中美政府績效審計探索

侯明晨

摘 要：績效審計是各國政府審計服務國家治理的重要業(yè)務類型。政府績效審計是政府審計發(fā)展的歷史必然，是政府受托經濟責任發(fā)展到一定階段的必然結果。世界上許多國家的政府審計部門都積極開展這一審計形式?？冃徲嬆壳耙殉蔀樵S多國家政府審計關注的焦點和主要工作內容。我國政府績效審計在近幾年得到較快發(fā)展，全面推行績效審計是我國審計戰(zhàn)略規(guī)劃中的重要內容，是我國審計制度融入世界審計主流的重要條件，也是促使我國走向審計現代化的重要一步。借鑒績效審計先進國家的理論研究成果和實踐經驗，結合當前我國開展績效審計所面臨的實際情況，探索我國目前審計環(huán)境的績效審計基本理論。美國是最早將績效審計注入政府審計的國家，其績效審計發(fā)展成熟。本文擬對中美政府績效審計進行比較研究，以期為我國開展政府績效審計提供借鑒。

關鍵詞：政府績效審計；中美探索

一、美國政府不同時期對政府績效審計的理解

美國審計總署1994年的《政府審計準則》中對績效審計的描述是：“績效審計就是客觀地系統(tǒng)地檢查證據，以實現對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目的，以便為改善公共責任性，為實施監(jiān)督所采取糾正措施的有關各方進行決策提供信息。”

根據相關數據，從前后十年對績效審計的描述中可以看出，盡管兩次都還很強調對“3E”的審計，但是在2003年的定義中將對項目的效果性審計提到了經濟性和效率性審計之前，還特別說明“項目的效果性審計目標和經濟效率審計目標兩者相互聯系，并且會出現在同一項績效審計中”。總的來說，2003年的績效審計在審計思路、審計范圍、審計目標、審計方法和審計程序等方面都要比1994年對績效審計的理解更為清晰、具體和全面。

二、美國政府績效審計的特點

（一）審計計劃的科學性和審計工作的協作性

美國GAO十分重視審計計劃工作，單獨設置了研究制定中長期戰(zhàn)略計劃的部門。由于計劃的90%來自國會的要求，為了更好地滿足國會未來的需要，該戰(zhàn)略計劃在充分聽取國會反饋意見的基礎上，每兩年更新一次。在確定績效審計項目前，GAO會嚴格審查立項的必要性，可行性研究的過程包括召開研討會，與國會議員、國會各委員會成員、有關專家對話以及GAO內部各個層面的主管人員的廣泛討論。在實施績效審計時，GAO非常強調不同項目計劃以及不同時期計劃之間的相互銜接，防止有限的審計資源的浪費。美國政府績效審計的協作性，一是體現在與外部機構的資源互補上。二是體現在內部各種專業(yè)人員的配合上。

（二）審計結果的公開性和審計成果的建設性

美國GAO以各種方式向國會提供各種形式的反映政府績效等方面的審計結果，“產品”包括常規(guī)審計報告、聽證詞、審計建議、鑒證報告等。這些“產品”會公開出版發(fā)行，還可以在GAO官方網站上隨時查閱。針對績效審計發(fā)現的主要問題，伊利諾伊州審計長辦公室雖然不直接進行審計處理，但是會在審計報告中提出相關管理整改建議，并向州議會作報告。同時，將追蹤審計建議落實整改情況，每半年向州議會提交一次專題報告，并在網絡上公布。

美國政府績效審計的成果體現在審計建議的采納情況、審計工作所創(chuàng)造的可計量財政收益和其他方面的收益，不僅為決策者和公眾提供大量的服務，而且在國家經濟政策制定方面發(fā)揮著巨大作用。

三、美國政府績效審計對我國的啟示

（一）積極開展審計試點，積累經驗，全面推廣績效審計

當下，中國社會的經濟發(fā)展參差不齊，經濟管理體系不夠完善，績效評價體系有缺陷。管理水平有待提高，經濟領域的違法現象嚴重，而且比較常見，基礎管理薄弱，政府審計標準滯后嚴重。與此同時，素質，能力和審計工作水平，不能完全滿足績效審計的需要。因此，中國目前的績效審計應該主要集中在揭露管理不善，決策失誤造成的浪費國有資產流失，不具備像美國GAO這樣的進行全面評估的能力?？冃徲嫹秶饕墙鹑谫Y源，促進財政資金使用的管理水平的提高和和審計工作效率的提高。

從上面的事實為出發(fā)點，試點績效審計可以選擇審計資源較為集中，財力較為充足的大城市，如直轄市，地級經濟強市，省會城市和其他城市，那里的審計覆蓋面不大，相對來說，審計項目的選擇豐富，更能規(guī)范政府，立法機關的積極態(tài)度，社會的關心和支持度也很高。最初的績效審計，研究審計對象和審計項目的選擇是非常重要的工作，審計，調查和分析是一體的，而審計的籌備階段，要更加注重審計的調查和分析，我們可以把具體的績效審計安全納入年度制定計劃和審計程式。為了避免審計的成果被破壞，可以選擇一些方面或者是財政資金使用的一個組成部分，開展專項績效審計，也可以側重于經濟，效率和效果的特定方面。

（二）革新審計手段，運用計算機技術，保證政府審計質量

審計信息化是當前審計領域改革的一項重要改革內容，隨著信息化進程的不斷推進，特別是全面的會計電算化，計算機審計將在未來的經濟工作中起到越來越重要的作用。目前，中國政府審計電腦的使用仍然處于起步階段，在使用計算機審計的發(fā)展中，不僅落后于美國，也顯著落后于審計對象的計算機利用現狀被。在接下來下點的的過程中往往出現這種情況：被審計單位都采用了計算機會計，審計機構卻沒有能力進行財務數據的電腦對接。大多數計算機審計的審查只輸入數據，并打印出信息和管理系統(tǒng)，不能在程序和文件中審查；如果被審計單位不提供打印出紙質憑證，會計賬簿和會計賬表，傳統(tǒng)的手工審計無法進行。因此，我們迫切需要利用計算機輔助審計和審計軟件，以提高工作效率，保證審計的質量和科學的審計結果。

（三）加強績效審計立法，建立高質量的審計準則，降低政府審計風險

目前，美國政府績效審計已發(fā)展到對受托責任、風險管理和綜合治理進行評價上。具體來說，美國GAO把工作重點轉向了監(jiān)督政府履行受托責任的情況和對危及國家安全和利益的高風險領域的監(jiān)控，強調通過審計，防范可能發(fā)生的風險，促進政府改進工作效率，加強管理機制的整合治理和系統(tǒng)管理，更有效地履行職責。隨著我國經濟活動呈現國際化、多元化的發(fā)展趨勢，審計客體變得越來越復雜，審計內容越來越廣泛，政府審計結果的真實性面臨著考驗。審計責任增強，審計風險增大，社會各界對審計的期望越來越高，對審計結論的依賴越來越大，審計結論服務的對象越來越廣。當前，我國政府應該抓緊時間制定績效審計的有關規(guī)范，包括政府績效審計準則、審計指南、審計的質量控制辦法和審計公告辦法等，以確?？冃徲嫷囊?guī)范化，增強政府審計行為的效益意識，防范政府審計風險。

目前，美國政府績效審計已發(fā)展到與責任，風險管理和治理上進行綜合評價委托上來。具體來說，美國GAO把工作重點轉移到監(jiān)督政府履行受托責任，管控的是危及國家安全的財政行為和項目以及監(jiān)控高風險地區(qū)的利益分配，強調審計工作的重要性，以防止可能出現的風險，促進提高政府效率，加強治理和系統(tǒng)管理機制，管理一體化，更有效地履行其職責。隨著中國的經濟活動呈現國際化，多元化的發(fā)展趨勢，審核對象變得更復雜，更廣泛，審計內容更加具有挑戰(zhàn)性，政府的審核結果面臨真實性的考驗。預期審計會越來越高度依賴于審計結果，強化審計責任，審計風險越來越大，被審計的服務對象更加廣泛。目前，我國政府應抓緊時間制定績效審計相關的規(guī)范，包括政府績效審計準則，評價準則，審計質量控制措施和審計公告辦法，以確保標準化的績效審計，提高認識政府審計的有效性，防范政府審計風險。

（作者單位：山西省呂梁市審計局）