量”“走向現(xiàn)代化”成為發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)的主旋律。

通過對“十二五”時期職業(yè)教育完成《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》所提出的相關(guān)目標(biāo)的情況、國家層面職業(yè)教育政策的基本走向進行分析，力圖從宏觀上把握我國職業(yè)教育改革發(fā)展的基本經(jīng)驗、主要挑戰(zhàn)，以完善我們對當(dāng)前職業(yè)教育現(xiàn)實情況的基本認(rèn)識，為做好下一個五年發(fā)展提供決策依據(jù)。

一、中長期教育規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)情況

這里主要基于《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中職業(yè)教育相關(guān)指標(biāo)進行研究。結(jié)果表明，《綱要》提出的職業(yè)教育發(fā)展主要目標(biāo)和重點任務(wù)大多數(shù)進展順利，但也有部分指標(biāo)難以如期完成。具體來看：

中職在校生數(shù)明顯下降，高職在校生規(guī)模小幅上升，職業(yè)教育規(guī)模指標(biāo)難以按預(yù)期完成。2009-2014年間，職業(yè)教育在校生數(shù)從3459萬人下降至3135.2萬人，下降了323.8萬人。其中中職在校生下降423.8萬人，高職在校生增加了100萬人。2014年，中職在校生數(shù)1755.3萬人，與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的指標(biāo)要求差距較大，目標(biāo)達成率僅為78.0%；高職在校生數(shù)1380萬人，與指標(biāo)要求差距不大，目標(biāo)達成率為99.3%，應(yīng)能順利完成規(guī)劃目標(biāo)要求。

高中階段、高等教育毛入學(xué)率指標(biāo)進展良好。2014年高中階段毛入學(xué)率為86.5%，比2009年的79.2%高出7.3個百分點，平均每年增長1.5個百分點，預(yù)計2015年將超額完成87%的目標(biāo)。2014年高等教育毛入學(xué)率為37.5%，提前超額完成2015年的高等教育毛入學(xué)率指標(biāo)（36%）。其中，高職教育的穩(wěn)定發(fā)展對提高高等教育的毛入學(xué)率起到了重要作用。⑤

具有高等教育文化程度的人數(shù)大幅度增加。2010年人口普查數(shù)據(jù)顯示，具有高等教育文化程度的人數(shù)為1.18億人，2011-2014年4年新增高等教育文化程度的人數(shù)為2425萬人（其中高職高專學(xué)歷文化程度的人數(shù)約占50.4%），年均增長606萬人。按照第六次人口普查數(shù)據(jù)的具有高等教育文化程度人口的流失（死亡等原因），2011—2014年流失約23.8萬人，2014年末，具有高等教育文化程度的人數(shù)為14201萬人，按照每年606萬人的增長速度，2015年將完成14500萬人的規(guī)劃目標(biāo)。

主要勞動年齡人口平均受教育年限穩(wěn)步增長。2014年主要勞動年齡人口平均受教育年限從2009年的9.5年增長至10.42年，平均每年增長0.18年，按照該速度2015年能達成10.5的規(guī)劃目標(biāo)。其中，2010—2014年，每年新增教育存量中，職業(yè)教育畢業(yè)的勞動力教育存量占總增長量的比例分別為59.7%、58.4%、57.1%、56.4%、57.1%，平均達到57.7%。主要勞動年齡人口受高等教育的比例由2009年的9.9%增長至2014年的14.6%，平均每年增長約1個百分點，按照該增長速度，2015年將超額完成15%的預(yù)期目標(biāo)。

新增勞動力平均受教育年限目標(biāo)提前完成。2014年新增勞動力平均受教育年限達到13.5年，提前完成2020年13.5年的規(guī)劃目標(biāo)。新增勞動力受過高中階段及以上教育的比例達到89.3%，受過高中階段及以上教育的新增勞動力中，職業(yè)教育畢業(yè)生占67.1%。

二、職業(yè)教育的政策走向

通過對2011至2015年間國家層面職業(yè)教育政策文本的定量分析可以體現(xiàn)職業(yè)教育改革發(fā)展的基本脈絡(luò)。

（一）職業(yè)教育政策整體數(shù)量

根據(jù)不完全統(tǒng)計，在2011-2015年間，國務(wù)院、教育部、人力資源社會保障部、各部門聯(lián)合等共頒布了各種職業(yè)教育政策74件。其中，國務(wù)院頒布的職業(yè)教育政策為1件，教育部、人社部、部門聯(lián)合頒發(fā)職業(yè)教育政策為73件。圖1反映了2011至2015年間我國頒發(fā)的職業(yè)教育政策數(shù)量的年度分布，圖中曲線反映了職業(yè)教育政策數(shù)量變化趨勢。我們可以明顯看到，2011年和2015年是職業(yè)教育政策出臺較多的年份，這或許與2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》出臺，各部門積極貫徹落實國家教育大政方針有關(guān)。

（二）政策發(fā)文部門構(gòu)成

從發(fā)布政策的部門來看，教育部單獨或與其他部門聯(lián)合發(fā)布的文件共有61項，占頒發(fā)政策總數(shù)的82.4%；人力資源社會保障部單獨或與其他部門聯(lián)合發(fā)布的文件共有26項，占頒發(fā)政策總數(shù)的35.1%；財政部單獨或與其他部門聯(lián)合發(fā)布的文件共有18項，占頒發(fā)政策總數(shù)的24.3%。

在5年間出臺的74項政策中，部門聯(lián)合頒發(fā)的政策有33件，其中，以2個部門和3個部門聯(lián)合為主，分別占聯(lián)合制定政策總數(shù)的48.5%、27.3%，所占政策文本總數(shù)的比例分別為21.6%、12.2%。同一項政策聯(lián)合制定的部門總數(shù)最多的達到9個之多。

（三）政策的主題分布

依據(jù)教育部、人力資源社會保障部等部門官方網(wǎng)站公布的政策文獻為基準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)5年間我國職業(yè)教育政策主題呈現(xiàn)多樣化、專業(yè)化發(fā)展趨勢。74項職業(yè)教育政策涉及的主題包括體系建設(shè)、體制改革、經(jīng)費投入、產(chǎn)教融合、師資建設(shè)、農(nóng)村和民族地區(qū)職教發(fā)展、院校管理、教學(xué)改革、專業(yè)建設(shè)、德育、技能人才、信息化建設(shè)、教材建設(shè)、繼續(xù)教育、職業(yè)培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、招生管理、綜合等18個主題。其中，數(shù)量最多的前5個主題分別是體制改革、產(chǎn)教融合、師資建設(shè)、農(nóng)村和民族地區(qū)職教發(fā)展、綜合。

（四）政策層次分布

從2011至2015年間，國家對我國不同層次職業(yè)教育的政策要求來看，我國頒發(fā)的關(guān)于中等職業(yè)教育的政策文本明顯高于關(guān)于高等職業(yè)教育的政策文本的數(shù)量。5年間頒發(fā)的中職政策有23件，占不同層次職業(yè)教育政策文本數(shù)量的76.6%。

三、對“十二五”時期職業(yè)教育發(fā)展的綜合評價

職業(yè)教育是我國國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分。黨的十八大提出了“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的十八屆三中全會作出了“加快建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才”重要戰(zhàn)略部署。2014年6月23日至24日，改革開放以來由國務(wù)院召開的第三次全國職業(yè)教育工作會議在北京舉行。習(xí)近平對職業(yè)教育作出重要批示，要求必須高度重視，加快發(fā)展。在黨和國家的高度重視下，我國職業(yè)教育改革發(fā)展在“十二五”期間取得了顯著成效。

（一）“十二五”時期我國職業(yè)教育發(fā)展的主要成就

1.規(guī)劃指標(biāo)基本實現(xiàn)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出了19項教育事業(yè)發(fā)展主要目標(biāo)。通過對其中9項可獲得數(shù)據(jù)的與職業(yè)教育直接相關(guān)或間接相關(guān)的指標(biāo)進行計算發(fā)現(xiàn)，截至2014年9項指標(biāo)中有8項已經(jīng)提前或接近完成規(guī)劃綱要提出的2015年中期完成目標(biāo)要求。

“十二五”期間，我國高等職業(yè)教育得到快速發(fā)展，示范和骨干高職院校建設(shè)、高職院校提升專業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)能力項目等專項計劃的實施極大推動了高職院校的改革發(fā)展，高職院?；A(chǔ)辦學(xué)條件的大幅提升和人才培養(yǎng)模式改革的深入推進，改變了社會公眾對高職教育的傳統(tǒng)認(rèn)識，促進了高職規(guī)模的明顯提升，高職院校在校生年均增長20萬人，年平均增長率為1.5%。截至2014年，高職在校生數(shù)為1380萬人，與規(guī)劃綱要提出的到2015年實現(xiàn)在校生人數(shù)1390萬人的目標(biāo)相差無幾。高職規(guī)模的不斷擴大，在一定程度上促進了其他相關(guān)指標(biāo)的完成。截至2014年，我國高等教育毛入學(xué)率已達37.5%，提前完成規(guī)劃綱要提出的2015年高等教育毛入學(xué)率達到36%的目標(biāo)，眾多家庭實現(xiàn)了第一代大學(xué)生的夢想。我國具有高等教育文化程度的人口在2014年達到1.42億人。

2.政策引導(dǎo)持續(xù)較強

通過對2011至2015年我國職業(yè)教育政策的定量統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)其發(fā)展走向呈現(xiàn)如下四大特點。

一是職業(yè)教育改革發(fā)展對職業(yè)教育政策的需求強烈。根據(jù)統(tǒng)計，5年間國家年均頒發(fā)14.8件職業(yè)教育政策。政府通過政策引導(dǎo)和促進職教改革發(fā)展的意圖非常明顯，充分體現(xiàn)了政府對整個職教事業(yè)的主導(dǎo)作用。其中2011年和2015年職業(yè)教育政策數(shù)量的峰值與整個國家教育事業(yè)改革和相關(guān)上位政策出臺具有非常密切的關(guān)系。顯然，這時期職教改革發(fā)展對職業(yè)教育政策的需求是更大的。

二是國家教育行政部門在職業(yè)教育政策制定方面起著主導(dǎo)作用，但多部門聯(lián)合發(fā)文成為趨勢。從數(shù)量上看，教育部仍然是職業(yè)教育政策最主要的制定者，單獨發(fā)文32件，與其他部門聯(lián)合發(fā)文29件，所發(fā)文占政策總數(shù)的八成以上。但是，有占政策總數(shù)的44.6%的政策文本是涉及到多達31個政府部門、行業(yè)企業(yè)的聯(lián)合制定政策。其中，2或3個部門聯(lián)合制定政策的比例最高，尤其是教育部、人力資源社會保障部、財政部之間聯(lián)合制定的政策比較多，體現(xiàn)出三個部門之間的政策相互依賴性。同時，9個政府部門聯(lián)合制定的政策有2項，涉及如此多的部門的職教政策在過去是很罕見的，這也從另一個方面說明了我國職業(yè)教育領(lǐng)域目前面臨的一些問題是十分復(fù)雜的，需要多個政府部門間的通力合作。

三是政策主題呈現(xiàn)多元化，一些核心領(lǐng)域得到政策更多關(guān)注。5年間頒發(fā)的74個政策文件涉及的主題達到18個，主題多元化趨向明顯。這表明政府部門對職業(yè)教育管理的精細(xì)化程度進一步提高，政策觸角深入到職業(yè)教育的方方面面，保證了職教各領(lǐng)域的改革發(fā)展都有章可循。同時，體制改革、產(chǎn)教融合、師資建設(shè)、農(nóng)村和民族地區(qū)職教發(fā)展等主題的政策頒發(fā)數(shù)量較多，合計頒發(fā)31件，占政策總數(shù)的41.9%。這說明，職業(yè)教育管理部門更多是關(guān)注如何為職業(yè)教育營造良好的發(fā)展環(huán)境。通過從辦學(xué)體制、人才培養(yǎng)模式、師資隊伍和辦學(xué)條件等方面為職業(yè)教育提供宏觀指導(dǎo)，為職業(yè)教育發(fā)展搭建科學(xué)的運行機制。

四是中等職業(yè)教育的政策數(shù)量多于高等職業(yè)教育的政策數(shù)量。這一方面說明中等職業(yè)教育作為我國職業(yè)教育事業(yè)的主體，受到政府有關(guān)部門的更多政策關(guān)注；另一方面也證明中等職業(yè)教育的發(fā)展還不像高等職業(yè)教育那樣穩(wěn)定規(guī)范，必須通過更多的政策手段來強有力地進行調(diào)控，以促進其合理有序發(fā)展。

（二）我國職業(yè)教育面臨的主要挑戰(zhàn)分析及對策建議

然而，我們也注意到，在職業(yè)教育如火如荼、快速發(fā)展的同時，特別需要高度關(guān)注容易產(chǎn)生的各種問題，迫切需要從國家層面加強頂層設(shè)計和指導(dǎo)，以推動地方深化職業(yè)教育改革，加快推進現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展。

1.中等職業(yè)教育規(guī)模發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

雖然與10年前對比，我國中等職業(yè)教育的招生和在校生數(shù)量有所增長，但是不容忽視的是，近年來受學(xué)齡人口減少等客觀因素的影響，以及出現(xiàn)職校生成為“學(xué)生工”等負(fù)面現(xiàn)象引發(fā)社會對職業(yè)教育的質(zhì)疑，再加上長期以來社會上形成的“重普教、輕職教”傳統(tǒng)觀念的干擾，我國中等職業(yè)教育招生在2010年達到870萬招生高峰后，迅速回落。2011年至2013年，依次下滑了57萬人、116萬人、136萬人⑥。與之相對應(yīng)，我國中等職業(yè)教育的在校生人數(shù)，也從2010年的2238萬人下滑到2014年的1755.3萬人。中職在校生數(shù)也是唯一一項規(guī)劃綱要目標(biāo)出現(xiàn)虛置的指標(biāo)。

考慮到我國人口增幅正在快速下降（2008年我國18歲人口有2621萬人，2013年18歲人口下滑到1596多萬人，到2017年將進一步下滑至1400萬人⑦），我國中等職業(yè)教育正面臨著嚴(yán)峻的招生困境。

生源決定著職業(yè)學(xué)校的生存發(fā)展，保持一定規(guī)模的招生人數(shù)是職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[1]。根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展對技術(shù)技能人才的需求情況和人口增速下降的現(xiàn)實因素，建議各級政府還要進一步重視職業(yè)教育的招生工作。從長期來看，要支持職業(yè)學(xué)校采取靈活多樣的形式和機制招收往屆初中畢業(yè)生、未升學(xué)高中畢業(yè)生、退役士兵、青年農(nóng)民等群體，進一步提高職業(yè)教育在教育體系中的比例，為經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的人才支撐，為社會公眾提供多樣化的教育選擇。同時要加大中職學(xué)校招生秩序監(jiān)管力度。

2.職普結(jié)構(gòu)還不適應(yīng)我國實體經(jīng)濟發(fā)展的需求

近年來，在國家的大力推動下，我國中等職業(yè)教育規(guī)模不斷擴大，與普通高中之間的比例差距不斷縮小，從2005年的4∶6，提高到2010年的4.8∶5.2。但是，“十二五”期間，我國中等教育的職普比再次逐漸拉大，到2014年已經(jīng)變?yōu)?.2∶5.8。這表明，學(xué)齡人口的減少對中等職業(yè)教育帶來的負(fù)面影響遠大于普通教育。見圖2。

但從發(fā)展實體經(jīng)濟的角度來說，國家對技術(shù)技能人才的需求量更大。從發(fā)達國家尤其是注重發(fā)展實體經(jīng)濟的國家的情況來看，德國近半數(shù)高中生從16歲開始就被分流到職業(yè)教育，只有22%的適齡青年成為大學(xué)生。瑞士，學(xué)生經(jīng)過初中、高中兩次選擇，70%以上的學(xué)生進入職業(yè)教育領(lǐng)域?qū)W習(xí)，只有20%多的學(xué)生在高中學(xué)習(xí)，向高等教育學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域發(fā)展[2]。而我國卻一直無法扭轉(zhuǎn)中等教育結(jié)構(gòu)中職業(yè)教育比例偏低的問題。

進一步完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，提升職業(yè)教育吸引力是扭轉(zhuǎn)職普結(jié)構(gòu)的不二之選。下一階段要加快職業(yè)教育資源整合力度，優(yōu)化職教布局，與各地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃相適應(yīng)，通過撤銷、兼并、劃轉(zhuǎn)、托管等方式，對職業(yè)院校進行整合，提高校均在校生規(guī)模，因地制宜探索職教園區(qū)化發(fā)展模式，促進職業(yè)教育集約式發(fā)展。要堅持以服務(wù)發(fā)展為職業(yè)教育體系建設(shè)的主線，在國家層面建設(shè)人力資源市場動態(tài)監(jiān)測平臺。要以促進學(xué)生全面發(fā)展為現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的重點，各級政府要從系統(tǒng)培養(yǎng)人才的角度制訂和完善政策。要以加快推進本科轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的突破口，打通人才培養(yǎng)通道，建立一套體現(xiàn)職業(yè)特點的中等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育以及繼續(xù)教育的課程銜接體。

3.經(jīng)費投入不足現(xiàn)象仍然制約著職業(yè)教育的快速發(fā)展

“十二五”時期，國家財政性教育經(jīng)費從2010年的14670.067億元增長至2013年的24488.2177億元，增長了66.9%；國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例從2010年的3.59%增長至2013年的4.16%，增長了0.58個百分點，2012年該比例為4.33%，完成2012年達到4%的目標(biāo)。

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織相關(guān)機構(gòu)測算，職業(yè)教育辦學(xué)成本應(yīng)該是普通教育辦學(xué)成本的2.64倍。而實際情況是，2010-2013年，我國教育經(jīng)費總投入增長55.2%。普通本科教育、普通高中教育經(jīng)費投入增幅分別為46.7%、61.1%，均高于高職（38.0%）、中職（47.2%）的增長幅度，職業(yè)教育投入增幅（43.2%）低于教育經(jīng)費總投入增幅12個百分點。

2010年，我國教育總經(jīng)費在各級各類教育的分配比例是普通本科、職業(yè)教育（高職、中職）、普通高中分別為22.7%、12.3%（5.4%、6.9%）、10.2%，合計45.2%；2013年的分配比例分別為21.48%、11.36%（4.78%、6.58%）、10.62%，合計43.47%。普通本科、職業(yè)教育（高職、中職）、普通高中占教育總經(jīng)費比例2013年較2010年的增幅分別為-1.2、-1.0（-0.6、-0.4）、0.4個百分點。教育經(jīng)費總投入分布情況見圖3。

由此可見，我國教育經(jīng)費尤其是職業(yè)教育的經(jīng)費投入雖然實現(xiàn)了大幅增長，但是職業(yè)教育經(jīng)費增長的幅度是低于普通教育的，職業(yè)教育經(jīng)費在教育總經(jīng)費當(dāng)中的比例還出現(xiàn)了下滑。現(xiàn)在，全國尚有11個省市區(qū)沒有按照1996年頒布的《職業(yè)教育法》的要求制定職業(yè)教育生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)[3]。除東部發(fā)達地區(qū)外，全國大部分地區(qū)都沒能落實城市教育費附加用于職業(yè)教育的比例不低于30%的規(guī)定[4]。一些縣（市）沒有按國家規(guī)定及時到位落實職校生免費和資助配套資金[5]。還有相當(dāng)一批中等職業(yè)學(xué)校達不到國家設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。一部分職業(yè)院校由于經(jīng)費問題還難以把工作重心全面轉(zhuǎn)移到提高人才培養(yǎng)質(zhì)量上來，專業(yè)緊跟產(chǎn)業(yè)需求建、教學(xué)圍繞企業(yè)要求變的能力不足，辦學(xué)特色不鮮明，社會影響度不高，市場競爭力不強。因此，必須要加快落實政府責(zé)任，建立以政府投入為主的多元投入保障機制，營造有利于職業(yè)教育發(fā)展和人人成才的社會環(huán)境。建立健全職業(yè)教育財政保障的制度化框架，形成適應(yīng)現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展要求的經(jīng)費投入機制和生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，完善支持職業(yè)教育發(fā)展的金融政策。

參 考 文 獻

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Abstract Through analysis on the degree of completing the goals of vocational education development proposed in the “National Medium and Long-Term Education Reform and Development Plan Outline（2010-2020）” during the “12th Five-Year Plan” period， and the trend of vocational education policies at the national level， it is found that the planning goals has been achieved basically， and the policy guidance continues to be strengthened. But some major challenges exist in China's vocational education reform and development， such as， secondary vocational education scale declined， the mismatching between vocational and general education structure and the demand of entity economy development， and the shortages of financial investment.

Key words “12th Five-Year Plan” period； vocational education development； planning indicators； policy changes

Author Zhang Qiwu， research associate of Jilin Teachers Institute of Engineering and Technology（Changchun 130052）； Yue Jinfeng， research assistant of Jinlin Teachers Institute of Engineering and Technology