美國(guó)職業(yè)安全與健康制度及對(duì)我國(guó)的啟示

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美國(guó)職業(yè)安全與健康制度及對(duì)我國(guó)的啟示

2015年初，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民工塵肺病防治工作的意見》指出農(nóng)民工罹患?jí)m肺病的勢(shì)頭尚未得到有效控制，讓人們對(duì)職業(yè)安全與健康問題再次關(guān)注。2016年，我國(guó)已頒布安全生產(chǎn)法和職業(yè)病防治法，安全事故與職業(yè)病的發(fā)生都有明顯好轉(zhuǎn)，但是我國(guó)的職業(yè)安全健康立法尚處于起步階段，工作場(chǎng)所中的安全與健康問題仍需具體化并不斷完善。美國(guó)在1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》是國(guó)外最早頒布的以職業(yè)安全與健康命名的法律，對(duì)美國(guó)工傷事故與職業(yè)病的減少以及工作場(chǎng)所的安全與健康條件的提高起到了一定的作用，他山之玉可否為我國(guó)現(xiàn)行制度提供可參考性意見，現(xiàn)做如下考察。

美國(guó)第一部《職業(yè)安全與健康法》

美國(guó)職業(yè)安全與健康立法最先是在各州開始規(guī)定的。早在1877年,馬薩諸塞州即通過了第一個(gè)工廠監(jiān)察法，強(qiáng)調(diào)對(duì)工作場(chǎng)所的安全進(jìn)行規(guī)制。該法推動(dòng)了其他各州職業(yè)安全與健康法律的制定。在1920年,幾乎每個(gè)州都通過了相關(guān)法律要求雇主減少或者消除一些工作場(chǎng)所的安全與健康危害。20世紀(jì)之后，美國(guó)聯(lián)邦政府在一些特殊行業(yè)及領(lǐng)域做出了相關(guān)的規(guī)定。例如國(guó)會(huì)于1936年頒布《沃爾什—希利公共合同法》，1958年，國(guó)會(huì)對(duì)1927年出臺(tái)的《海岸和港口勞工補(bǔ)償法》的修訂，1952年的《聯(lián)邦煤礦安全法》，1969年國(guó)會(huì)頒布的《聯(lián)邦煤礦健康和安全法》等等。1970年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《職業(yè)安全與健康法》，該法將職業(yè)安全與健康進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，該法改變了各州單獨(dú)立法的局面，加強(qiáng)了聯(lián)邦對(duì)職業(yè)安全與健康的統(tǒng)一規(guī)制。

制定職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)并注重執(zhí)行

美國(guó)《職業(yè)安全與健康法》剛出臺(tái)時(shí)并未明確規(guī)定雇主所需要遵守的具體標(biāo)準(zhǔn)，而只是規(guī)定了概括性的原則。在實(shí)施一個(gè)月后，勞工部根據(jù)該法案的規(guī)定，頒布了4000多個(gè)臨時(shí)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)來自于已經(jīng)存在的聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)。之后，因雇主反饋這些標(biāo)準(zhǔn)過于復(fù)雜，職業(yè)安全與健康局于1978年刪除了其中的600多條。這些臨時(shí)標(biāo)準(zhǔn)目前還在實(shí)施中，并且構(gòu)成了職業(yè)安全與健康局頒布的所有標(biāo)準(zhǔn)的最主要部分。同時(shí)，該局陸續(xù)頒布了一些永久標(biāo)準(zhǔn)。出臺(tái)永久標(biāo)準(zhǔn)的條件非常嚴(yán)格，至今頒布的標(biāo)準(zhǔn)不超過100個(gè)。但經(jīng)過40年的實(shí)踐，美國(guó)已經(jīng)建立了較為完備的職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)體系。

職業(yè)安全與健康局建立了對(duì)工作場(chǎng)所實(shí)時(shí)檢查的檢查制度，同時(shí)會(huì)依據(jù)雇員的申訴對(duì)雇主實(shí)施檢查。職業(yè)安全與健康檢查由職業(yè)安全與健康管理局的安全健康檢查員負(fù)責(zé)，他們根據(jù)工作場(chǎng)所的安全與健康專業(yè)知識(shí)行使職權(quán)。如果監(jiān)察官員發(fā)現(xiàn)雇主違反由職業(yè)安全與健康局頒布的標(biāo)準(zhǔn)或者法律規(guī)定的其他條款，職業(yè)安全與健康局可以對(duì)該雇主發(fā)出傳票，要求雇主限期整改。雇主有15天的時(shí)間向職業(yè)安全與健康審查委員會(huì)提出上訴。

對(duì)雇主違法行為的處罰主要根據(jù)嚴(yán)重程度來定。對(duì)于輕微的違法，處以0到1000美元的罰款；對(duì)于重大違法，處以100到7000美元的罰款；對(duì)于故意的違法，處以5000到70000美元的罰款；對(duì)于再度的違法，處以0到70000美元的罰款；對(duì)于怠于改善的單位，則處以每日7000美元的罰款。如果違法情節(jié)嚴(yán)重，雇主還面臨刑事處罰。對(duì)于故意違法造成勞動(dòng)者死亡的，雇主將面臨6個(gè)月以下拘役以及25萬美金以下的罰金，如果日后再次觸犯法律，將加倍處罰。對(duì)于提前告知某雇主要對(duì)其工作場(chǎng)所進(jìn)行檢查的人員會(huì)處以罰款以及監(jiān)禁。

設(shè)立職業(yè)安全與健康管理局作為主管部門

美國(guó)在勞工部?jī)?nèi)部專門設(shè)立了職業(yè)安全與健康局負(fù)責(zé)法律的實(shí)施。該局屬于美國(guó)勞工部的一部分，局長(zhǎng)為勞工部負(fù)責(zé)職業(yè)安全與健康的助理部長(zhǎng)，直接聽命于勞工部部長(zhǎng)。其主要職責(zé)為頒布標(biāo)準(zhǔn)，檢查工作場(chǎng)所是否合規(guī)以及裁決雇主的違法行為。

制定強(qiáng)制性的職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)的主要程序。通常由局長(zhǎng)負(fù)責(zé)審查具體標(biāo)準(zhǔn)的提議，再通過聯(lián)邦公報(bào)對(duì)外公布。相關(guān)利益群體可以通過書面形式提出異議以及申請(qǐng)進(jìn)行聽證會(huì)。之后，局長(zhǎng)需要對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新審查，決定是直接頒布、重新修改還是不予通過。標(biāo)準(zhǔn)頒布后，相關(guān)群體或個(gè)人都可以向上訴法院申訴。上訴法院需要根據(jù)“是否有實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持”為標(biāo)準(zhǔn)作出裁決。該局的安全與健康標(biāo)準(zhǔn)通常涉及一般為工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、海事標(biāo)準(zhǔn)、建筑業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)領(lǐng)域。

標(biāo)準(zhǔn)制定后的監(jiān)督審查。該局在華盛頓設(shè)立全國(guó)辦公室，同時(shí)全國(guó)分為10個(gè)地區(qū)設(shè)立了職業(yè)安全與健康檢查辦事處和85個(gè)區(qū)域辦事處進(jìn)行檢查管理。該局共有2000名監(jiān)察員來檢查700萬個(gè)工作場(chǎng)所。在2014年開展了大約九萬次檢查活動(dòng)，共發(fā)現(xiàn)六萬多次的違法行為，違法行為比2013年減少一萬多次。

除了頒布與實(shí)施強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，職業(yè)安全與健康局還提供咨詢服務(wù)、進(jìn)行安全與健康方面的教育和培訓(xùn)并且提供安全與健康方面的信息服務(wù)，通過運(yùn)用多種手段，引導(dǎo)雇主和勞動(dòng)者積極參與和推進(jìn)工作場(chǎng)所的安全與健康狀況。

美國(guó)職業(yè)安全與健康制度對(duì)我國(guó)的啟示

自美國(guó)的《職業(yè)安全與健康法》實(shí)施以來，工傷事故與職業(yè)病的發(fā)病率有了明顯下降，其立法及規(guī)制模式對(duì)我國(guó)具有一定的借鑒意義。

第一，建立統(tǒng)一的職業(yè)安全與健康法律體系。我國(guó)目前已經(jīng)制定了近三十部關(guān)于職業(yè)安全與健康的專門法律、行政法規(guī)。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等相關(guān)部委制定的規(guī)章以及各個(gè)地方制定的地方性法律法規(guī)也非常多。可以說，我國(guó)已經(jīng)初步建立了職業(yè)安全與健康的法律體系。不過，我國(guó)的立法模式主要是按照部門劃分各自為重，而且將具有緊密聯(lián)系以及統(tǒng)一共性的職業(yè)安全與健康問題割裂開來，而并未建立起以保護(hù)勞動(dòng)者職業(yè)安全與健康權(quán)利為基點(diǎn)的法律體系。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的立法模式，制定統(tǒng)一的職業(yè)安全與健康法，將職業(yè)安全與健康問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，最大化地促進(jìn)工作場(chǎng)所的職業(yè)安全與健康狀況。

第二，構(gòu)建完善的職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的檢查。盡管近年來我國(guó)出臺(tái)了一系列職業(yè)安全與健康標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了我國(guó)職業(yè)安全與健康的標(biāo)準(zhǔn)體系，有力地推動(dòng)了我國(guó)安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治工作，但是與美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)體系相比較，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)，對(duì)于特殊行業(yè)領(lǐng)域需要制定更為具體的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，指定或設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管部門。我國(guó)當(dāng)前在生產(chǎn)安全與職業(yè)健康領(lǐng)域由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門等多部門分散管理，缺乏統(tǒng)一的規(guī)制與監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，易產(chǎn)生多頭管理。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以指定或者專門設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管部門對(duì)具有緊密聯(lián)系的職業(yè)安全與健康問題進(jìn)行統(tǒng)一管理。（文/丁雯雯）

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