保護(hù)地體系與新型城鎮(zhèn)化

蘇 楊

?

保護(hù)地體系與新型城鎮(zhèn)化

蘇 楊

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士。現(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯，兼任國(guó)家發(fā)改委國(guó)家公園體制建設(shè)核心專家組成員。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

全面認(rèn)識(shí)保護(hù)地的外延和功能

“國(guó)家公園筆談”必談保護(hù)地（盡管這個(gè)詞的定義存在明顯漏洞，參見(jiàn)拙文《十說(shuō)國(guó)家公園體制元年》），這是因?yàn)橹醒雴?dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的目的之一就是通過(guò)具有龍頭作用的國(guó)家公園體制建設(shè)帶動(dòng)整個(gè)保護(hù)地體系的統(tǒng)一、規(guī)范、高效化；而且，保護(hù)地還是國(guó)家主體功能區(qū)中禁止開發(fā)區(qū)的主體，其形態(tài)多樣，不僅具有生態(tài)功能，也具有生產(chǎn)功能和生活功能：其中既有價(jià)值較高的以發(fā)揮生態(tài)功能為主的保護(hù)地，如自然保護(hù)區(qū)；也有生態(tài)和景觀價(jià)值一般但與市民生活聯(lián)系密切的水源保護(hù)區(qū)等；還有綠道網(wǎng)、水岸公園這樣線型的且與人居環(huán)境比鄰的保護(hù)地（這在大家以為是頂級(jí)的美國(guó)國(guó)家公園體系中亦然，如圖1中美國(guó)首都華盛頓特區(qū)的西波托馬克公園，從資源價(jià)值和空間分布角度來(lái)看更接近通常意義的城市公園或郊野公園），這類保護(hù)地對(duì)新型城鎮(zhèn)化具有不可替代的作用。

圖1

對(duì)新型城鎮(zhèn)化，中央城市化工作會(huì)議文件提出的要點(diǎn)包括：尊重城市發(fā)展規(guī)律、提高宜居性，改進(jìn)城市管理，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)。與這些要求掛鉤，保護(hù)地的發(fā)展應(yīng)該體系化：不僅使生態(tài)價(jià)值重要的區(qū)域用自然保護(hù)區(qū)等形式保護(hù)起來(lái)，也應(yīng)該使兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的用其他形式和形態(tài)（如線狀的水岸公園）的保護(hù)地保護(hù)利用起來(lái)，這樣才能在加強(qiáng)保護(hù)（如線狀保護(hù)地成為面狀保護(hù)地的連通廊道）的同時(shí)更直接地惠澤于民。

以往的保護(hù)地事業(yè)與城市發(fā)展幾乎是脫鉤的，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地（這也是我國(guó)九類保護(hù)地體系中法定的兩類）因此常給人留下“深山老林”或“風(fēng)景名勝”的印象，但從保護(hù)地與城市發(fā)展的關(guān)系總結(jié)，保護(hù)地體系是城市按照主體功能區(qū)發(fā)展、劃定生態(tài)保護(hù)紅線和城市增長(zhǎng)邊界、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展等的重要依托，很多保護(hù)地甚至是城市特色發(fā)展和綠色發(fā)展（如海綿城市建設(shè)）的依托（如水源保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)等都是構(gòu)建海綿城市比普通的城市綠地更重要的依托）?？膳e一個(gè)廣東省正在大力推進(jìn)的保護(hù)地體系建設(shè)例子詳細(xì)說(shuō)明保護(hù)地與城市發(fā)展的關(guān)系：水岸公園是具有區(qū)域特色的保護(hù)地類別和公園類別集合體（是對(duì)沿江河水系、內(nèi)河涌、海岸、湖塘、基塘、水庫(kù)堤壩等水岸地區(qū)建設(shè)的為市民提供生態(tài)涵養(yǎng)、生活休閑、環(huán)境美化、游憩、防災(zāi)減災(zāi)等功能的帶狀或環(huán)狀公園的統(tǒng)稱，在很多區(qū)域與水利風(fēng)景區(qū)重合），其既是保護(hù)地體系的重要組成，也對(duì)新型城鎮(zhèn)化具有重要且獨(dú)特的作用。這是因?yàn)樗豆珗@在珠三角是“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的綜合體現(xiàn)，其對(duì)服務(wù)市民運(yùn)動(dòng)游憩、復(fù)興堤岸地區(qū)空間活力、傳承嶺南水鄉(xiāng)文化具有不可替代的作用（參見(jiàn)圖2、圖3），也有利于實(shí)現(xiàn)從“海綿城市”向“海綿大區(qū)域”的升級(jí)。正因?yàn)椴煌螒B(tài)的保護(hù)地功能有所互補(bǔ)，所以國(guó)家相關(guān)文件中強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)地體系的功能，如國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部頒布的《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見(jiàn)》中明確：“優(yōu)化城市功能分區(qū)，擴(kuò)大城市綠色生態(tài)空間，加強(qiáng)城市公園綠地、綠道網(wǎng)、綠化隔離帶和城際生態(tài)廊道建設(shè)”。 顯然，主體功能區(qū)建設(shè)中也需要多種類型的保護(hù)地來(lái)支撐，也看重保護(hù)地對(duì)新型城鎮(zhèn)化的重要作用。

圖2

圖3

而有的區(qū)域，如果保護(hù)地體系沒(méi)有形成，則城市的綠色發(fā)展和主體功能區(qū)相關(guān)工作就難以見(jiàn)效。以北京為例，其尚未形成保護(hù)地體系（尤其與廣東等省相比）并準(zhǔn)確搭建保護(hù)地體系與禁止開發(fā)區(qū)之間的劃定、管理橋梁，且目前的保護(hù)地覆蓋范圍不夠、功能不夠：①難以滿足生態(tài)需要。尚未全部覆蓋所有生態(tài)空間（如近年來(lái)北京市新增的郊野公園、平原造林區(qū)域、綠道等），保護(hù)地之間缺少連通廊道，難以形成完整的城市增長(zhǎng)邊界；②難以滿足生活需要。已有的保護(hù)地形態(tài)較單一，線狀保護(hù)地少，滿足居民需要的方式單一； ③難以形成區(qū)域綠色發(fā)展的依托。京津冀城市群組團(tuán)生態(tài)隔離帶尚未建立，與河北、天津的生態(tài)缺乏銜接和共建，難以滿足《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的共建京津冀西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的要求。

實(shí)際上，這樣形態(tài)多樣、功能完整的保護(hù)地體系，也是美國(guó)國(guó)家公園體系的重要特征：其體系內(nèi)有43種類別（可大致合并為20類），大多數(shù)并非國(guó)家公園那樣的大面積荒野保護(hù)地，而是兼具生態(tài)、生產(chǎn)、生活功能并與人居環(huán)境緊密相關(guān)的保護(hù)地。僅以線型保護(hù)地為例，就有自然風(fēng)景河流及航道、國(guó)家海濱、國(guó)家河流、國(guó)家湖濱、國(guó)家風(fēng)景道、國(guó)家風(fēng)景步道等六種類型。即像美國(guó)那樣廣義的國(guó)家公園體系中也包括了各類保護(hù)地，包括能讓新型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)出“山水鄉(xiāng)愁”要素的“親民”的、“有文化”的保護(hù)地。

從全國(guó)來(lái)看，有若干并非國(guó)家公園體制試點(diǎn)和保護(hù)地建設(shè)關(guān)注焦點(diǎn)的保護(hù)地類別，在形成保護(hù)地體系、串聯(lián)保護(hù)地、使保護(hù)地更好地服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化等方面發(fā)揮著獨(dú)特作用。仍以廣東的水岸公園（包括水利風(fēng)景區(qū)）為例：①在地域特色明顯的區(qū)域，水岸公園（包括水利風(fēng)景區(qū)）可以作為省級(jí)保護(hù)地體系的骨干（如廣東省省立公園體系中的珠江三角洲區(qū)域），價(jià)值較高的可進(jìn)入國(guó)家公園預(yù)備清單或成為國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的組成部分。一些條件較好且已納入國(guó)家試點(diǎn)范圍的（如黃河源水利風(fēng)景區(qū)）爭(zhēng)取首批建成有類型代表意義的中國(guó)國(guó)家公園。②其他數(shù)量眾多、分布貼近人居環(huán)境的水岸公園（包括水利風(fēng)景區(qū)），可以更全面地發(fā)揮人居環(huán)境功能，與環(huán)境整治并行的水岸公園建設(shè)，還能及時(shí)、直接地將水環(huán)境質(zhì)量的改善體現(xiàn)為群眾的生活改善，增強(qiáng)人民在生態(tài)建設(shè)上的獲得感，為實(shí)現(xiàn)山水林田湖是一個(gè)生命共同體和居民“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”直接作出貢獻(xiàn)。

總結(jié)一下，國(guó)家公園、保護(hù)地與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系就是：國(guó)家公園只是保護(hù)地體系的一種，保護(hù)地體系也是新型城鎮(zhèn)化“山水鄉(xiāng)愁”的要素。如果要回答國(guó)家公園中有沒(méi)有“我家”公園？至少一個(gè)回答是靠譜的：保護(hù)地體系中肯定包括鄰家公園乃至“我家”公園，至于那是否能上升到國(guó)家層次，還得看你家的造化——三江源的牧民天天都把“我家”當(dāng)國(guó)家，國(guó)家也真把他們家當(dāng)國(guó)家公園。

圖4

保護(hù)地全面發(fā)揮功能面臨的制度障礙

說(shuō)一千、道一萬(wàn)，保護(hù)地和城市發(fā)展的現(xiàn)狀是：脫節(jié)且保護(hù)地“自身難?！?。這是因?yàn)椋Ｗo(hù)地要在新型城鎮(zhèn)化中全面發(fā)揮功能，在我國(guó)存在兩個(gè)突出的體制建設(shè)約束：地、人，即土地權(quán)屬大多不屬于政府，內(nèi)部有大量原住民。級(jí)別越低的保護(hù)地，這些約束越多。前文說(shuō)從廣東水岸公園（包括水利風(fēng)景區(qū)）的情況看，有的地方構(gòu)建直接服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化的保護(hù)地體系條件較好，但即便這樣條件較好的地區(qū)，相關(guān)建設(shè)仍不盡如人意：珠三角城市河道灘地資源保護(hù)情況不容樂(lè)觀，上游地區(qū)占用河灘地建設(shè)（參見(jiàn)圖3）、口門部分圍墾過(guò)度，部分界河兩岸各自為政，競(jìng)相開發(fā)利用，無(wú)序圍河造地或商業(yè)開發(fā)灘地，破壞自然岸線。

出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)閺闹贫冉嵌榷杂腥矫嬲系K：地、錢、法。

土地權(quán)屬不清是造成目前保護(hù)地管理名實(shí)不符最主要的原因。多數(shù)保護(hù)地（包括管理規(guī)定最嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)）的諸多面積只是落在了近似一紙空文的劃界圖紙上，現(xiàn)實(shí)中在法理上無(wú)法整體“禁止開發(fā)”。據(jù)不完全調(diào)查，我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊分布有大量社區(qū)，其中居住著數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的原住民。而自然保護(hù)區(qū)的劃建大多是20世紀(jì)80年代后，相當(dāng)于從周邊社區(qū)的村民承包地（包括草場(chǎng)、林場(chǎng)）上強(qiáng)制改變土地用途進(jìn)行劃分和建立，因此相當(dāng)數(shù)量的自然保護(hù)區(qū)存在土地權(quán)屬問(wèn)題。根據(jù)對(duì)中國(guó)林業(yè)系統(tǒng)1538個(gè)自然保護(hù)區(qū)資料的分析，80%以上的保護(hù)區(qū)存在土地權(quán)屬及相關(guān)問(wèn)題的困擾。而珠江三角洲水岸公園涉及的岸線土地，也有80%以上并非政府所有。

“錢”指建設(shè)和管理的資金機(jī)制不明或保障程度不高。除了對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、地質(zhì)公園等有中央專項(xiàng)資金支持，其他保護(hù)地大多依靠基層地方政府財(cái)政和經(jīng)營(yíng)收入。這樣，不僅保護(hù)地很難保護(hù)好，還易引發(fā)對(duì)保護(hù)地的過(guò)度經(jīng)營(yíng)甚至變保護(hù)地為開發(fā)用地（如將岸線全部出售給房地產(chǎn)開發(fā)商）。

“法”指現(xiàn)有的相關(guān)法律可能阻礙保護(hù)地功能全面發(fā)揮。例如，《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)核心區(qū)和緩沖區(qū)有近乎苛刻的管制，有些可能對(duì)保護(hù)對(duì)象有利的利用（如濕地保護(hù)區(qū)中的有機(jī)農(nóng)業(yè)有利于水鳥生存）也被禁止；又如，《水法》規(guī)定堤內(nèi)30米只能拆不能建，主干10米以內(nèi)不能建設(shè)，這使珠江三角洲的水岸公園建設(shè)難以操作，在一些地方甚至還不利于堤岸保護(hù)。對(duì)某個(gè)地方的某類保護(hù)地來(lái)說(shuō)，這些約束可能同時(shí)存在。以典型的水鄉(xiāng)城市——廣東南海市為例，資金約束是因?yàn)樗棵磕甑膶ｍ?xiàng)資金只能用于河道整治、清淤，必要的岸線改造；地權(quán)約束是因?yàn)閮?nèi)河涌水上歸政府，岸上歸農(nóng)民，且內(nèi)河涌?jī)膳灾饕獮閺S房，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在用，回收難度大；而《水法》規(guī)定堤內(nèi)30米只能拆不能建，主干10米以內(nèi)不能建設(shè)；順德水道的外灘地管理名義上應(yīng)歸政府，將實(shí)際當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在使用（村委會(huì)已租給個(gè)體經(jīng)營(yíng)者）。

這些制度障礙需要統(tǒng)籌解決?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確：以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系。這樣的指示，實(shí)際明確了保護(hù)地全面發(fā)揮功能，應(yīng)該從管理單位體制、規(guī)劃?rùn)C(jī)制、土地權(quán)屬制度、資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面統(tǒng)籌改革。這種統(tǒng)籌改革，又需要與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的八項(xiàng)基礎(chǔ)性制度和國(guó)家公園體制改革銜接起來(lái)，才可能得到上位統(tǒng)籌改革的支持。

引導(dǎo)并規(guī)范保護(hù)地體系發(fā)展，促進(jìn)有條件的城市群更快形成山水鄉(xiāng)愁

通過(guò)制度配套改革，促進(jìn)保護(hù)地在新型城鎮(zhèn)化中形成體系和全面體現(xiàn)功能，要注意三方面關(guān)系：①政府和市場(chǎng)的關(guān)系。級(jí)別較低的保護(hù)地并不需要大面積和嚴(yán)格的保護(hù)，且這些保護(hù)地可能與商品形成關(guān)聯(lián)產(chǎn)品（例如，如果水岸公園本身能形成商品房小區(qū)的景觀，就可以按照規(guī)劃讓房地產(chǎn)開發(fā)商投資建設(shè)但開放式管理），這就便于市場(chǎng)介入，解決政府自有資本不足和資金運(yùn)作效率較低的問(wèn)題；②處理好共性和個(gè)性的關(guān)系：保護(hù)地體系建設(shè)必須分類推進(jìn)。對(duì)某些地域來(lái)說(shuō)，如果保護(hù)地的生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能突出且和新型城鎮(zhèn)化關(guān)系密切，可以優(yōu)先發(fā)展。如珠江三角洲區(qū)域與水相關(guān)的濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、水源保護(hù)區(qū)以及?；~塘等，可以串聯(lián)起來(lái)，通過(guò)水岸公園這種新的形式統(tǒng)籌建設(shè)；③制度改革中要注意內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和外部約束力的關(guān)系。外部約束力包括主體功能區(qū)中的定位、生態(tài)保護(hù)紅線、水紅線和耕地紅線等，還包括生態(tài)文明基礎(chǔ)制度中涉及的將保護(hù)地建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并納入到各級(jí)干部任期目標(biāo)管理責(zé)任考核之中，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力包括規(guī)劃?rùn)C(jī)制、土地權(quán)屬制度、資金機(jī)制等，這些制度配套改革好了，就可以構(gòu)建“保護(hù)好了、要見(jiàn)效益”的制度，即建設(shè)這些保護(hù)地，既有經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，施政者還有“政績(jī)”效益。

可以珠三角水岸公園體系建設(shè)為例來(lái)說(shuō)明操作層面的制度建設(shè)。操作角度而言，珠三角水岸公園體系建設(shè)的思路是按類型，抓典型：首先是分類。綜合尺度、功能和形態(tài)，可分為：市域之間的“區(qū)域級(jí)水岸公園連接帶”和“重要保護(hù)地或景區(qū)連接線”；城市尺度的“濱水走廊”“休閑景觀帶”、“生態(tài)景觀岸線工程”；鎮(zhèn)街尺度的“?；~塘多樣化節(jié)點(diǎn)”“社區(qū)綠道水岸共建線”等。不同類型凸顯不同的主導(dǎo)功能，銜接不同的資金，配套不同的保障制度，然后“按類型、抓典型”進(jìn)行制度建設(shè)。例如，廣東南海的水岸建設(shè)涵蓋了嶺南山水、水岸城市、?；~塘等資源類型并有傳統(tǒng)文化支撐，基層地方政府也有較高的積極性，可按不同的辦法突破三方面制度約束：南海中軸線（千燈湖）片區(qū)，代表珠三角水岸城市建設(shè)典型，是水岸公園向水岸城市升級(jí)的典范，水岸公園建設(shè)最好結(jié)合當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)開發(fā)，在土地出讓之前就應(yīng)通過(guò)規(guī)劃手段讓房地產(chǎn)商承諾并參與公園建設(shè)，讓水岸公園建設(shè)的未來(lái)收益有市場(chǎng)兌現(xiàn)渠道；而南海市區(qū)中條件較好的地方，可將水岸公園與濕地串聯(lián)起來(lái)，強(qiáng)調(diào)濕地處理城市黑臭水體的功能，爭(zhēng)取國(guó)家的水專項(xiàng)資金；南海西樵鎮(zhèn)的西樵山周邊水系建設(shè)，水岸公園作為岸線保護(hù)的手段和重要保護(hù)地的“串聯(lián)線”，則可明確其建設(shè)范圍和方式，凸顯其防洪、保岸線的功能，以突破相關(guān)法規(guī)約束并爭(zhēng)取水利系統(tǒng)專項(xiàng)資金支持（例如，可作為水利部門的既有項(xiàng)目（河湖水系連通工程）中的一部分，這樣，這類保護(hù)地的建設(shè)就能獲得中央專項(xiàng)資金的支持）?？傊?，只要因地制宜按類型構(gòu)建水岸公園“保護(hù)好了、要見(jiàn)效益”的制度，就不僅能突破約束且能使水岸公園成為珠三角金山銀山就是綠水青山的物證。

有了這樣的物證，再討論國(guó)家公園、保護(hù)地與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系時(shí)，就像我在國(guó)家公園系列筆談中的《國(guó)家公園、生態(tài)文明與綠色發(fā)展》一文中概括的“國(guó)生綠”一樣，這種關(guān)系也能概括為“國(guó)保新”——國(guó)家公園體系保證讓新型城鎮(zhèn)化新起來(lái)。