多邊開發(fā)銀行與全球經(jīng)濟治理：從世界銀行到金磚銀行

張　恒　龍，　趙　一　帆

(1. 上海大學 社會發(fā)展研究院，上?！?00444 2. 上海大學 經(jīng)濟學院， 上海　200444)

多邊開發(fā)銀行與全球經(jīng)濟治理：從世界銀行到金磚銀行

張恒龍1，趙一帆2

(1. 上海大學 社會發(fā)展研究院，上海200444 2. 上海大學 經(jīng)濟學院， 上海200444)

摘要：全球經(jīng)濟治理涉及金融、貿(mào)易與經(jīng)濟發(fā)展，其本質(zhì)是提供國際公共產(chǎn)品，而多邊開發(fā)銀行在全球經(jīng)濟治理中主要面向開發(fā)援助，負責減貧治理。只有發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體共同參與全球經(jīng)濟治理才構成切實意義上的全球經(jīng)濟治理。世界銀行為布雷頓森林體系的三大支柱之一，其成立既有經(jīng)濟作用，也極具政治意味。在全球經(jīng)濟治理中，世界銀行起到了許多積極的作用，不過，由于投票權與經(jīng)濟規(guī)模不匹配而引發(fā)了諸多問題。金磚銀行的成立背景同樣是因為世界經(jīng)濟格局的深刻變化，這一點與世界銀行相似，金磚銀行在全球經(jīng)濟治理中不僅將兼具經(jīng)濟作用與政治象征意義，而且將發(fā)揮構建國際經(jīng)濟新秩序的作用。

關鍵詞：全球經(jīng)濟治理；金磚銀行；世界銀行；國際經(jīng)濟新秩序

一、世界銀行在全球經(jīng)濟治理中的作用及局限

提到世界銀行，人們常常會把它與布雷頓森林體系相聯(lián)系。實際上，創(chuàng)建世界銀行是奠定“二戰(zhàn)”后國際經(jīng)濟秩序的懷特計劃的一部分。懷特計劃背后的機理十分明確：由于當時美國擁有世界上大部分的黃金儲備，美元的價值與黃金掛鉤，而其他貨幣以美元作為“錨”，盯住美元以維護匯率的穩(wěn)定，以此奠定美元世界貨幣的地位，確立美國主導的國際政治經(jīng)濟體系，并建立一個自由貿(mào)易的世界，把美國商品輸入歐洲等海外市場以支持美國的生產(chǎn)力，同時也重構統(tǒng)一的資本主義世界市場。然而，由于歐洲受到戰(zhàn)火的破壞，生產(chǎn)力急劇下降，無力購買美國商品，因而由國際復興開發(fā)銀行作為中間橋梁，通過貸款援助西歐并使之有能力購買美國商品，由此支撐美國的生產(chǎn)力，同時西歐經(jīng)濟的恢復也可抑制該區(qū)域左翼勢力的崛起。由上述美國創(chuàng)建世界銀行的動因可知，世界銀行與布雷頓森林體系及戰(zhàn)后國際經(jīng)濟秩序緊密相聯(lián)，在某種意義上，其本身就是全球經(jīng)濟治理的產(chǎn)物。

全球經(jīng)濟治理的概念演化自“戰(zhàn)后國際經(jīng)濟秩序”一詞?！岸?zhàn)”之后世界經(jīng)濟的重要特征是：美國以絕對的實力優(yōu)勢構建了以布雷頓森林體系為主導的國際經(jīng)濟秩序，強調(diào)以市場為導向，奠定了美元本位制，并創(chuàng)建了分別統(tǒng)管國際金融、國際貿(mào)易和發(fā)展援助問題的三大國際經(jīng)濟組織，即三大支柱——IMF、關貿(mào)總協(xié)定(GATT，于1947年簽訂并設立了相應的機構，1995年為WTO所取代)和世界銀行，為國際貿(mào)易與金融制定規(guī)則。經(jīng)過歷次經(jīng)濟危機后，世界經(jīng)濟出現(xiàn)了新問題，需要發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體*新興經(jīng)濟體，又名新興市場經(jīng)濟體，它不同于一般發(fā)展中國家，其主要特征是能在一定時期內(nèi)保持經(jīng)濟高速增長，并在全球分工體系中逐步實現(xiàn)由低端產(chǎn)業(yè)邁向高端產(chǎn)業(yè)，因而具有一定的對外技術輸出的能力。同時，在金磚國家為成立金磚銀行而簽署的《成立新開發(fā)銀行的協(xié)議》中把新興經(jīng)濟體單列開來以區(qū)別于發(fā)展中國家。因而，本文基于上述依據(jù)分列新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家。及廣大發(fā)展中國家一起，對原有的國際經(jīng)濟秩序進行改進和完善。[1]也有觀點認為，2008年金融危機爆發(fā)前，發(fā)達國家與發(fā)展中國家開展的大多為低層次、非正式的合作，并非切實意義上的全球經(jīng)濟治理。而直到2008年下半年，隨著由發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體共同組成的G20峰會的召開，才標志著全球經(jīng)濟治理正式拉開序幕。[2]由此也可發(fā)現(xiàn)，真正意義上的全球經(jīng)濟治理需要發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體共同參與。

一般認為，全球經(jīng)濟治理的主要內(nèi)容包括：對全球宏觀經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、會計準則體系的治理以及發(fā)展、減貧問題。[3]56-57全球經(jīng)濟治理針對的是國際公共產(chǎn)品，就經(jīng)濟學的意義而言，全球經(jīng)濟治理的本質(zhì)是提供國際公共產(chǎn)品，而這其中就包括由主權國家構成、為國際發(fā)展援助提供平臺的國際金融組織，如世界銀行等。[4]作為國際開發(fā)性金融機構，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等以及近來成立的金磚銀行與亞洲基礎設施投資銀行(以下簡稱“亞投行”)的主要功能是開發(fā)援助，負責減貧治理。就參與全球經(jīng)濟治理的主體而言，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，全球經(jīng)濟治理的參與者不但包括主權國家和國際組織，也包括公民社會組織及跨國公司等私人部門。[3]54

(一)世界銀行在全球經(jīng)濟治理中的作用

作為最早成立也最具影響力的全球性開發(fā)銀行，世界銀行在全球經(jīng)濟治理中所發(fā)揮的作用是不容忽視的，它在全球經(jīng)濟治理中的成敗、得失值得同樣具有全球性功能布局的金磚銀行借鑒。

世界銀行的主要職能可概括為“倡導扶貧助困，促進全球經(jīng)濟發(fā)展”[5]62與“協(xié)調(diào)經(jīng)濟關系，穩(wěn)定世界經(jīng)濟秩序”。[5]67就扶貧濟困、促進全球經(jīng)濟發(fā)展方面而言，世界銀行在全球設有120多個辦事處，它不但向受援國提供優(yōu)惠貸款，而且對援助項目進行策劃、設計、監(jiān)督，并協(xié)助受援國根據(jù)世界銀行的要求及建議，創(chuàng)建良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境以達到獲得世界銀行貸款的條件。此外，世界銀行并不鼓勵受援國追求單純的經(jīng)濟增長，而是倡導其應更注重經(jīng)濟發(fā)展。因此，世界銀行十分關注發(fā)展中國家的文化教育、婦幼保健、公共管理、環(huán)境保護等領域，并為低收入國家在上述各個領域提供力所能及的支持和便利。

世界銀行還承擔著協(xié)調(diào)者與穩(wěn)定器的職能。雙邊援助常常會造成分散、混雜的局面，并且由于信息不對稱而引發(fā)較高的交易費用。而位于世界援助體系核心的世界銀行恰恰可以利用自己的多邊援助平臺來集中管理資源和信息，降低援助的交易成本。此外，世界銀行還積極協(xié)調(diào)發(fā)達國家與不發(fā)達國家間的債務問題，努力使雙方達成共識。作為穩(wěn)定器，世界銀行的作用之一在于避免世界經(jīng)濟因國際突發(fā)事件而受到整體性的沖擊。例如，海灣戰(zhàn)爭后,世界銀行向受到影響的中低收入國家提供了近20億美元的硬貸款，并采取了其他諸多措施以緩解由于海灣戰(zhàn)爭帶來的消極影響，避免世界經(jīng)濟整體受到?jīng)_擊。[5]69-70

20世紀50年代末以來，各大洲也以世界銀行為藍本建立了區(qū)域性開發(fā)銀行。目前，世界銀行在許多區(qū)域已不是最大的貸款援助機構，但是因為其核心地位，世界銀行實際還是起到了領導性、開創(chuàng)性、統(tǒng)籌性的作用。

由于多邊開發(fā)銀行政策貸款始于世界銀行，世界銀行事實上具備了啟動貸款資源的能力——貸款國與世界銀行間開展積極的有關宏觀經(jīng)濟政策與經(jīng)濟發(fā)展政策的對話，不但能幫助貸款國獲得來自于世界銀行的資源，也有助于其獲取其他來源渠道的援助資金，同時將促使巴黎俱樂部對該國進行債務減免。[6]當然，這也體現(xiàn)了世界銀行在某種程度上對援助資金的壟斷性。世界銀行也引領了多邊開發(fā)銀行的發(fā)展方向，拓展了多邊開發(fā)銀行的職能——世界銀行要求自身不僅是資金銀行，同時也是“知識銀行”。為此，世界銀行向各國提供政策咨詢服務，搜集國家或部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并為發(fā)展中國家培訓高級經(jīng)濟管理類人才和技術人才。目前，各大主要多邊開發(fā)銀行也均開展了區(qū)域經(jīng)濟社會調(diào)研、總結投資經(jīng)驗教訓等活動，強化作為知識銀行的職能。

不可否認，作為多邊開發(fā)性銀行先驅(qū)的世界銀行在促進發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展、扶貧濟困、穩(wěn)定世界經(jīng)濟等方面做出了巨大的貢獻，并引領多邊開發(fā)銀行的職能拓展，在全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮著重要作用，且已拓展進入氣候、環(huán)境管理和能源等全球治理領域。但是，由于受到種種因素的制約，世界銀行在全球經(jīng)濟治理中的作用也必然具有局限性。

(二)世界銀行在全球經(jīng)濟治理中的局限

作為全球性而非區(qū)域性多邊開發(fā)銀行，世界銀行存在的主要問題是治理結構的問題，而這其中的焦點在于投票權與當今的世界經(jīng)濟格局不相匹配。世界銀行本質(zhì)上是由發(fā)達國家主導，體現(xiàn)的是發(fā)達國家的偏好，新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家缺乏表達訴求的渠道等合法權利，也因此導致了一系列后續(xù)問題的產(chǎn)生。

首先，世界銀行的政治化傾向一直廣受詬病。由于主導世界銀行的是歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)，因此，世界銀行的政治化傾向無疑源自于發(fā)達國家的授意。世界銀行作為美國體系下的全球經(jīng)濟治理機構，不僅其制度架構、人事任命、總部所在地等悉數(shù)由美國所掌控，而且美國也借助世界銀行這一多邊機構推行自己的政治經(jīng)濟意圖。有研究顯示，世界銀行的貸款決策受到美國利益的顯著影響。[7]事實上，如若借款國與世界銀行主要股東，尤其是與大股東美國發(fā)生沖突時，世界銀行常常會借中斷貸款的方式進行干預以支持后者。1989年，世界銀行對中國政治形勢的干預以及1999年對俄羅斯車臣問題的干涉均反映了上述問題。[5]81-82

其次，世界銀行也是華盛頓共識的主要推動者。所謂華盛頓共識，概括而言就是“民主政治+市場經(jīng)濟”，是20世紀80年代末由IMF、世界銀行與美國政府針對轉軌國家提出的一系列有關經(jīng)濟發(fā)展的政策建議及主張，此后逐步演變?yōu)橐环N經(jīng)濟發(fā)展模式。世界銀行也借助有條件貸款的方式強力推行這一經(jīng)濟發(fā)展模式而無視各國的現(xiàn)實國情，要求借款國政府減少國家對經(jīng)濟的干預，實施緊縮的財政政策，同時創(chuàng)建一個有利于市場經(jīng)濟的民主法治環(huán)境。而且，由于針對轉軌國家以及推行華盛頓共識的需要，自20世紀90年代以來，世界銀行把注意力更多地聚焦于公共管理、法律和司法部門領域。盡管華盛頓共識早已受到質(zhì)疑并被修正，但是，在世界銀行內(nèi)，對公共管理、法律和司法部門領域的過度重視已演化為一種基調(diào)。目前，公共管理、法律和司法部門領域獲得的貸款在世界銀行貸款中占比是最大的，自2000年以來年均達到20%左右，峰值更是高達39%，*數(shù)據(jù)來源：根據(jù)世界銀行2000至2014年歷年年報計算。而這意味著對其他領域貸款項目的擠占。例如，世界銀行在一定程度上忽視了對交通運輸、水利設施以及信息通訊等基礎設施建設項目的貸款援助。

同時，投票權與經(jīng)濟總量的不匹配限制了在世界經(jīng)濟中已占據(jù)重要地位的新興經(jīng)濟體及發(fā)展中國家的話語權，使得需要世界銀行貸款及政策支持的發(fā)展中國家無法充分表達自己的意愿。由于發(fā)展階段不同，西方經(jīng)濟學界更多聚焦于地產(chǎn)稅、移民政策、婦女問題等后現(xiàn)代社會問題，而發(fā)展中國家面臨的卻是基礎設施不足、醫(yī)療資源缺乏、城鎮(zhèn)化的融資需求以及發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾等發(fā)展性問題。然而，由于發(fā)展中國家在世界銀行的話語權不足，無法充分表達自己的訴求，且發(fā)達國家與發(fā)展中國家對經(jīng)濟社會問題的關注點不同，在一定程度上也導致由發(fā)達國家主導的世界銀行對基礎設施建設等開發(fā)性投資的投入不足。

二、金磚銀行在全球經(jīng)濟治理中的作用

金磚銀行成立的主旨是為新興經(jīng)濟體及發(fā)展中國家的基礎設施建設和可持續(xù)發(fā)展項目提供融資支持，而且金磚銀行是首家由發(fā)展中國家主導、全球布局的多邊開發(fā)銀行，在很大程度上可以說是發(fā)展中國家自己的“世界銀行”。與世界銀行一樣，金磚銀行在全球經(jīng)濟治理中具有實際作用——支持基礎設施建設和可持續(xù)發(fā)展項目以作為世界銀行的有益補充，即經(jīng)濟意義；同時“發(fā)展中國家版的世界銀行”的潛在角色也賦予金磚銀行一定的政治象征意義。同為全球性多邊開發(fā)銀行的金磚銀行與世界銀行的合作意味著全球經(jīng)濟治理由霸權主導邁入合作共治。

(一)有助于新興經(jīng)濟體及發(fā)展中國家的融資嫁接

金磚銀行為新興經(jīng)濟體的巨額儲蓄找到了投資方向，也為基礎設施建設找到了融資渠道，嫁接起資金需求方與供給方之間的橋梁。根據(jù)《全球競爭力報告2014～2015》提供的數(shù)據(jù)顯示，金磚國家仍然需要對基礎設施建設進行極大的投入。在144個國家和地區(qū)中，金磚國家的基礎設施質(zhì)量總體排名靠后，巴西在總體基礎設施質(zhì)量上的排名更是在一百名開外，而印度則需在總體上加大對基礎設施建設的投入。(見表1)從全球范圍來看，對廣大發(fā)展中國家而言，基礎設施建設更是亟待資金投入，尤其是在信息和通信方面，與發(fā)達國家相比，差距更是絕非一般的懸殊。例如，根據(jù)上述報告，2014年，在移動通信質(zhì)量上排名首位的中國香港，其值高達238.7，而排名最末的緬甸，其值只有12.8；同樣，在固定通信質(zhì)量上，排名第一的中國臺灣，其值為71.2，而排名最后的幾內(nèi)亞，其值竟然為零。

表1　金磚國家基礎設施質(zhì)量

資料來源：《全球競爭力報告2014～2015》，http://www.weforum.org。

與此同時，金磚國家中除巴西與南非外，中國、印度、俄羅斯三國的總儲蓄率均高于世界平均水平，尤其是中國，近年來總儲蓄率更是超過了50%。(見圖1)如此規(guī)模巨大的儲蓄無疑應當善加利用，而金磚銀行的成立則既為巨額儲蓄找到了投資方向，也為基礎設施建設找到了融資渠道，架起資金需求方與供給方之間的橋梁。金磚銀行可以在金磚國家金融市場上發(fā)行債券，引導私人儲蓄進入急需資金投入的基礎設施建設以及其他項目。尤其值得注意的是，金磚銀行可以在人民幣市場發(fā)行債券，在為金磚銀行項目找到資金來源的同時也可以支持人民幣國際化。

金磚國家，尤其是中國積累了巨額的外匯儲備。截至2014年，中國的外匯儲備為38 430億美元，南非外匯儲備總計為491億美元，其余三國的外匯儲備皆在3 000億美元以上。*數(shù)據(jù)來源：《金磚國家聯(lián)合統(tǒng)計手冊(2015)》。目前來看，金磚國家巨額外匯儲備缺乏有效的投資渠道，各國仍傾向于購買安全性高但收益率低的美國國債。金融危機后，美國實行量化寬松的貨幣政策，致其十年期國債收益率已由平均3%～6%降到2%左右，因而購買低收益的美國國債，事實上使得新興經(jīng)濟體在為發(fā)達國家服務，并為其提供廉價資金。[8]

圖1　金磚國家總儲蓄率

資料來源：世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫。

與對接私人儲蓄和基礎設施融資需求的職能相似，金磚銀行可以成為資本輸出的平臺，為解決外匯儲備的低收益提供一個有效的途徑，即輸出巨額的外匯儲備，投入蘊含更大收益機會的新興經(jīng)濟體及發(fā)展中國家的基礎設施投資建設及可持續(xù)發(fā)展項目等。例如，據(jù)美國波士頓咨詢集團估計，金磚國家在將來近20年內(nèi)的道路交通增長將占到全球的50%以上，在航空交通方面的增長則將占到40%以上。[9]毫無疑問，巨大的需求蘊藏著巨大的商機。當然，以外匯儲備進行資本輸出是不可持續(xù)的， 而且巴西、 印度、 南非三國的國際收支并不穩(wěn)定，因此，需要人民幣及其他新興經(jīng)濟體貨幣的國際化，以增強資本輸出的可持續(xù)性，并降低匯率風險。

表2　2014年金磚國家能源消費結構

資料來源：2015《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》及根據(jù)其中數(shù)據(jù)計算。

金磚銀行的成立也將促進金磚國家的貨幣互通并擴大使用范圍。通過在金磚國家金融市場上籌集項目所需資金以提升金磚國家本幣的流動性，并借助金磚銀行以包括人民幣在內(nèi)的金磚國家貨幣來發(fā)放援助貸款，以擴大金磚國家貨幣的使用范圍。[10]無疑，這將有利于人民幣等金磚國家貨幣的準國際化和國際化。

(二)有助于新興經(jīng)濟體的技術輸出和提升全球競爭力

金磚銀行的成立有利于新興經(jīng)濟體的技術輸出，參與全球競爭，對接技術輸出方與需求方。盡管世界銀行采用國際競爭招標，實行公開招標、公平競爭的競標程序，但是世界銀行的借款國仍然時常抱怨它們的借款被用以購買西方國家公司的設備和技術，因此，資金最終仍回流到了西方國家，這其中或有西方國家設備技術較發(fā)展中國家先進的因素存在，也或有隱性歧視的緣故。而作為由發(fā)展中國家主導的多邊開發(fā)銀行，金磚銀行則可為新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的公司提供與發(fā)達國家公司同臺競技的機會，實行公開、公平的國際招標，同時避免采購招標中的隱性歧視。實際上，金磚銀行既與商業(yè)銀行相似，在金融領域起到融資理財?shù)墓δ?，同時也為全球的技術性公司提供了新商機，對接起技術供給方與需求方。對金磚國家等新興經(jīng)濟體而言，如中國在基建方面的技術和經(jīng)驗、印度在IT領域的優(yōu)勢等都可以通過金磚銀行這一平臺進行有條件的對外技術輸出。

金磚銀行的另一主營業(yè)務是可持續(xù)發(fā)展項目。歷次金磚國家峰會宣言中曾多次提及金磚國家合作開發(fā)新能源。而參與可持續(xù)發(fā)展項目實質(zhì)上也與世界銀行相似，金磚銀行也將參與氣候和環(huán)境治理以及可持續(xù)能源等全球治理領域。目前，新能源行業(yè)的特點是技術創(chuàng)新與風險投資的結合，因而金融對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展頗為重要。金磚國家溫室氣體排放量位居世界前列，從表2中可以看出，五國的能源結構均以化石燃料為主，其中中國、印度和南非又嚴重依賴煤炭，而煤炭是產(chǎn)生溫室氣體最多的化石燃料。大量依靠化石燃料尤其是煤炭的能源消費結構既不可持續(xù)，也不利于緩解全球氣候變暖。

對俄羅斯來說，盡管含碳量較低、相對清潔的天然氣在燃料消費中占據(jù)過半，但是由于俄羅斯市政設施老化，能源工業(yè)管理落后，能源價格低估等因素，其單位能耗是發(fā)達國家的3.5倍之多，比世界平均水平高出1.5倍。[11]目前，中國已在核能、水電、可再生能源領域加大投資，上述三項能源的發(fā)電量的增長率均領跑全球，但占比仍然很低。而就金磚國家整體來說，除水電外，可再生能源在發(fā)電額中的占比也無法與歐盟的17%相比。[12]金磚國家和其他一些新興經(jīng)濟體及發(fā)展中國家都亟待能源結構轉型，而能源結構的轉型需要金融杠桿的有力支撐。金磚銀行實際上也將在其中起到橋梁和金融杠桿的作用：把金融部門與能源部門結合起來，撬動資金投入能源部門，加快新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的能源結構轉型，提高能源利用率，緩解氣候變化和生態(tài)環(huán)境惡化，平衡發(fā)展與環(huán)境。舉例來說，由于目前新能源以及其他高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于風險投資，金磚銀行可專門設立相關的風險投資基金以支持中小科技企業(yè)，并設立科技獎勵以激勵新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的高校及科研院所，促進產(chǎn)學研轉化。

正如金磚銀行的成立協(xié)議中所言，金磚銀行成立的目的是調(diào)動、盤活資源以支持金磚國家及其他新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的基礎設施建設與可持續(xù)發(fā)展項目。因此，很顯然，其主要職能之一是作為中介、平臺對接資金、技術的供給方和需求方。在能源和氣候合作領域，金磚銀行則起到將金融部門與能源部門相結合，利用金融杠桿促進能源結構轉型、緩解氣候變暖的作用。

值得一提的是，金磚國家目前在能源領域的合作多為雙邊合作，缺乏協(xié)調(diào)合作、資源共享的機制，而金磚銀行可為金磚國家的能源、氣候及其他科技合作創(chuàng)建新的平臺。當今世界，參與全球經(jīng)濟治理的主體已不再局限于主權國家和國際組織，也包括跨國公司等私人部門及公民社會組織。因此，金磚銀行自然也應參照世界銀行的做法，積極開展與非政府組織的對話，聽取它們對貧困治理、項目可行性等問題的意見。而在私人部門方面，金磚銀行在協(xié)助新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家公司技術、資本輸出的同時，也通過引導它們參建基礎設施建設與可持續(xù)發(fā)展項目等來參與全球經(jīng)濟治理，對社會經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。

(三)有助于滿足新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家對公共產(chǎn)品的需求

金磚銀行和緊隨其后成立的亞洲基礎設施投資銀行，以及擬將建立的上海合作組織開發(fā)銀行，同時也是對世界銀行及其他區(qū)域性多邊開發(fā)銀行的有益補充，可彌補世界銀行的缺陷，即因受華盛頓共識與發(fā)展階段不同的影響而對基礎設施投入不足，對各種經(jīng)濟發(fā)展模式研究不足；也可通過不設附帶政治條件的貸款倒逼世界銀行的改革，同時突破對新興經(jīng)濟體提供國際公共產(chǎn)品的限制。

根據(jù)世界銀行的測算，發(fā)展中國家在基礎設施建設上的資金缺口高達1萬億美元，而且隨著越來越多的欠發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展步入正軌，對基礎設施建設的投資需求也將增大，但已有的多邊開發(fā)機構只能提供約40%的融資，遠遠無法滿足實際需求。[13]世界銀行2014年報告顯示，世界銀行集團下屬國際復興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會2014年共提供貸款援助408.43億美元。遺憾的是，世界銀行年報中并未對基礎設施建設單列一項進行貸款援助統(tǒng)計。僅依年報來看，2014年，世界銀行貸款中約16%的貸款流向能源和采礦部門，約17%的貸款流向交通運輸部門，約11%的貸款投入供水、環(huán)衛(wèi)和防洪部門，而信息和通訊部門則僅占約1%。如若把以上四個部門近似比對為能源、交通、水和衛(wèi)生設施以及通訊，則世界銀行2014年對基礎設施貸款的投入占比約為45%；而通過對世界銀行貸款的比對可以發(fā)現(xiàn)，2000年以來，在所有貸款流向的部門中，公共管理、司法和法律一項一直是占比最大的。由此可見，世界銀行更傾向于培育法治環(huán)境、公共部門治理能力等“軟件設施”，而在一定程度上忽視了硬件基礎設施的建設。

因此，同為全球性多邊開發(fā)銀行并致力于為基礎設施建設和可持續(xù)發(fā)展項目提供融資支持的金磚銀行，無疑是對世界銀行全球業(yè)務的一個很好的補充。例如世界銀行對信息和通訊部門的投入向來有所忽視，而這也是許多低收入國家在基礎設施上尤為薄弱之處。中國和印度在電信基礎設施建設方面有著豐富的經(jīng)驗，金磚銀行恰恰可以此為重點投入部門，并作為中介引導中印兩國的電信公司參與欠發(fā)達地區(qū)的電信基礎設施建設。

根據(jù)新結構經(jīng)濟學的理論，產(chǎn)業(yè)升級需要對基礎設施做出相應的改進，以降低交易費用和拓展市場廣度，而這里的基礎設施則包括公路、鐵路、港口、通信、電力設施等硬性基礎設施和規(guī)則、法律、價值觀念等軟性基礎設施。[14]由此而言，發(fā)展經(jīng)濟應兼顧“軟件”與“硬件”。而且，由于對經(jīng)濟發(fā)展關注點的不同，金磚銀行與世界銀行實際可以達成相互補充的分工合作而不是摩擦對抗或非此即彼的取代關系。社會經(jīng)濟的發(fā)展既需對硬性基礎設施建設的投入，也需對公共管理、法律等軟性基礎設施加大投入。所以，世界銀行與金磚銀行完全可以進行合作，分別側重于軟性和硬性基礎設施建設，最終使得對兩類基礎設施的投入達到并重。

有關經(jīng)濟發(fā)展的知識同樣也是一種公共產(chǎn)品。雖然世界銀行引領了多邊開發(fā)銀行向“知識銀行”發(fā)展，但是在研究各國各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式和經(jīng)驗方面，世界銀行一直被成員國批評不能吸取其他經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗。例如世界銀行較為忽視日本提出的研究東亞發(fā)展模式的建議。[15]金磚銀行由金磚五國共同籌建，五國的經(jīng)濟發(fā)展道路也是既有成功亦有挫折。而且“知識銀行”早已成為多邊開發(fā)銀行的主要職能，金磚銀行無疑應當履行“知識銀行”的職能，彌補世界銀行對東亞、新興經(jīng)濟體等國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式研究的不足，并提供相應的政策指導、咨詢顧問、人才培養(yǎng)等方面的支持。

此外，世界銀行提供的附帶政治條件的貸款也時常遭受借款國和非政府組織的批評，金磚銀行的成立則為借款國提供了“用腳投票”的機會。金磚銀行的貸款不附帶任何政治條件，通過引導各國改向金磚銀行、亞投行等新型多邊開發(fā)銀行借款，反對布雷頓森林機構苛刻的貸款發(fā)放條件，來倒逼世界銀行等國際金融組織的改革。而且對金磚國家來說，金磚銀行的成立也使金磚國家突破了提供國際公共產(chǎn)品的限制，另辟蹊徑建立新的多邊援助平臺。表面上看，金磚銀行的成立打破了發(fā)達國家的金融壟斷，而在更為深遠的意義上則暗含了世界政治經(jīng)濟格局的變化和全球經(jīng)濟治理體系的變革。

三、金磚銀行與國際經(jīng)濟新秩序

世界銀行成立的背后所包含的是國際政治、經(jīng)濟體系的變動。而縱觀歷史可以發(fā)現(xiàn)，全球主要多邊開發(fā)銀行成立的背后也蘊含著國際政治、經(jīng)濟體系的變遷以及美國霸權下的國際政治經(jīng)濟體系的變動，其中不乏對美國的挑戰(zhàn)與妥協(xié)，以及美國對自身利益的權衡。而金磚銀行的成立則反映了歐、美、日發(fā)達經(jīng)濟體的相對衰弱和新興經(jīng)濟體的崛起。

(一)金磚銀行體現(xiàn)了世界經(jīng)濟格局的大變動

進入21世紀以來，新興經(jīng)濟體發(fā)展尤為迅猛，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體經(jīng)濟總量直逼以G7為代表的發(fā)達經(jīng)濟體。以官方匯率計量的名義GDP核算，2001年金磚國家這一概念首次提出時，金磚五國GDP總量占世界的比重為8.51%，而G7集團的經(jīng)濟總量則占到世界的65.11%。但是，僅十余年后，到2014年，金磚國家的名義GDP總量已占世界經(jīng)濟總量的21.81%，而G7的名義GDP總量占比已降至45.69%，詳見圖2。

圖2　金磚五國與G7名義GDP總量占世界的比重(官方匯率，現(xiàn)價美元)

資料來源：根據(jù)世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫計算。

若以購買力平價GDP計算，則金磚國家的經(jīng)濟總量已大致與G7持平。2014年，金磚五國購買力平價的GDP已達33.1萬億現(xiàn)價國際元，而G7成員國為34.5萬億現(xiàn)價國際元，金磚國家GDP總量占世界的比重為30.55%，G7經(jīng)濟總量則占到了世界的31.84%，兩者近乎持平。

而以國別來看，按照購買力平價的GDP計算，2014年中國已成為世界第一大經(jīng)濟體，以18萬億現(xiàn)價國際元的GDP位列第一，美國以17.4萬億現(xiàn)價國際元的GDP位列第二，同時印度以7.4萬億現(xiàn)價國際元的GDP名列第三，經(jīng)濟總量遠高于以4.6萬億現(xiàn)價國際元位居第四的日本。*數(shù)據(jù)來源：世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫。從對世界經(jīng)濟增長的貢獻率上看，尤當提出的是，在2009年發(fā)達經(jīng)濟體皆為負增長之時，世界經(jīng)濟增速幾乎全部倚仗新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家。

此外，市場力量在全球經(jīng)濟治理中也是不容忽視的。邁克爾·波特(Michael Porter)認為，公司在全球市場上的成功實際反映的是公司所屬國家的競爭策略的成功，即國家是否具有相應的要素、條件、產(chǎn)業(yè)和政府治理能力。[16]因此，我們認為，公司的實力實際上也在一定程度上反映了母國的經(jīng)濟實力，如產(chǎn)業(yè)支持力度和產(chǎn)業(yè)競爭力、技術工人和基礎設施建設情況等。本文選取部分發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體的公司進入世界500強榜單的數(shù)量來反映公司所屬國家的實力，詳見表3。

表3部分發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體企業(yè)進入世界500強榜單數(shù)

2005年2015年發(fā)達經(jīng)濟體新興經(jīng)濟體發(fā)達經(jīng)濟體新興經(jīng)濟體美國176中國18美國128中國106日本81韓國11日本54韓國17法國39印度5法國31印度7德國37俄羅斯3德國28俄羅斯5英國35巴西3英國29巴西7加拿大13墨西哥2加拿大11墨西哥1意大利8印尼0意大利9印尼2

資料來源：財富中文網(wǎng)http://www.fortunechina.com/。

從表3可以看出，僅僅相隔十年，新興經(jīng)濟體企業(yè)進入世界500強榜單的數(shù)量便大幅增加。尤其是中國，2005年時進入世界500強榜單的企業(yè)只有18家，同期美國企業(yè)的數(shù)量接近中國的10倍；而10年后中國則猛增至106家，且其他多數(shù)新興經(jīng)濟體也均有所增加。與此同時，發(fā)達經(jīng)濟體進入世界500強企業(yè)的數(shù)量均有減少。對比之下，世界經(jīng)濟格局的變動已然明了。

當然，所謂崛起不僅是經(jīng)濟上的崛起，也包括政治、軍事、文化、科技等方面的崛起。事實上，知識也是國家獲得權力的重要來源，所以在當今國際政治、經(jīng)濟體系中，各國也仍然為知識結構的領導權而競爭。以下，本文以居民專利申請數(shù)來反映金磚國家與G7成員國在科技領域的活躍度，詳見表4。

2008年以來，盡管遭受金融危機影響，但是金磚國家的專利申請數(shù)依然增勢顯著；相較而言，以G7成員國為代表的發(fā)達經(jīng)濟體在專利申請數(shù)量上呈現(xiàn)的則是增長疲態(tài)，尤其是2008年和2009年深陷金融危機之際，專利申請數(shù)更是呈負增長。至2013年，金磚國家居民專利申請數(shù)已超過G7成員國，雖然由于金磚國家專利申請方面的法律體系不健全，其中有一定的水分，但是仍然在很大程度上反映了金磚國家在科技領域的活躍度，顯示了金磚國家在科技、知識領域的崛起。

表4　2008年～2013年金磚國家和G7成員國居民專利申請情況

資料來源：世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫。

(二)金磚銀行是對世界銀行的補充與完善

世界銀行的成立既具有實際作用，同時也極具政治意味：國際經(jīng)濟體系由此從英國體系轉入美國體系。美國體系的特征是所謂的“嵌入性自由主義”(embedded liberalism)，即在保護國內(nèi)利益的基礎上，發(fā)展國際自由市場，使兩者達成妥協(xié)。為了穩(wěn)定這一新的國際經(jīng)濟體系，則必須使上述兩者的妥協(xié)制度化，為此，美國在“二戰(zhàn)”后主導建立了一系列國際組織，為金融、貿(mào)易制定規(guī)則。[17]由美國設想并主導建立的世界銀行、國際貨幣基金組織及關貿(mào)總協(xié)定一起作為戰(zhàn)后全球經(jīng)濟治理的機制或平臺，構成了美國體系的核心，以維護美國霸權下的國際經(jīng)濟體系的運行。

盡管20世紀70年代， 布雷頓森林體系解體，美國經(jīng)濟霸權相對衰弱，但受經(jīng)濟全球化影響，對全球經(jīng)濟治理需求的增大實際上鞏固了布雷頓森林體系的三大支柱地位。[18]

然而，世界銀行的投票權及由此決定的治理結構，導致了世界銀行在全球經(jīng)濟治理中的局限性。一般而言，由于投票權的大小與認繳股份的數(shù)額成正比，對新興經(jīng)濟體投票權的限定實際上也限制了有能力提供國際公共產(chǎn)品的新興經(jīng)濟體向國際經(jīng)濟組織增資，阻礙了國際經(jīng)濟組織以數(shù)額更大的股本資金利用金融杠桿撬動更多的金融資源進行減貧治理。因此，在一定程度上，導致了國際經(jīng)濟組織對國際公共產(chǎn)品供給不足。由于國際經(jīng)濟組織中各國的投票權與經(jīng)濟規(guī)模不匹配，盡管新興經(jīng)濟體可以通過贈款的方式向國際經(jīng)濟組織增資，但是這種方式顯然造成了權利與義務的不對等。世界銀行發(fā)展委員會于2010年通過了增加發(fā)展中國家投票權以及增資的決議，然而投票權不符合世界經(jīng)濟新格局的問題仍然沒有改觀。

本文以“投票權比重/GDP占世界比重”這一指標(記為“M”)來衡量金磚國家與G7成員國在世界銀行中的投票權與經(jīng)濟規(guī)模的匹配程度，若投票權與經(jīng)濟地位基本匹配，則M應接近于1；若M小于1，則顯示了G7成員國在世界銀行中的話語權受到制約，不足以反映其經(jīng)濟規(guī)模，反之則說明成員國話語權被高估，超出了其在世界經(jīng)濟中的地位。*本文采用方法來源：潘慶中、李稻葵、馮明：《 “新開發(fā)銀行”新在何處——金磚國家開發(fā)銀行成立的背景、意義與挑戰(zhàn)》，載《國際經(jīng)濟評論》2015年第2期，第134-147，8頁。

從表5可知，對金磚國家而言，盡管印度和南非在國際復興開發(fā)銀行的實際投票權被高估，但是中國和巴西的實際投票權卻被遠遠低估了。而且，由于中國巨大的經(jīng)濟總量，對中國實際投票權的低估導致了金磚國家整體話語權的不足。相比較而言，在G7成員國內(nèi)部，無論是在國際復興開發(fā)銀行還是在國際開發(fā)協(xié)會，除美國的M值遠低于1外，其余各國的M值或接近于1，或大于1。而且，雖然美國的M值小于1，但是其投票權比重卻高于15%，而根據(jù)世界銀行85%特定多數(shù)的投票規(guī)則，美國事實上擁有否決權。

表5　金磚國家與G7成員國在世界銀行中的投票權與經(jīng)濟規(guī)模的匹配度*世界銀行一般指世界銀行集團下屬的國際復興開發(fā)銀行與國際開發(fā)協(xié)會。本文主要考察金磚國家與G7成員國在上述兩個機構中的投票權與經(jīng)濟規(guī)模的匹配程度。投票權比重為2014年7月的數(shù)值，來源于2014IBRD/IDA Management’s Discussion & Analysis and Financial Statements；“M—國際復興開發(fā)銀行”“M—國際開發(fā)協(xié)會”分別表示各國在相應機構中投票權與經(jīng)濟規(guī)模匹配度。

世界銀行是由美國倚仗其絕對的實力優(yōu)勢設計建立的，長期由美國以及包括日本在內(nèi)的盟國所把持。這導致世界銀行的業(yè)務范圍、資金流向、組織架構及理念等體現(xiàn)的是發(fā)達國家的偏好，并由此引發(fā)了上文提及的治理問題。同時，世界銀行內(nèi)投票權與認繳股份掛鉤部分占比過大、基礎投票權占比過小，這也體現(xiàn)了一種經(jīng)濟實力決定權利的潛規(guī)則。隨著新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家經(jīng)濟實力的壯大，僅就上述由經(jīng)濟實力決定投票權的潛規(guī)則而論，世界銀行便已面臨著缺乏代表性與基于經(jīng)濟實力論權利的合法性，更遑論這種過于依賴經(jīng)濟實力、忽視民主與平等理念的潛規(guī)則本身的合法性就不足。

我們認為，以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體要求世界銀行投票權與當今世界經(jīng)濟格局匹配，其實質(zhì)是追求應得的權利，以促使世界銀行的業(yè)務、制度乃至國際經(jīng)濟秩序等更具合理性、合法性。與此同時，金磚銀行所采用的五國出資額均等、行長輪值制更是有別于美國主導的國際經(jīng)濟體系，展現(xiàn)出新興經(jīng)濟體對更為民主平等的新型國際經(jīng)濟秩序的追求。

四、結語

從多邊開發(fā)銀行成立的背景來看，歐洲投資銀行和亞洲開發(fā)銀行成立之時，正是美國經(jīng)濟相對衰弱之際，其預示的是歐共體和日本在經(jīng)濟上日漸具備挑戰(zhàn)美國的實力。但是，當時歐共體和日本對美國體系的沖擊來自于美國體系的內(nèi)部，而且歐共體和日本的安全主要依靠美國提供，對美國無法構成真正的威脅，美國也憑借美元本位制并控制石油、高新技術以及核武器而繼續(xù)維持美國體系。

自成為世界經(jīng)濟的霸權國家后，美國所受到的挑戰(zhàn)一直未曾停息：首先是來自歐共體的挑戰(zhàn)，接著是來自日本的挑戰(zhàn)，近些年來的挑戰(zhàn)則來自于新興經(jīng)濟體(以金磚國家為代表)。與歐共體和日本對美國體系的沖擊不同，金磚國家等新興經(jīng)濟體對美國所主導的世界經(jīng)濟格局的沖擊并非來源于西方國家內(nèi)部，而金磚銀行的成立也被很多人誤解為對現(xiàn)有全球經(jīng)濟治理體系的顛覆，或另建一個平行的體系。

我們認為，一方面，金磚銀行以及其他新型多邊開發(fā)機構是對世界銀行等已有多邊開發(fā)銀行的有益補充，金磚銀行的成立本身是基于新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的需求，這一點上文已談及；另一方面，世界銀行在全球經(jīng)濟治理中所發(fā)揮的作用仍然是極為重要的，這一點也不容抹煞。2008年金融危機以后，一些新的制度打破了基本上由發(fā)達國家主導的全球治理體系，如20國集團領導人峰會的召開，標志著發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體共同參與全球經(jīng)濟治理，構成了真正意義上的全球經(jīng)濟治理。同樣，由新興經(jīng)濟體主導的金磚銀行也可以和世界銀行以及其他多邊開發(fā)銀行在發(fā)展減貧、維護世界經(jīng)濟秩序上合作，同時在業(yè)務改進、創(chuàng)新、拓展上展開競爭，構建合作治理與良性競爭兼具的新型全球經(jīng)濟治理體系，共同推動國際經(jīng)濟秩序向更為民主與平等的方向邁進。

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(責任編輯：周成璐)

The Multilateral Development Banks and Global Economic Governance:From World Bank to BRICS New Development Bank

ZHANG Heng-long，ZHAO Yi-fan

(1.InstituteofSocialDevelopmentResearch,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,China；2.SchoolofEconomics,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,China)

Abstract：Global economic governance involves finance, trade and economic development, and its essence is to provide international public goods. The multilateral development banks in economic governance are oriented to development aid and responsible for poverty reduction. Without the joint participation of developed and emerging marketing economies, the global economic governance can hardly be aptly named. As one of the three pillars of the Bretton Woods System, World Bank has had both economic and political significance since its founding. World Bank has played an active role in global economic governance, however, due to the mismatch of voting power and economic scale, a lot of problems have been triggered. The BRICS New Development Bank was founded in the similar background where profound changes had already taken place in world economic order. Accordingly, BRICS New Development Bank, resembling the founding of World Bank, will not only have economic functions and political symbolic significance, but also play a part in constructing a new order for international economy.

Key words：global economic governance; BRICS New Development Bank; World Bank; new order for international economy

doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2016.03.002

收稿日期：2015-11-25

基金項目：中信改革發(fā)展研究基金會課題(QA150533)

作者簡介：張恒龍(1976-)，男，江蘇儀征人。經(jīng)濟學博士，上海大學社會發(fā)展研究院院長，經(jīng)濟學院教授，中華發(fā)展經(jīng)濟學會理事。研究方向為公共經(jīng)濟、世界經(jīng)濟。

中圖分類號：F114.4

文獻標志碼：A

文章編號：1007-6522(2016)03-0018-13