從“輸血”到“造血”實(shí)施精準(zhǔn)扶貧加快脫貧步伐

劉夢(mèng)圓

[摘 要]長(zhǎng)期以來，扶貧開發(fā)工作存在著對(duì)象不準(zhǔn)、情況不明、扶貧資金指向不準(zhǔn)、貧困地區(qū)對(duì)國(guó)家扶貧資金依賴性大等問題?！按笏唷薄胺鲛r(nóng)不扶貧”等現(xiàn)象也逐漸凸顯，并造成了扶貧資金流失、扶貧開發(fā)效果大打折扣。因此，“精準(zhǔn)扶貧”的提出對(duì)新時(shí)期扶貧開發(fā)工作具有重要的意義。文章將以河北省秦皇島市青龍滿族自治縣為例，對(duì)精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)生的原因以及具體措施進(jìn)行探究。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；易地扶貧；青龍縣

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.202

1 青龍滿族自治縣扶貧工作基本現(xiàn)狀

1.1 青龍縣貧困狀況及致貧原因

青龍滿族自治縣位于河北省東北部邊緣，明長(zhǎng)城北側(cè)，燕山山脈東段，是典型的石質(zhì)山區(qū)縣，全縣面積3510平方公里，山場(chǎng)面積占77.2%，耕地面積占10%，人均耕地1.1畝，因此素有“八山、一水、一分田”之稱，全縣總?cè)丝?5萬，其中滿族人口占69.6%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件制約，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)量低而不穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)效益差，農(nóng)戶豐年溫飽，災(zāi)年返貧的現(xiàn)象較為普遍。

青龍縣目前共有“十二五”和“十三五”貧困村142個(gè)，識(shí)別、認(rèn)定貧困戶50966戶、12.7萬人，由于青龍所處特殊的地理環(huán)境和氣候條件，大部分貧困村自然條件惡劣，村民居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施落后。

一是自然條件差。青龍縣山多地少，地勢(shì)復(fù)雜，土地瘠薄零散，干旱、洪澇、風(fēng)雹、霜凍等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，抗災(zāi)減災(zāi)能力差。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件制約，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)量低而不穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)效益差，農(nóng)戶豐年溫飽，災(zāi)年返貧的現(xiàn)象較為普遍。全縣農(nóng)業(yè)人口人均水澆地不足0.5畝，而現(xiàn)有貧困人口人均水澆地還不到0.2畝土地，土地干旱、瘠薄，糧食不能自給。

二是投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我縣工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，交通、能源、電力、通信設(shè)施落后，交通不便，信息不靈。境內(nèi)鐵路里程只有3.7公里，公路密度小，標(biāo)準(zhǔn)低，目前仍有119個(gè)行政村缺路少橋，交通不便；部分村不通廣播和電話，并且仍有十多萬人飲水困難。

這些貧困人口大部分都居住在深溝小岔，交通不便，通信、飲水困難，嚴(yán)重制約了貧困戶的脫貧步伐，也是目前青龍縣扶貧攻克的最直接挑戰(zhàn)。

1.2 現(xiàn)階段青龍縣扶貧工作基礎(chǔ)與環(huán)境分析

“十二五”期間，青龍縣縣委、縣政府依托國(guó)家扶貧重點(diǎn)開發(fā)縣、少數(shù)民族自治縣和資源大縣優(yōu)勢(shì)，突出項(xiàng)目、民生、隊(duì)伍三個(gè)著力點(diǎn)，實(shí)施“環(huán)境立縣、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣、開發(fā)興縣、和諧安縣”四大戰(zhàn)略，全面建設(shè)生態(tài)型、現(xiàn)代化、民族特色新青龍，為“十三五”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2.1 發(fā)展基礎(chǔ)

第一，經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)。2015年全縣生產(chǎn)總值完成98億元，在“十一五”發(fā)展基礎(chǔ)上，年均遞增4.8%。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化初見成效，但產(chǎn)出效益不高。工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。第三，生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美，環(huán)境監(jiān)督措施仍需加強(qiáng)。第四，民生保障事業(yè)顯著提高，但就業(yè)服務(wù)體系仍亟待健全。第五，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了較大進(jìn)展。“十二五”時(shí)期青龍縣社會(huì)發(fā)展目標(biāo)完成情況見下表。

1.2.2 主要經(jīng)驗(yàn)

“十二五”取得的重要成就，為青龍縣未來扶貧工作的開展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為未來五年乃至更長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一是要把改善民生作為根本，全心全意為民辦實(shí)事；二是以轉(zhuǎn)型發(fā)展為主線，大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)；三是強(qiáng)化招商引資狠抓項(xiàng)目建設(shè)；四是突出生態(tài)品牌，壯大綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“綠色增長(zhǎng)”。

2 精準(zhǔn)扶貧需進(jìn)一步落實(shí)和深化的原因

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說，精準(zhǔn)扶貧主要是就貧困居民而言的，誰(shuí)貧困就扶持誰(shuí)。

不可否認(rèn)青龍縣政府的扶貧工作在近年來取得了較大進(jìn)展，如貧困人數(shù)大幅下降，農(nóng)民生活水平顯著提升。但是，長(zhǎng)期以來貧困居民底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問題較為突出。如貧困居民底數(shù)無法全面查明，導(dǎo)致很多扶貧資金“天女散花”，使用范圍廣，而效率卻很低；重點(diǎn)縣舍不得摘掉貧困的帽子放棄補(bǔ)貼，因此在財(cái)政數(shù)字上造假，繼續(xù)擠占扶貧資金，浪費(fèi)國(guó)家扶貧資源；人情扶貧、關(guān)系扶貧，造成應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮等社會(huì)不公，甚至滋生腐敗。表面上看，粗放扶貧是工作方法存在問題，實(shí)質(zhì)反映的是干部的群眾觀念和執(zhí)政理念的大問題，不可小覷。

現(xiàn)行的扶貧制度設(shè)計(jì)存在缺陷，主要問題在于扶貧項(xiàng)目實(shí)行“大水漫灌”方式，較為粗放，針對(duì)性較弱，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”。以扶貧搬遷工程為例，一方水土難養(yǎng)一方人，居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)等地的貧困戶，是扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”，移民搬遷是較好的出路，但是因?yàn)檠a(bǔ)助資金少，所以享受扶貧資金補(bǔ)助搬出來的多是經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的農(nóng)戶，貧困的特別是最窮的農(nóng)戶根本搬不起。新村扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)扶貧等項(xiàng)目，受益多的主要還是貧困社區(qū)中的中高收入農(nóng)戶，只有較少比例貧困農(nóng)戶從中受益，且受益程度也相對(duì)較少。

綜上所述，原有的扶貧體制機(jī)制必須進(jìn)行修補(bǔ)和完善。換句話說，就是要解決錢和政策對(duì)誰(shuí)用、如何用、效果怎樣等問題。扶貧必須要有“精準(zhǔn)度”，專項(xiàng)扶貧更要瞄準(zhǔn)貧困居民，特別是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金務(wù)必重點(diǎn)用在貧困居民身上，并且要用在正確的方向上。扶貧要做雪中送炭的事，不能只做形象工程。

3 實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作的措施

第一，對(duì)象精準(zhǔn)是精準(zhǔn)扶貧工作的必要前提，通過有效、合規(guī)的程序，把誰(shuí)是貧困居民識(shí)別出來?？偟脑瓌t是“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”。開展到村到戶的貧困狀況調(diào)查和建檔立卡工作，包括群眾評(píng)議、入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗(yàn)、信息錄入等內(nèi)容。切實(shí)發(fā)揮扶貧資金的作用，只有扶真貧才能真扶貧。識(shí)別制度要充分發(fā)揚(yáng)基層民主，發(fā)動(dòng)群眾參與；透明程序，保證貧困戶認(rèn)定的透明公開、相對(duì)公平。

第二，內(nèi)容精準(zhǔn)是精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵，各級(jí)政府應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)扶貧到村到戶、產(chǎn)業(yè)扶貧到村到戶、教育扶貧到村到戶、金融扶貧到村到戶。保證扶貧政策解決貧困戶的實(shí)際困難。

第三，措施精確，扶貧工作要重點(diǎn)從“人”和“錢”兩個(gè)方向出發(fā)，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，針對(duì)每一個(gè)區(qū)域甚至每一個(gè)貧困戶的實(shí)際情況制定幫扶措施。授之以魚不如授之以漁，扶貧政策要以幫助當(dāng)?shù)剡M(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展能力為主要任務(wù)，幫助貧困戶脫貧致富，而不是“年年扶貧年年貧”。主要內(nèi)容包括：一是扶貧開發(fā)與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變深度融合，扶貧措施要在幫助貧困地區(qū)解決當(dāng)前困難的同時(shí)考慮到該地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。加大力度完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展果木、林木、養(yǎng)殖等具有發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目，且運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目。二是扶貧攻堅(jiān)與社會(huì)扶貧濟(jì)困深度融合。精準(zhǔn)扶貧的精神是指，在普惠的基礎(chǔ)上重點(diǎn)幫扶特別困難的地區(qū)和家庭，而不是放棄普惠政策。三是政策方針與因地制宜相結(jié)合，加大資金整合力度。

第四，管理精準(zhǔn)是扶貧工作順利進(jìn)行的保證。主要包括以下內(nèi)容。

一是貧困戶信息管理。要建立起貧困戶基本信息的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將扶貧對(duì)象的基本資料、動(dòng)態(tài)情況錄入到系統(tǒng)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。對(duì)貧困農(nóng)戶實(shí)行一戶一本臺(tái)賬、一個(gè)脫貧計(jì)劃、一套幫扶措施，確保扶到最需要扶持的群眾、扶到群眾最需要扶持的地方。年終根據(jù)扶貧對(duì)象發(fā)展實(shí)際，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行調(diào)整，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時(shí)退出，使應(yīng)該扶持的扶貧對(duì)象及時(shí)納入，從而實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象有進(jìn)有出，扶貧信息真實(shí)、可靠、管用。

二是陽(yáng)光操作，健全監(jiān)督管理制度。按照國(guó)家《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，對(duì)扶貧資金建立完善嚴(yán)格的管理制度，建立扶貧資金信息披露制度以及扶貧對(duì)象、扶貧項(xiàng)目公告公示公開制度，將篩選確立扶貧對(duì)象的全過程公開，避免暗箱操作導(dǎo)致的應(yīng)扶未扶，保證財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金在陽(yáng)光下進(jìn)行；筑牢扶貧資金管理使用的帶電“高壓線”，治理資金“跑冒滴漏”問題。同時(shí)，還應(yīng)引入第三方監(jiān)督，嚴(yán)格扶貧資金管理，確保扶貧資金用準(zhǔn)用足，不致“張冠李戴”。

三是權(quán)責(zé)分明，各司其職。對(duì)扶貧工作，目前省、市、縣三級(jí)分別該承擔(dān)什么任務(wù)并不十分明確，好像大家都在管錢、分錢，監(jiān)督的責(zé)任也不清晰；專項(xiàng)扶貧資金很分散，涉及多個(gè)部門，各個(gè)部門的責(zé)任也不清晰?，F(xiàn)在，省委已經(jīng)明確，省、市兩級(jí)政府主要負(fù)責(zé)扶貧資金和項(xiàng)目監(jiān)管，扶貧項(xiàng)目審批管理權(quán)限原則上下放到縣，實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金和權(quán)責(zé)“四到縣”制度，各級(jí)都要按照自身事權(quán)推進(jìn)工作；各部門也應(yīng)以扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和重大扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，加大資金整合力度，確保精準(zhǔn)扶貧，集中解決突出問題。

綜上所述，扶貧工作任重道遠(yuǎn)，各政府部門應(yīng)改革舊的扶貧制度，做到對(duì)癥下藥，根據(jù)各貧困地區(qū)的不同情況具體問題具體分析。如青龍滿族自治縣重點(diǎn)實(shí)施的易地扶貧搬遷項(xiàng)目，就是建立在“精準(zhǔn)扶貧”的精神指導(dǎo)之下落實(shí)的。在扶貧的同時(shí)，幫助貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)，減輕其對(duì)扶貧政策的依賴性，也就是說，精準(zhǔn)扶貧對(duì)貧困地區(qū)而言是一個(gè)“輸血”到“造血”的過程，雖不可一蹴而就，但的確是促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展，提高扶貧資金使用效率的長(zhǎng)久之計(jì)。

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