對(duì)建國以來“中央集權(quán)制”的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之二十七

宣曉偉

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對(duì)建國以來“中央集權(quán)制”的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之二十七

宣曉偉

建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，

國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；

部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)；

區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。

中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。

——《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年）

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

上兩篇文章討論了建國以來“中央集權(quán)制”的制度變遷，分別針對(duì)政黨政治的產(chǎn)生與官僚體系的擴(kuò)張、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與公有制的建立和轉(zhuǎn)變、市場改革的推行與地方利益的固化分化、農(nóng)村體制改革與地方治理的變遷以及地方行政制度和區(qū)劃的調(diào)整展開了分析，以下是對(duì)建國以來“中央集權(quán)制”的一些總體認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。

首先，建國以來“中央集權(quán)制”的建立和運(yùn)行，符合了中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需要，在維護(hù)國家統(tǒng)一、開展現(xiàn)代化建設(shè)、帶動(dòng)全國和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面居功至偉。

站在中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的角度，新時(shí)期中央集權(quán)制所取得的成就是舉世矚目的。在遼闊的國土、上萬里的疆土邊界、不平衡發(fā)展的區(qū)域、多樣的文化習(xí)俗、各種自然和人為的災(zāi)害和危機(jī)之下，中央政府通過中央集權(quán)制將億萬民眾緊密地聯(lián)系在一起，在“革命”、“解放”和“發(fā)展”等名義下將個(gè)人重新組織到國家主導(dǎo)的集體體制之中，從而賦予現(xiàn)代國家對(duì)于個(gè)人的更為直接的控制權(quán)（參見周雪光（2011）“權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯”，《開放時(shí)代》，第10期）。

中央集權(quán)制在中國國家統(tǒng)一和現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，它把一個(gè)積貧積弱、一盤散沙、任人凌辱的落后國家重新組織成為了一個(gè)強(qiáng)大的、煥然一新的發(fā)展中大國。中央集權(quán)制在改革開放以來的歷程中也扮演著關(guān)鍵角色，一方面保證了中央對(duì)于地方的有效控制，另一方面充分調(diào)動(dòng)了各地發(fā)展的積極性，對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為整個(gè)國家爆發(fā)出勃勃生機(jī)做出了重要的貢獻(xiàn)。從這些角度來看，建國以來“中央集權(quán)制”所取得的成就，是怎樣稱頌也不為過的。

其次，隨著時(shí)代的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民要求的提高，“中央集權(quán)制”越來越難以適應(yīng)中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，需要迎來改變。

盡管建國以來的中央集權(quán)制取得了相當(dāng)?shù)某删?，但隨著時(shí)間的推移，它也日益暴露出一系列問題，難以繼續(xù)適應(yīng)中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求。前面文章中提出過現(xiàn)代國家的中央與地方關(guān)系應(yīng)該具有的三個(gè)基本要素，即強(qiáng)大穩(wěn)定的中央、自由活力的地方和規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制。與此相對(duì)比，中國目前所實(shí)行的中央集權(quán)制，與上述三個(gè)要求有著明顯差距，需要加以轉(zhuǎn)變。

第一，在構(gòu)建強(qiáng)大穩(wěn)定的中央方面。盡管在現(xiàn)行中央集權(quán)制下，中央有著至高無上、不容置疑的絕對(duì)權(quán)威，并通過人事安排等一系列手段牢牢地控制著地方，然而，中央政府在現(xiàn)實(shí)中的政策執(zhí)行力不強(qiáng)，這點(diǎn)只要對(duì)比中國中央政府部門的人數(shù)和美國聯(lián)邦政府的人數(shù)，就可以明顯看出，中國中央政府的部門，上千人就已經(jīng)是個(gè)大部（例如財(cái)政部、發(fā)改委），而美國聯(lián)邦政府的部門動(dòng)輒數(shù)萬人。盡管不同的政府體制不能作過于簡單地對(duì)比判斷（例如中國的中央政府部門往往還直接下轄規(guī)?？捎^的事業(yè)單位），然而考慮到中國龐大的總體人口規(guī)模、數(shù)目眾多的地區(qū)和巨大的地區(qū)差異，無論如何不能認(rèn)為中國的中央政府已有足夠的人手來監(jiān)督其政策在地方的執(zhí)行，遑論由中央政府部門親自執(zhí)行了。

此外，在現(xiàn)行碎片化的中央集權(quán)制下，中央政府事實(shí)上很難有效地讓地方政府貫徹自己的意圖，“上有政策、下有對(duì)策”是普遍現(xiàn)象。目前相當(dāng)多的中央政策舉措，都會(huì)演變成地方政府爭奪項(xiàng)目、資金、政策優(yōu)惠的盛宴。表面看是國家戰(zhàn)略、國家意圖，實(shí)際上是地方政府和相關(guān)部門在運(yùn)作，從當(dāng)前數(shù)不勝數(shù)、令人眼花繚亂、冠以各種名目的地方發(fā)展規(guī)劃，以及這種規(guī)劃的具體出臺(tái)過程中，就可以看到國家戰(zhàn)略和國家利益已經(jīng)在相當(dāng)程度上被地方利益和部門利益綁架。近年來，各種打著國家戰(zhàn)略層面的各類綜合改革區(qū)、示范區(qū)、新區(qū)等紛紛涌現(xiàn)，區(qū)域規(guī)劃有一種“遍地開花”的態(tài)勢。區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)覆蓋了接近40%的國土面積，每個(gè)省都有一個(gè)甚至兩個(gè)所謂國家層面的區(qū)域規(guī)劃，幾乎所有地區(qū)都在試圖給自己戴上國家層面戰(zhàn)略的光環(huán)；而原先這種所謂國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃多是由發(fā)改委的地區(qū)司負(fù)責(zé)，目前許多部門都在爭搶這塊蛋糕、紛紛出臺(tái)各自所謂國家戰(zhàn)略的地區(qū)試點(diǎn)計(jì)劃。

與此同時(shí)，當(dāng)前中央主要通過從上到下的方式對(duì)地方官員進(jìn)行約束，而且多是通過黨組織和行政的途徑，事實(shí)證明，這樣做盡管有效果，但效果也是有限和難以持續(xù)的；缺乏民眾和社會(huì)的監(jiān)督、缺乏法律的約束，官僚階層的濫用權(quán)力和腐化始終是難以解決的問題，它也無法真正保障中央政策的有效執(zhí)行。

第二，當(dāng)前的中央集權(quán)制與保障自由活力的地方存在沖突。由于在名義上中央政府有著壓倒性的權(quán)威，它在理論上有權(quán)介入地方的任何領(lǐng)域進(jìn)行發(fā)號(hào)施令。盡管在事實(shí)上中央政府的政策在地方具體執(zhí)行過程中往往走樣，地方擁有很大的自由裁量權(quán)，但地方政府的權(quán)力和利益是沒有正當(dāng)性論述的，更沒有法律上的保證。目前中央集權(quán)制在地方政府激烈競爭的環(huán)境中已經(jīng)日益碎片化，地方政府許多時(shí)候是按照自身的利益在行事，只是打著聽從中央命令的旗號(hào)。然而，這種碎片化的趨勢并不應(yīng)該一味受到否定，它也存在合理的一面，畢竟在許多地方政府能夠自主決策的領(lǐng)域，中央不應(yīng)該事無巨細(xì)地一管到底，這在根本上有悖于整個(gè)社會(huì)發(fā)展的趨勢，也難以保障地方在其應(yīng)當(dāng)行使權(quán)力的范圍在法律上獲得充分的自主權(quán)。

第三，現(xiàn)行中央集權(quán)制下也難以形成規(guī)范化、法治化解決中央與地方矛盾的途徑。要運(yùn)用司法調(diào)節(jié)雙方的矛盾，前提是中央與地方都必須是明確的法律主體，有相對(duì)清晰的權(quán)利界限，這樣司法才能對(duì)兩者關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。但中央集權(quán)制下，中央理論上在任何領(lǐng)域都對(duì)地方有至高無上的絕對(duì)權(quán)威，這個(gè)權(quán)利界限是模糊不清的；與此同時(shí)，地方的權(quán)力和利益又沒有法律上的承認(rèn)。所以在現(xiàn)有中央集權(quán)制下，中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)只能依靠各級(jí)政府內(nèi)上下級(jí)關(guān)系的行政調(diào)節(jié)，而這種矛盾處理的方式則更多采用的是相互博弈、討價(jià)還價(jià)，其中又往往充斥著各種各樣的個(gè)人關(guān)系和私下交易，很難形成一個(gè)較為規(guī)范化的中央與地方協(xié)調(diào)機(jī)制。

再次，目前中央與地方“事權(quán)共擔(dān)、部門同構(gòu)”的格局難以推進(jìn)中央與地方事權(quán)的合理劃分和法律化，以“父權(quán)型權(quán)威”（或“家長制”、“家父長制”）為基礎(chǔ)的中央集權(quán)制，也日益不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的要求。

1994年實(shí)施的分稅制改革，在收入側(cè)厘清了中央與地方的權(quán)利關(guān)系，保證了中央財(cái)政收入的應(yīng)有份額，為中央財(cái)政主導(dǎo)作用的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。然而受客觀條件的約束，當(dāng)時(shí)的改革并未真正觸動(dòng)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，而是基本延續(xù)了既有的做法，造成中央與地方在事權(quán)劃分上的不明確、不細(xì)致，特別是涉及全局性資源配置的支出責(zé)任被大量劃分給省及省以下政府，而對(duì)于中央與地方事權(quán)劃分的進(jìn)一步改革被承諾在分稅制實(shí)施后再來處理（參見樓繼偉《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013）。

分稅制改革以來，關(guān)于中央和地方事權(quán)劃分的改革思路一直是較為明確的。在2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，已經(jīng)指明了按照具體事項(xiàng)的影響范圍原則來劃分中央和地方事權(quán)的改革思路：

“合理劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任”。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出應(yīng)“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”。

因此，按照事項(xiàng)所影響的范圍是屬于“全國性或跨省”還是“本行政區(qū)域”來具體橫向細(xì)分中央與地方相應(yīng)的事權(quán)，一直延續(xù)下來成為關(guān)于推進(jìn)中央與地方事權(quán)劃分的主要改革思路。

然而，在目前中國中央和地方關(guān)系下，絕大多數(shù)政策的出臺(tái)和實(shí)施都遵循“中央決策、地方執(zhí)行”的模式，即在中央政府層面，主要負(fù)責(zé)的是政策的出臺(tái)（亦含有部分監(jiān)督職責(zé)），而政策的具體實(shí)施基本上依賴于地方政府的執(zhí)行。換言之，中央和地方分別縱向負(fù)責(zé)政策的不同環(huán)節(jié)。在“中央決策、地方執(zhí)行”的模式下，容易造成中央和地方的各級(jí)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的同構(gòu)現(xiàn)象，即所謂“上下一般粗”，中央所具有的部門，地方上都要設(shè)置對(duì)應(yīng)的部門，否則就會(huì)給具體政策的運(yùn)作帶來很大的麻煩。與此同時(shí)，由于中央和地方各負(fù)責(zé)政策的不同階段，形成事權(quán)共擔(dān)的局面，所以也很難分清到底哪些是中央的責(zé)任、哪些是地方的責(zé)任。

因此，在中央與地方“事權(quán)共擔(dān)，部門同構(gòu)”的條件下，按照事項(xiàng)影響范圍原則來推進(jìn)中央和地方事權(quán)的劃分，就成為一個(gè)理論上明確簡單、在現(xiàn)實(shí)中卻難以推行的改革舉措?？梢钥吹剑?013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺(tái)以來，中央與地方關(guān)系的相關(guān)改革得到不同程度的推進(jìn)，在最為重要的財(cái)政體制改革方面，“預(yù)算、稅制和事權(quán)劃分”三大領(lǐng)域中，預(yù)算和稅制的改革都有明顯的進(jìn)展，然而事權(quán)劃分和支出責(zé)任領(lǐng)域的改革，卻遲遲難以推出相關(guān)的文件，“事權(quán)改革推進(jìn)的困難”與已有中央與地方關(guān)系下這種“事權(quán)共擔(dān)，部門同構(gòu)”的模式有密切的關(guān)系。

事實(shí)上，之所以會(huì)形成中央與地方“事權(quán)共擔(dān)，部門同構(gòu)”的格局，與中央集權(quán)制背后“父權(quán)型權(quán)威”的治理觀念密不可分。如前面文章所分析的，“父權(quán)型權(quán)威”是在“求仁”精神傳統(tǒng)下，將一元化的治理模式倫理化，即將基于個(gè)人關(guān)系的差序格局和家庭中的倫理關(guān)系放大至國家的治理關(guān)系，形成所謂“家國同構(gòu)”“忠孝同構(gòu)”的形態(tài)。在“父權(quán)型權(quán)威”的中央集權(quán)制下，中央猶如倫理等級(jí)上的父親，有權(quán)力過問、決斷地方上的一切事物。中央代表的是所有地方的利益，在進(jìn)行決策時(shí)就像一個(gè)大家長，能夠很好地維護(hù)和促進(jìn)家族中每個(gè)地方的利益。而各個(gè)地方在倫理等級(jí)上處于“兒子”的地位，要完全服從和遵循中央的決策要求。中央集權(quán)制背后的“父權(quán)型權(quán)威”觀念和模式，對(duì)于維護(hù)傳統(tǒng)中國的大一統(tǒng)有著重要作用，傳承幾千年，以至于成為中國人一種深層的心理意識(shí)，人們在看待中央與地方關(guān)系時(shí)總是有意無意、或多或少地抱有這種觀點(diǎn)。

應(yīng)該說，對(duì)于當(dāng)前正在進(jìn)行現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的中國而言，這種基于擬倫理的“父權(quán)型權(quán)威”和“祖國一家親”仍然有其存在的價(jià)值，對(duì)于維護(hù)國家的統(tǒng)一也在發(fā)揮重要的作用。然而必須看到的是，在“父權(quán)型權(quán)威”的中央地方關(guān)系下，日益難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)主要基于“法理型權(quán)威”和“契約規(guī)則”來處理公共主體之間關(guān)系的要求。中央與地方關(guān)系的法治化，就必須突破“父權(quán)型權(quán)威”中央集權(quán)制的觀念和相應(yīng)的制度框架。

綜上所述，盡管建國以來的中央集權(quán)制為維護(hù)國家和開展現(xiàn)代化建設(shè)立下汗馬功勞，但是隨著形勢的發(fā)展，它越來越不適應(yīng)中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求，在一個(gè)制度化、規(guī)范化和法治化的現(xiàn)代國家治理體系中，中央集權(quán)制必須做出相應(yīng)的重大調(diào)整。中國傳承數(shù)千年的中央集權(quán)制，也將不得不迎來轉(zhuǎn)變，至于中央集權(quán)制的未來應(yīng)如何轉(zhuǎn)變，以及怎樣才能完成這種轉(zhuǎn)變，將是下面文章所要討論的內(nèi)容。