國家公園體制建設(shè)的幾個關(guān)鍵點

王昌海

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國家公園體制建設(shè)的幾個關(guān)鍵點

王昌海

形成公眾正確認(rèn)知，加強(qiáng)國家層面立法，注重社區(qū)利益，倡導(dǎo)全社會參與建設(shè)，整合國家重要生態(tài)功能區(qū)并開展國家公園體制試點

2015年9月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），其中第22條明確要求對自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制進(jìn)行改革，提出建立國家公園體制。從管理學(xué)角度來說，體制指的是國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度。國家公園，是指國家為了保護(hù)一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場所，而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。

從目前的就地保護(hù)生物多樣性的方式看，自然保護(hù)區(qū)是最為重要的保護(hù)地。截至2014年底，全國共建立自然保護(hù)區(qū)2729個，總面積147萬平方公里，占國土面積的15.31%，形成了類型齊全、布局合理的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)，85%以上的國家重點保護(hù)野生動植物在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到了保護(hù)，自然保護(hù)區(qū)每年接待的參觀考察人數(shù)超過1.28億人次，我國有32處自然保護(hù)區(qū)加入聯(lián)合國教科文組織“人與生物圈”保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。然而，自然保護(hù)區(qū)的管理工作依然存在一些問題，比如運行經(jīng)費不足，多部門領(lǐng)導(dǎo)，法律法規(guī)不完善等。

因此，如何更加完善我國生物多樣性保護(hù)地的管理工作，2008年10月8日，環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局批準(zhǔn)建設(shè)中國第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園，自此，我國正式開啟了生物多樣性保護(hù)地新的體制。

讓公眾對建立國家公園形成正確認(rèn)知

國家公園體制，其理念就是有效保護(hù)和合理開發(fā)利用。依據(jù)國外發(fā)達(dá)國家建設(shè)國家公園的經(jīng)驗，它可以彌補我國嚴(yán)格保護(hù)與合理利用的法律空白。隨著我國法治逐步完善，國家公園體制在生物多樣性保護(hù)事業(yè)中會發(fā)揮越來越重要的作用。此外，國家公園體制能夠進(jìn)一步完善目前保護(hù)地管理體制較為不順暢的現(xiàn)狀，整合重要生態(tài)功能區(qū)的生境破碎化。這些都將引領(lǐng)我國保護(hù)事業(yè)走向一個新高度。

同時，國家公園體制倡導(dǎo)在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)及物種的過程中，讓公眾主動感受到自然所帶來的服務(wù)，進(jìn)而主動參與保護(hù)。但目前來看，在這方面做得還不夠，成效需要不斷提高。因此，讓公眾對我國建立國家公園形成正確的認(rèn)知很重要。

（1）國家公園是我國未來保護(hù)地的一種重要形式

我國目前對自然生態(tài)系統(tǒng)及其所屬的資源實行的是嚴(yán)格保護(hù)機(jī)制。保護(hù)地面積最大的當(dāng)屬自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，它劃分了實驗區(qū)、緩沖區(qū)以及核心區(qū)三個功能區(qū)，嚴(yán)格按照《自然保護(hù)區(qū)條例》開展管理工作，更多的是“保護(hù)”。國家森林公園、國家濕地公園以及國家級風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地，相比自然保護(hù)區(qū)，它們更多的是承載“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，也就是通過發(fā)展旅游，獲取更多的經(jīng)濟(jì)收入滿足保護(hù)系統(tǒng)的日常管理與建設(shè)。從國家公園定義來看，國家公園最基本的內(nèi)涵是保護(hù)自然基地。它是一定歷史條件下的產(chǎn)物，隨著我國法治進(jìn)程以及城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，具有國家公園建設(shè)特征的重要生態(tài)功能區(qū)，可以有條件地建設(shè)國家公園。因此，我國建設(shè)的國家公園是未來一定時期內(nèi)，特別是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，就地保護(hù)生物多樣性的一種重要形式。

（2）國家公園體制不同于我國目前保護(hù)地的管理體制

目前來看，我國多種形式的保護(hù)地管理實行的是自上而下的多頭管理，財政撥款少，實行門票高收費。國外國家公園的普遍管理體制為：管理主體一元化，財政撥款為主，接受捐贈免票或低價門票，實施特許經(jīng)營。從國家公園的內(nèi)涵上說，由國家政府部門主管的類似于“國家公園”概念的國家森林公園、濕地公園以及國家地質(zhì)公園等保護(hù)區(qū)，屬于不同的管理系統(tǒng)，但這些提法并不完全等同于“國家公園”的概念。我國國家公園體制肯定要在借鑒國外國家公園成功經(jīng)驗后，總結(jié)出適合自己發(fā)展的體制，既不同于現(xiàn)在嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)體制，也不同于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旅游景區(qū)保護(hù)地。

圖/新華社

（3）我國自然保護(hù)區(qū)體制依然占據(jù)保護(hù)主導(dǎo)地位

我國是生物多樣性豐富的國家，也是人口大國，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍處在發(fā)展中國家。目前自然保護(hù)區(qū)面積占國土面積的15%左右，這在很大程度上決定了我國的保護(hù)體制既不能像發(fā)達(dá)國家一樣，因為較高的經(jīng)濟(jì)水平能夠給予國家公園足夠的運行經(jīng)費；也不能像經(jīng)濟(jì)水平較為落后的非洲國家一樣，因為非洲幅員遼闊，擁有較少的人口。實踐證明，從保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)來看，我國自然保護(hù)區(qū)管理體制是目前較為成功的案例，沒有足夠的證據(jù)表明，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理減弱了地方以及社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但可以肯定的是，它在一定程度上改變了保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)居民的生產(chǎn)生活方式。對于我國來講，國家公園的建設(shè)還處在初期，還有很長一段路要走，自然保護(hù)區(qū)管理體制依然是我國目前最適合的保護(hù)形式，還會占據(jù)保護(hù)的主導(dǎo)地位。

（4）國家公園體制既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)

我國目前自然保護(hù)體系管理不順暢，建設(shè)國家公園可能會帶來機(jī)遇。黨中央國務(wù)院已經(jīng)在2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。2015 年9月，在《方案》中再次明確提出“改革現(xiàn)有多部門設(shè)置的保護(hù)地體制，進(jìn)行保護(hù)區(qū)功能重組”。中央政府已經(jīng)把建設(shè)國家公園體制提上日程，這是多年來我國自然保護(hù)事業(yè)的一個新的里程碑，是發(fā)展的機(jī)遇。未來要做的事情就是“如何建”，從國情以及保障我國生態(tài)戰(zhàn)略安全的角度出發(fā)，國家公園體制構(gòu)建既要學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，又要“摸著石頭過河”。如何制定一部適合國家公園健康發(fā)展的法律法規(guī)，對我國目前的保護(hù)體制是重大的改革，既是保護(hù)區(qū)域的功能重組，又是體制中人、財、物的重新定位，這是它帶來的挑戰(zhàn)。

構(gòu)建我國國家公園體制的建議

（1）建立國家層面的《國家公園法》

到目前為止，我國還沒有一部關(guān)于自然保護(hù)區(qū)或者森林公園等保護(hù)地的國家層面的法律，因為自然保護(hù)區(qū)涉及森林、濕地、荒漠以及海洋等區(qū)域，雖然研究自然保護(hù)多年的學(xué)者以及政府部門都在積極推動，但綜合各種原因，難以統(tǒng)一成一部完整的法律。我國目前自然保護(hù)區(qū)管理依據(jù)的是《自然保護(hù)區(qū)條例》以及相關(guān)的《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》以及《海洋保護(hù)法》等，國家公園體制應(yīng)該是我國自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展的一個契機(jī)，制定出一部綜合的法來適應(yīng)當(dāng)前自然保護(hù)形勢，既是理順管理體制，也是給予保護(hù)工作者巨大的工作動力。我國自然保護(hù)地各級管理部門，積累了豐富的管理經(jīng)驗，為我國國家公園體制奠定了良好的立法基礎(chǔ)。我國自然保護(hù)事業(yè)走向管理科學(xué)化、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)研究系統(tǒng)化的健康發(fā)展道路，《國家公園法》必先走在前面。

（2）注重社區(qū)利益

由于我國國情與國外任何國家都沒有重合或者相似，最重要的一點是，我國人口密度大。相當(dāng)一部分人口處在目前保護(hù)區(qū)管理范圍內(nèi)。我國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)初期，并沒有過多考慮社區(qū)的利益，很多土地權(quán)屬問題、生計資源供給問題等都形成了歷史遺留問題。經(jīng)歷多年自然保護(hù)區(qū)管理工作的開展，解決了部分保護(hù)過程中的糾紛，但并沒有從根本上解決社區(qū)對保護(hù)區(qū)資源的依賴，也在一定程度上造成了周邊居民進(jìn)入保護(hù)區(qū)砍伐薪柴，偷獵野生動物以及采摘珍稀植物等一系列破壞行為。究其原因，還是我國自然保護(hù)體制存在一定問題，一方面是保護(hù)區(qū)管理部門，另一方面是地方政府，不管是生計還是生產(chǎn)，二者都沒有及時關(guān)注社區(qū)的利益，比如，保護(hù)區(qū)動物損害農(nóng)戶生產(chǎn)的莊稼，保護(hù)區(qū)認(rèn)為按照《自然保護(hù)區(qū)條例》當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該負(fù)責(zé)賠償；然而當(dāng)?shù)卣J(rèn)為自然保護(hù)區(qū)管理局應(yīng)該負(fù)直接責(zé)任，互相推諉。此外，森林公園等形式的旅游保護(hù)地，也沒有考慮分享旅游收益給社區(qū)居民，這也造成了有的通往森林公園的必經(jīng)之路被當(dāng)?shù)鼐用衿茐?；也有部分周邊社區(qū)以“農(nóng)家樂”形式開展的鄉(xiāng)村旅游業(yè)存在過度收費問題，多種原因?qū)е掠械膰疑止珗@由于經(jīng)營收益分配問題處于癱瘓狀態(tài)。因此，國家公園體制應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，當(dāng)?shù)鼐用袷墙ㄔO(shè)國家公園的重要參與者以及政策的執(zhí)行者。國家公園帶給當(dāng)?shù)鼐用褚欢ǖ睦?，?dāng)?shù)鼐用裰鲃咏ㄔO(shè)國家公園，這應(yīng)該是理想的發(fā)展模式，從而走出一條具有中國特色的國家公園體制道路。

（3）倡導(dǎo)全社會參與建設(shè)管理國家公園

所謂全社會參與，就是“讓公眾進(jìn)得來，再次愿意來”。就目前來看，我國已有的國家公園準(zhǔn)入票價過高，一是不會激發(fā)公眾參與建設(shè)管理的積極性，比如公眾游憩國家公園，就目前的游憩行為來看，僅僅是一種休閑的旅游行為，并沒有得到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的教育，他們沒有自覺把自然保護(hù)的理念傳遞給周邊人群；二是他們沒有意愿給予國家公園捐助，我國絕大部分自然保護(hù)地受捐助資金主要來自非政府組織，這也說明，我國目前保護(hù)體制存在一定問題，公眾目前并沒有主動意愿參與保護(hù)地的建設(shè)與發(fā)展。我國生態(tài)文明體制的構(gòu)建，離不開公眾的積極參與，國家公園體制作為生態(tài)文明體制的“排頭兵”，應(yīng)該培育公眾的生態(tài)文明自醒意識，倡導(dǎo)全社會的生態(tài)文明自覺行為，建立有利于生態(tài)文明的自律機(jī)制。那么如何倡導(dǎo)全社會參與建設(shè)國家公園，一是低票制，制定科學(xué)的發(fā)展路徑；二是廣泛宣傳，利用互聯(lián)網(wǎng)以及多媒體，向全社會宣傳國家公園體制的理念。因此，保障公眾對國家公園建設(shè)管理的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，是把國家公園體制建好的充分條件。

（4）整合國家重要生態(tài)功能區(qū)，試點國家公園

我國保護(hù)地體系重構(gòu)涉及國家中長期生態(tài)安全保障和人民游憩福利保障，涉及國家自然遺產(chǎn)資源管理格局以及多主體多層次的利益調(diào)整，是一項意義重大而又艱巨復(fù)雜的工作，那么就不能操之過急，首先要開展小范圍的試點工作。目前來看，最有條件建設(shè)國家公園的區(qū)域，當(dāng)屬國家重點生態(tài)功能區(qū)。一是由于生態(tài)保護(hù)良好，擁有我國重要基因庫資源；二是人口較少。由于行政區(qū)劃，重點生態(tài)功能區(qū)也存在人為割裂的因素，比如秦嶺山系以及岷山山系的保護(hù)地，這是我國大熊貓的棲息地，有著重要的生態(tài)功能。但是它們建設(shè)了多個自然保護(hù)區(qū)及森林公園，隸屬于不同部門的管理，且管理部門行政級別不同?？梢允紫仍圏c以四川、陜西、甘肅為重點行政區(qū)的“中國大熊貓國家公園”，這樣既整合目前保護(hù)區(qū)生態(tài)人為破碎化，也可以把中國大熊貓保護(hù)文化推廣全世界，促進(jìn)中國和世界的交流，必將帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

此外，從基因庫的角度看，我國在重要生態(tài)功能區(qū)建立國家公園，也有利于國家層面建立健全生物多樣性監(jiān)測體系，不管是物種監(jiān)測還是社會經(jīng)濟(jì)監(jiān)測，都可以建立統(tǒng)一的國家層面的數(shù)據(jù)庫。在大數(shù)據(jù)時代，國家層面的數(shù)據(jù)庫對于保護(hù)物種以及區(qū)域發(fā)展來講，都是非常珍貴的。因此，國家應(yīng)積極試點國家公園體制，不宜全國大范圍試點，應(yīng)從國家重點生態(tài)功能區(qū)開始。

〔本文是國家林業(yè)局大熊貓國際資金科學(xué)研究類項目“中國大熊貓自然保護(hù)區(qū)管理體制研究”（項目批準(zhǔn)號EB1416）以及國家自然科學(xué)基金面上項目“保護(hù)與發(fā)展：社區(qū)視角下協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（項目批準(zhǔn)號71373024）階段性研究成果〕

作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所