“十三五”農業(yè)發(fā)展新形勢

文|農業(yè)部農村經濟研究中心主任 宋洪遠

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“十三五”農業(yè)發(fā)展新形勢

文|農業(yè)部農村經濟研究中心主任 宋洪遠

在整個“十三五”時期，推進農業(yè)現代化是目標，轉變農業(yè)發(fā)展方式是主線。圍繞于此，重點要關注解決好四個問題，構建起八大體系。

推進農業(yè)現代化是新中國成立以來夢寐以求的農業(yè)發(fā)展方向。進入新世紀以后，2013年～2015年的中央“一號文件”都涉及到農業(yè)現代化的問題。在2014年12月召開的中央經濟工作會議上，李克強總理就中國特色農業(yè)現代化的道路問題、基本舉措等進行了闡述。

十八屆五中全會通過的《“十三五”規(guī)劃建議》針對農業(yè)板塊主要講了兩句話：第一句話是“大力推進農業(yè)現代化”；另一句話是“加快轉變農業(yè)發(fā)展方式”?？梢哉f，在整個“十三五”時期，推進農業(yè)現代化是目標，轉變農業(yè)發(fā)展方式是主線。我想圍繞這兩句話來分析農業(yè)在“十三五”面臨的挑戰(zhàn)。

要大力推進農業(yè)現代化，重點要關注解決好四個問題：

第一，糧食的供給安全

要推進農業(yè)現代化，首要的目標任務就是要保供給、保安全，面臨的問題有兩個方面：

一是資源環(huán)境約束的問題。 第一個資源約束因素是土地。搞農業(yè)離不開資源，首當其沖的資源就是土地?，F在我國的人均耕地占有量只相當于世界平均水平的三分之一，人多地少，而且難以改變，土地只會減少，不會增加，人均耕地面積遞減是不可逆轉的趨勢。第二個資源約束因素是水，搞農業(yè)離不開水。我國目前人均水資源占有量只相當于世界平均水平的四分之一。我國的水資源和農業(yè)生產的區(qū)域布局呈現錯配的現象：長江以南占有83%的水資源，長江以北占有17%的水資源?，F在南方有水，但不是農業(yè)和糧食的主產區(qū)，都在發(fā)展工業(yè)；北方缺水，卻成了農業(yè)和糧食的主產區(qū)。從水資源的使用情況來看，壓力更大。過去的用水大戶主要是農業(yè)，現在工業(yè)用水、生活用水、環(huán)保用水都在增加，出現“四龍治水”的情況。用一句話來總結資源環(huán)境對農業(yè)發(fā)展的約束狀況，就是“人多、地少、水缺”。

二是農業(yè)生產經營成本的上升。 進入新世紀以來，土地租賃費用、農業(yè)勞動力工資、農機作業(yè)費用構成了農業(yè)生產成本上升的主要因素。

要實現保供給、保安全的目標和要求，首先就要應對上述的資源環(huán)境約束增強和生產經營成本上升這兩大挑戰(zhàn)。2014年的中央“一號文件”提出了“構建和實施新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略”。所謂“新”，表現在四點：

1、新形勢。 包括：其一，國內資源條件的變化；二是糧食供求格局發(fā)生變化，過去是南糧北調，現在是北糧南運；三是國際貿易環(huán)境變化，進出口、主要生產國和主要消費國的版圖完全發(fā)生變化。

2、新要求。 概括為五句話：第一句“以我為主”，就是“中國人的飯碗要牢牢端在中國人的手上”；第二句“立足國內”，中國人的飯碗主要裝中國生產的糧食；第三句“確保產能”，保供給、保安全并不是每年、每季都要增加產量，核心是生產能力有保障，比如土地是最基本的生產能力，所以“要像保護大熊貓一樣保護耕地”；第四句“適度進口”；第五句“科技支撐”，要從根本上解決供給和安全問題還得靠科技，比如新品種、新技術。

3、新目標。 在糧食安全目標上明確了兩句話：第一句“確保谷物基本自給”，小麥、稻米和玉米基本自給；第二句“口糧絕對安全”，在三個谷物品種里，玉米主要用作飼料和工業(yè)原料，占口糧的比重減少，要保證小麥、稻米兩種口糧的絕對安全。

4、新思路。 第一，“注重糧食數量的同時，更加注重品種和質量安全”，就是要處理好數量和質量的關系，光有數量沒有質量，不是有效的供給；第二，“在保障當期供給的同時，更加注重農業(yè)可持續(xù)發(fā)展”，就是當前和長遠的關系，當前的供給要保證，但不能因此而犧牲長遠，要注重可持續(xù)發(fā)展。

第二，農產品和食品的質量安全

目前主要是抓好生產環(huán)節(jié)的問題，在這個環(huán)節(jié)面臨兩個方面的挑戰(zhàn)：一是生產條件的問題。要解決好農產品質量安全問題，就是要解決好生產環(huán)境問題，為此提出了“治地、治水、治環(huán)境”。二是投入品的問題。尤其是化學投入品，包括化肥、農藥、農膜和化學添加劑等，過度使用或不合理使用，都會產生不利影響，為此提出要“控肥、控藥、控添加劑”。農業(yè)部已經明確提出從2015年開始到2020年，要實行農藥、化肥使用零增長行動，再逐步過渡到減量。

關于食品安全，還涉及到農產品的儲運、加工、轉化等很多環(huán)節(jié)，在此過程中如果出現二次污染，仍會給食品安全帶來威脅。目前，威脅較大的是經營方式和市場秩序的問題。從經營方式來看，現在有2億多農戶從事農業(yè)生產，食品加工企業(yè)有40萬家，經銷農產品的單位有300萬家，給監(jiān)管帶來很大的難度和工作壓力。

為此，我們提出了三項制度安排：一是健全管理體制和管理體系。體制上，在國家層面有六個部委局，包括食藥局、質檢局、工商局、農業(yè)部、商務部、衛(wèi)計委，由國務院食品安全委員會協(xié)調部門之間的工作；制度上則形成了以農業(yè)部主管農產品質量安全、食藥局牽頭主管食品安全的體制；在縣以下建立健全食品安全監(jiān)管機構，目前來看，還需要加強基層的食品安全監(jiān)管體系建設。二是完善法律法規(guī)和技術標準。第一是《食品安全法》，剛完成修訂不久，今年可能還要依據《食品安全法》的精神修訂《農產品質量安全法》，要強化責任和監(jiān)管；第二是標準，要采用先進標準、科學標準來進行管理和監(jiān)管。三是強化屬地管理責任和生產經營主體責任。哪個地方出現了食品安全問題和農產品質量問題，就要對哪個地方進行問責，米袋子是省長負責制，菜籃子是市長負責制，食品安全是行政首長負責制。

第三，資源環(huán)境和生態(tài)安全

推進農業(yè)現代化，要實現可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展，就是要保護好環(huán)境，保護好農業(yè)生態(tài)基本功能安全。這個問題可概括為三點：第一點，資源過度開發(fā)。比如耕地方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用大量耕地，更值得關注的是，有的耕地占而不用，沒有開發(fā)利用。第二點，環(huán)境污染加重。特別是大氣環(huán)境，霧霾天數的增加、覆蓋區(qū)域的擴大等都表明污染在加重。第三點，生態(tài)系統(tǒng)退化。比如草原還是處在局部改善、整體惡化的狀況；比如水土流失還比較嚴重，一發(fā)生地震往往就出現堰塞湖現象。

要解決這方面的問題，首先就是要提高資源利用率；其次是治理環(huán)境污染；三是實現可持續(xù)發(fā)展。為此，在“十三五”期間，有關部門將出臺實施兩個規(guī)劃：一個是《農業(yè)環(huán)境突出問題治理規(guī)劃》，另一個是《農業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》。有項目、資金和投入，能為相關主體的市場化進入提供條件。

第四，農業(yè)競爭力和產業(yè)安全

大家都能注意到這樣一種矛盾現象：國內農產品的產出在增加，比如糧食“十二連增”，庫存也在增加，但同時進口也在大量增加。這主要是因為國內農產品價格高于國際農產品價格。這就需要提高我們的農業(yè)競爭力，解決進口農產品對市場的沖擊，保證產業(yè)安全。

以上就是大力推進農業(yè)現代化在“十三五”期間需要關注的問題。要解決這些問題，既需要政府的政策引導、法律制度的安排，更重要的是發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，為市場開拓空間，讓市場進入、參與問題的解決。

下面再談一下關于加快轉變農業(yè)發(fā)展方式的問題。

對此，我想強調的有四點：

第一，優(yōu)化農業(yè)生產結構和區(qū)域布局，構建并完善現代農業(yè)生產體系和產業(yè)體系。

簡單來說，轉方式的第一個任務就是調結構。前不久召開的中央農村工作會議明確提出，要推進農業(yè)供給側的結構性改革，當前的任務是去庫存、降成本、補短板。在“十三五”期間，由糧經司統(tǒng)籌，推進種養(yǎng)加一體、農林牧漁結合、一二三產融合發(fā)展。調結構重要的是發(fā)揮市場機制的引導作用、需求導向作用，形成主導產品、主導產業(yè)、優(yōu)勢產區(qū)，換句話說就是“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)、一縣一園”。產業(yè)融合發(fā)展也是這樣，比如休閑農業(yè)的發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展、農產品加工業(yè)的發(fā)展、農產品儲運業(yè)的發(fā)展。特別是要創(chuàng)新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新流通方式，包括產業(yè)鏈和價值鏈的創(chuàng)新，供應鏈和物流鏈的創(chuàng)新，產業(yè)組織和商業(yè)模式的創(chuàng)新等，在此過程中，“互聯(lián)網+”有很大的發(fā)展空間。

第二，創(chuàng)新農業(yè)經營主體和經營方式，構建和完善現代農業(yè)經營體系和服務體系。

經營主體多元化，如合作社、農業(yè)企業(yè)；還有社會化服務組織，包括公益性的或商業(yè)性的；科技服務、生產服務等，企業(yè)也都可以介入。

第三，強化農業(yè)科技創(chuàng)新驅動發(fā)展，構建現代農業(yè)科技創(chuàng)新體系和技術推廣體系。

這里強調的不是科技創(chuàng)新本身，而是要依托科技創(chuàng)新來驅動發(fā)展。其一，需要科技創(chuàng)新適應農業(yè)特點，符合農村實際，滿足農民需求；其二，強化企業(yè)的主體地位和主導作用，推動科技成果的產業(yè)化、商業(yè)化、市場化；其三，發(fā)展實用技術，要適用、要經濟合算，要利于推廣。

第四，統(tǒng)籌利用兩個資源、兩個市場，構建現代農業(yè)市場調控體系和對外開放體系。

一是加強農產品品牌營銷網絡和服務網絡建設，這是走出去的重要方面；二是推動農業(yè)裝備、技術科技、品牌標準走出去；三是融入全球的產業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈、物流鏈，打造龍頭企業(yè)和境外農產品生產基地；四是參與全球農業(yè)治理，特別是農產品貿易規(guī)則和投資規(guī)則的制定。

“注重糧食數量的同時，更加注重品種和質量安全”，就是要處理好數量和質量的關系，光有數量沒有質量，不是有效的供給。