淺析《政策執(zhí)行波動(dòng)與基層治理問(wèn)題》

陳元園（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川　成都 610000）

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淺析《政策執(zhí)行波動(dòng)與基層治理問(wèn)題》

陳元園
（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川成都 610000）

一、個(gè)案概況

S省Y市L縣是一個(gè)煤礦大縣，在20世紀(jì)90年代煤礦行業(yè)發(fā)展十分興盛，開(kāi)辦了幾十家煤礦企業(yè)，帶動(dòng)了上萬(wàn)人就業(yè)，成為了L縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱和縣財(cái)政收入的重要來(lái)源。但是，因?yàn)槊旱V行業(yè)不定期就業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)、激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)生產(chǎn)的行政性干預(yù)等原因，導(dǎo)致煤礦行業(yè)的職工社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題一直被擱置。L縣的實(shí)際情況是職工與煤礦企業(yè)簽訂了勞動(dòng)合同，企業(yè)直接將本應(yīng)繳納的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)直接以工資的形式按月發(fā)放給職工。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，煤礦職工非固定、流動(dòng)性就業(yè)的特點(diǎn)讓其很難為職工購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期性保險(xiǎn)，對(duì)于職工來(lái)說(shuō)，眼前的利益遠(yuǎn)比購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期的社會(huì)保險(xiǎn)更有誘惑力，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，因激勵(lì)的地方競(jìng)爭(zhēng)，政府想通過(guò)迎合工人的需求來(lái)留住勞動(dòng)力，對(duì)企業(yè)和工人不執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)政策的行為采取睜一只眼閉一只眼的消極應(yīng)對(duì)態(tài)度。加之當(dāng)時(shí)國(guó)家只是出臺(tái)了法律政策要求，省市并沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行法律和政策的上層壓力并不大，致使L縣的煤礦職工社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題被擱置了十幾年，這樣的消極應(yīng)對(duì)積累了巨大的社會(huì)矛盾?！麡O執(zhí)行，矛盾積累

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組若干意見(jiàn)的通知》，要求各地開(kāi)始進(jìn)行煤礦行業(yè)的整頓。S省對(duì)于這項(xiàng)國(guó)家政策的頒布并沒(méi)有太重視，直到2013年初才正式制定了一個(gè)省級(jí)方案，L縣對(duì)此工作方案非常歡迎，希望通過(guò)此方案“合理合法”地整頓煤礦行業(yè)，并計(jì)劃在2-3年內(nèi)完成整頓任務(wù)，化解積壓的矛盾。但是，2013年初，S省的某煤礦發(fā)生重大的安全生產(chǎn)事故，全省所有煤礦強(qiáng)制停產(chǎn)5個(gè)月，并且S省發(fā)布了《S省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)煤礦整頓關(guān)閉工作的緊急通知》，強(qiáng)力推進(jìn)煤礦整頓工作。2013年5月前，省計(jì)劃關(guān)停煤礦120家，分到Y(jié)市為16家，再分到L縣只有4家，發(fā)生安全事故之后，省計(jì)劃關(guān)停煤礦400家，分到Y(jié)市為63家，再分到L縣有16家，從省到市采取“目標(biāo)管理責(zé)任制”，至此，煤礦整頓從以市場(chǎng)規(guī)律為主變成了以行政推動(dòng)為主，從經(jīng)濟(jì)任務(wù)變成了政治任務(wù)。面對(duì)如此強(qiáng)的任務(wù)，L縣要在2013年底完成壓力非常大。其采取了三個(gè)步驟來(lái)完成：第一，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)指標(biāo)，花巨資從其他縣購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)，不足的部分再由地方補(bǔ)；第二，關(guān)?？h內(nèi)有問(wèn)題的礦，共4家；第三，按照資源的多少進(jìn)行排序，資源量排名靠后的強(qiáng)行關(guān)閉。

L縣大量的煤礦關(guān)閉，讓縣財(cái)政收入減少了20%，且煤礦關(guān)閉期間政府財(cái)政支付了上億的賠償金，同時(shí)造成了3000多名職工下崗。關(guān)停煤礦是國(guó)家強(qiáng)力推行的政策，職工難以反對(duì)，但是要求補(bǔ)償卻是職工可以爭(zhēng)取到的利益，他們以多年未購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題為切入點(diǎn)，提出要求補(bǔ)償。被關(guān)停的煤礦本身已經(jīng)嚴(yán)重受損，根本無(wú)法承擔(dān)這么巨大的一筆費(fèi)用，職工就轉(zhuǎn)而采取集體行動(dòng)，向政府施壓?！\(yùn)動(dòng)式執(zhí)行，矛盾爆發(fā)

二、個(gè)案分析

通過(guò)案例分析可以看到，L縣的煤礦關(guān)停政策和職工社會(huì)保險(xiǎn)的法律政策適用性都較低。煤礦行業(yè)本身的流動(dòng)性高、地域間協(xié)調(diào)性差、生產(chǎn)的干預(yù)性強(qiáng)等問(wèn)題導(dǎo)致國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)法律政策適用性低，沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)，執(zhí)行的壓力也不大，地方政府就采取消極執(zhí)行的態(tài)度，導(dǎo)致了社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題的積累。而煤礦關(guān)停政策也是如此，大量關(guān)閉L縣的煤礦企業(yè)導(dǎo)致了地方政府財(cái)政收入急劇減少，職工下崗現(xiàn)象嚴(yán)重，要求巨額的賠償金和國(guó)家財(cái)政虧損的現(xiàn)狀之間出現(xiàn)了巨大的矛盾。在政策適用性低且政策執(zhí)行壓力小的時(shí)候，往往是消極執(zhí)行，而政策適用性低但政策執(zhí)行壓力大時(shí)，往往出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行。中國(guó)很多的政策執(zhí)行情況都是如此，其適用性都比較低，然而由于政策執(zhí)行壓力的變化經(jīng)常出現(xiàn)消極執(zhí)行和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行交替出現(xiàn)的現(xiàn)象，也就是波動(dòng)式執(zhí)行。政策執(zhí)行波動(dòng)是造成當(dāng)前許多基層治理問(wèn)題的重要原因。

三、思考

中國(guó)的地方社會(huì)經(jīng)?？梢钥吹秸卟▌?dòng)執(zhí)行的情況，本研究所提出的分析框架對(duì)觀察中國(guó)基層社會(huì)具有較為廣泛的解釋力，能夠幫助我們從治理機(jī)制的層面認(rèn)識(shí)基層治理的部分問(wèn)題所在。除了本文作者分析的政策適用性和政策執(zhí)行壓力之間的變動(dòng)以外，我認(rèn)為政策本身的利益協(xié)調(diào)性也是導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的原因，國(guó)家政策應(yīng)考慮到地方政府，地方應(yīng)與國(guó)家的利益相協(xié)調(diào)。國(guó)家政策和地方政策是自上而下的關(guān)系，地方政策必須符合國(guó)家政策的大方向，并在此基礎(chǔ)上出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，如果地方政府未對(duì)國(guó)家政策有所重視，一方面是因?yàn)樵撜卟⒉贿m用于地方政府，另一方面也可能是該政策會(huì)損害地方政府的利益，比如本文中的煤礦關(guān)停，本身L縣的很多家煤礦剛完成技術(shù)整改，對(duì)于其縣財(cái)政收入是非常可觀的，此時(shí)國(guó)家出臺(tái)政策要求關(guān)停16家，L縣迫于壓力不得不從既有的煤礦企業(yè)中挑選出“不符合要求”的強(qiáng)制關(guān)停，然而L縣并不贊同這一政策，只是迫于壓力執(zhí)行，在如此強(qiáng)的上級(jí)壓力下，L縣仍然沒(méi)有完全按照該政策去執(zhí)行，而是選擇花費(fèi)巨資從其他縣購(gòu)買(mǎi)關(guān)停指標(biāo)。就算是在政策執(zhí)行壓力很強(qiáng)的情況下，L縣仍然沒(méi)有完全按照省市政策來(lái)執(zhí)行，這與本文作者所提到的在政策適用性很低的情況下，如果政策執(zhí)行壓力大，就會(huì)出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行的情況并不是完全符合的，作者應(yīng)該對(duì)“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行”的具體含義做進(jìn)一步的解釋?zhuān)纭斑\(yùn)動(dòng)式執(zhí)行”包括完全按照上級(jí)政策執(zhí)行和變通式執(zhí)行兩種。在此案例中，L縣是變通式執(zhí)行。此外，L縣關(guān)于職工社會(huì)保險(xiǎn)的消極態(tài)度也是出于地方政府利益考慮，并非完全是因?yàn)檎邎?zhí)行壓力小。

中圖分類(lèi)號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）05-0031-01

作者簡(jiǎn)介：陳元園（1990-），女，漢族，四川廣安人，四川省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)碩士研究生，研究方向：社會(huì)發(fā)展與社會(huì)政策。