建國(guó)以來(lái)“中央集權(quán)制”的制度變遷
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之二十六

宣曉偉

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建國(guó)以來(lái)“中央集權(quán)制”的制度變遷
——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之二十六

宣曉偉

現(xiàn)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有計(jì)劃地大膽下放，否則不利于充分發(fā)揮國(guó)家、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者四個(gè)方面的積極性，也不利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)管理和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。應(yīng)該讓地方和企業(yè)、生產(chǎn)隊(duì)有更多的經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)。

——鄧小平

上篇文章談到建國(guó)以來(lái)“中央集權(quán)制”下政黨政治的產(chǎn)生與官僚體系的擴(kuò)張，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與公有制的建立和轉(zhuǎn)變，以及市場(chǎng)改革的推行與地方利益的固化分化，下面來(lái)看其他幾個(gè)方面的制度演變和其實(shí)際表現(xiàn)：

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

農(nóng)村體制改革與地方治理的變遷

在傳統(tǒng)社會(huì)的“中央集權(quán)制”下，政府正式行政設(shè)置到縣一級(jí)，地方的治理遵循“從上到下”的中央集權(quán)和“從下到上”的民間管理兩條軌道。建國(guó)以來(lái)的中央集權(quán)制，在政黨政治與官僚政治的結(jié)合下，地方治理在“從上到下”和“從下到上”方面，都發(fā)生了深刻的變化，具體表現(xiàn)在：

第一，政府對(duì)于地方的控制，經(jīng)歷了由進(jìn)到退的歷程。

建國(guó)后，在公有制經(jīng)濟(jì)下政府通過(guò)人民公社的方式，其控制力曾經(jīng)深入達(dá)到了村一級(jí)，采用生產(chǎn)大隊(duì)將農(nóng)民組織在一起集體勞動(dòng)，改變了歷朝歷代農(nóng)民的生產(chǎn)模式。雖然當(dāng)時(shí)有加快發(fā)展工業(yè)、實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)收、保證城市發(fā)展等多種客觀因素的需要，但將千百萬(wàn)的小農(nóng)組織了起來(lái)，由此中央集權(quán)制的動(dòng)員力和控制力也達(dá)到了歷史的高峰。事實(shí)證明這種模式是難以持續(xù)的，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的改革，農(nóng)村的制度改革拉開(kāi)了帷幕。在“政社分開(kāi)”（1983年）“村民組織法”（1988年）實(shí)施的一系列改革推動(dòng)下，政府的正式行政層級(jí)退回到了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級(jí)。然而政府對(duì)于地方的管理目前處于進(jìn)退兩難的狀態(tài)，一方面隨著村民自治的推進(jìn)，鄉(xiāng)政府對(duì)村進(jìn)行管理的權(quán)威性和正當(dāng)性受到了動(dòng)搖，鄉(xiāng)干部感嘆農(nóng)民越來(lái)越不好管，農(nóng)民的主體意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。另一方面，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)業(yè)稅被正式取消，鄉(xiāng)一級(jí)政府失去了原先最為重要的責(zé)任，成為了一級(jí)“懸浮型”的政權(quán)，與此同時(shí)，它的逐利化取向卻在市場(chǎng)改革下并未減弱，它在受到縣政府嚴(yán)重制約的同時(shí)，又與縣政府緊密結(jié)合在一起，使得縣鄉(xiāng)政權(quán)成為了既日益遠(yuǎn)離國(guó)家利益和民眾利益，又很難受到上級(jí)有效的行政監(jiān)管以及民眾的社會(huì)監(jiān)管，相對(duì)獨(dú)立且內(nèi)聚緊密的地方利益團(tuán)體，而縣鄉(xiāng)官僚則蛻變成為一種“謀利型的政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”（參見(jiàn)張靜《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》，2000；雷志宇《中國(guó)縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系研究——以J縣為個(gè)案》，2011）。

第二，由于受到不少基層政府的不當(dāng)干預(yù)和控制，以及村民素質(zhì)需要提高、家族勢(shì)力過(guò)強(qiáng)等一系列因素的影響，村民自治艱難前行。

在傳統(tǒng)的地方治理中，作為士大夫階層的地方鄉(xiāng)紳發(fā)揮著重要的作用。在政黨政治替代士大夫政治的條件下，一個(gè)村的黨員干部群體在起著相似的作用，成為鄉(xiāng)村治理的骨干。在村民自治制度下，村委會(huì)不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織，而是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此村支部和村委會(huì)就形成了互相融合、互相支撐但又互相排斥、互相沖突的局面。更重要的是，這兩者的關(guān)系又涉及與上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的因素，而變得異常復(fù)雜，盡管村民組織法規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”（《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，第2～4條），然而在現(xiàn)實(shí)的事務(wù)尤其是在村民選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常施加不當(dāng)干預(yù)以保證自己屬意的人能夠當(dāng)選。此外，在傳統(tǒng)社會(huì)的地方治理中，是基于地方士紳的精英治理而非基于每個(gè)人平等權(quán)利的民主治理，所以村民在實(shí)行真正地方自治時(shí)，其公共參與意識(shí)、治理規(guī)則、治理經(jīng)驗(yàn)等方面都有一個(gè)學(xué)習(xí)提高的過(guò)程。雖然村民自治的開(kāi)展已有較長(zhǎng)的時(shí)間，也取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展，且在各地的情況也有很大的不同。但就現(xiàn)有的了解來(lái)看，各種賄選、家族勢(shì)力操縱等不規(guī)范的情況仍較普遍，盡管這些現(xiàn)象的發(fā)生有多方面的因素，并非是村民民主素質(zhì)的問(wèn)題，但顯然要真正培養(yǎng)起村民的民主治理習(xí)慣、發(fā)揮村民自治的作用，還有較長(zhǎng)的路要走。

地方行政制度和區(qū)劃的調(diào)整

在傳統(tǒng)王朝的中央集權(quán)制中，如何安排省一級(jí)的行政區(qū)劃始終是讓統(tǒng)治者頭疼的難題。若不設(shè)立，中央政府直接面對(duì)著幾百個(gè)下一級(jí)政府，顯然是難以顧及的；若設(shè)立，又極容易產(chǎn)生地方坐大和分離甚至分裂的趨向。建國(guó)以來(lái)的中央集權(quán)制，應(yīng)當(dāng)說(shuō)在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一方面承擔(dān)的壓力要比傳統(tǒng)時(shí)期小得多，畢竟現(xiàn)代化軍事力量對(duì)于制止地方分裂的能力，完全不是冷兵器時(shí)代所能比擬的；而且政黨政治與軍隊(duì)的結(jié)合，也有助于國(guó)家統(tǒng)一局面的維護(hù)，盡管也伴隨著一些嚴(yán)重的問(wèn)題。然而，新時(shí)期的中央集權(quán)制同樣也面臨著中央有令不行、有禁不止，地方勢(shì)力坐大、自行其是的嚴(yán)重局面，而這種情況的發(fā)生更多并非來(lái)自于地方在安全領(lǐng)域的分裂傾向；而是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)際利益和發(fā)展沖動(dòng)。

傳統(tǒng)王朝的“中央集權(quán)制”是重點(diǎn)保太平、而非求發(fā)展的；而新時(shí)期的“中央集權(quán)制”卻面臨著極其迫切的發(fā)展壓力和異常激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)。各個(gè)地方都想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中搶得先機(jī)，地方政府又在其中扮演最關(guān)鍵的角色。在現(xiàn)有的體制安排下，各級(jí)地方能夠調(diào)動(dòng)的資源是與其行政級(jí)別密切相關(guān)的。這樣一來(lái)，無(wú)論是主觀上還是客觀上，地方政府多有上拔自己行政級(jí)別、擴(kuò)張自身行政范圍的強(qiáng)烈沖動(dòng)和需要，由此造成地方行政制度和區(qū)劃的頻繁調(diào)整，使得中央政府應(yīng)接不暇。

首先是省一級(jí)政府尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的影響力和話(huà)語(yǔ)權(quán)過(guò)大，影響中央的決策和政策執(zhí)行。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的環(huán)境下，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度對(duì)其能夠獲得的話(huà)語(yǔ)權(quán)有很大的影響。中國(guó)省的規(guī)模巨大，人口常達(dá)數(shù)千萬(wàn)甚至過(guò)億，高于許多歐洲強(qiáng)國(guó)（德法英人口均不過(guò)數(shù)千萬(wàn)），因此很容易形成過(guò)強(qiáng)過(guò)大的地方利益，中央政府面對(duì)如此龐大規(guī)模的省級(jí)政府，在許多方面都會(huì)有力不從心、鞭長(zhǎng)莫及之感。此外，在中國(guó)的政黨政治安排下，省級(jí)地方大員歷來(lái)有兼任黨的中央委員的傳統(tǒng)，毛澤東時(shí)代省級(jí)干部所占中央委員比例達(dá)到43%。所以在現(xiàn)有體制下，省級(jí)官員既是地方干部，又是中央干部（即中組部任命管理的“中管干部”），這樣做的好處是保證了中央對(duì)地方大員在人事上的絕對(duì)控制權(quán)，但弊端也是顯而易見(jiàn)的。因?yàn)樵诩ち业牡胤礁?jìng)爭(zhēng)下，省級(jí)干部也多是“利益決定立場(chǎng)”，把他安排在哪個(gè)地方，哪個(gè)地方的利益就成為他首先要考慮的，畢竟地方的發(fā)展關(guān)系自身的升遷。但與此同時(shí)他又具有中央干部的身份，這樣一來(lái)中央的決策就不得不受到許多地方大員的直接或間接的影響了，而那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、影響大的省份話(huà)語(yǔ)權(quán)就更強(qiáng)，中央的政策制定和實(shí)施也就容易受到地方利益的掣肘，而難以站在全國(guó)利益的層面加以全盤(pán)考慮了。

其次，省以下市和縣、鄉(xiāng)和鎮(zhèn)等各級(jí)政府利益相互激烈沖突，由此導(dǎo)致異常復(fù)雜的政府間關(guān)系、以及頻繁的地方行政和區(qū)劃調(diào)整。中國(guó)激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)不僅是在橫向展開(kāi)、也在縱向展開(kāi) ，盡管在方式方法上有很大區(qū)別，畢竟后者有著明確的上下級(jí)權(quán)力關(guān)系的制約，更多會(huì)采取的是一種間接地、背后迂回的手段和方式。由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間分布的規(guī)律是會(huì)越來(lái)越集聚，因此由哪一塊地方、哪一級(jí)政府來(lái)獲得這種經(jīng)濟(jì)集聚的好處，就成為了地方競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。

在傳統(tǒng)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式占主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本上呈現(xiàn)出平鋪在區(qū)域上的特點(diǎn)；現(xiàn)代生產(chǎn)方式下，由于工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就會(huì)高度聚集到幾個(gè)點(diǎn)上。在中國(guó)現(xiàn)有地方行政框架下，就帶來(lái)了原來(lái)是平鋪的區(qū)域和新產(chǎn)生點(diǎn)狀的區(qū)域之間的矛盾，這就是縣與市、鄉(xiāng)與鎮(zhèn)之間的沖突。本來(lái)經(jīng)濟(jì)集聚歸集聚、平鋪歸平鋪，市歸市、縣歸縣，鄉(xiāng)歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)歸鎮(zhèn)，各自可以按照自身的規(guī)律發(fā)展。但在地方競(jìng)爭(zhēng)的模式下，每個(gè)地區(qū)都要擁有自己的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，而且它還涉及城市化過(guò)程中土地增值的收益分配，大大增加了問(wèn)題的復(fù)雜程度。由此導(dǎo)致的后果就是，縣要變成市、培養(yǎng)自己的增長(zhǎng)極；市要兼并縣（至少是城市附近的幾個(gè)區(qū)），擴(kuò)張自己的范圍，結(jié)果就是市又是縣、縣又是市、市不像市、縣不像縣（鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的情況類(lèi)似）；而且市縣之間還牽扯到它們與省里的關(guān)系，使得權(quán)力和利益格局更為復(fù)雜。盡管目前總體來(lái)看，省管縣已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，而鄉(xiāng)政縣管也有不少的討論，從而可能會(huì)形成省—縣（市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)地方行政的主干架構(gòu)。然而在地方競(jìng)爭(zhēng)和行政級(jí)別支配資源配置的大環(huán)境沒(méi)有發(fā)生根本改變的情況下，加上中國(guó)幅員廣大、地方差異顯著，在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，地方行政制度和區(qū)劃的調(diào)整還將呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的局面。

建國(guó)以來(lái)“中央集權(quán)制”的實(shí)際表現(xiàn)

建國(guó)以來(lái)中央集權(quán)制的整體動(dòng)員力、組織力和控制力大大增強(qiáng)、達(dá)到了前所未有的高度；但其合理性和正當(dāng)性論述被削弱，放權(quán)化改革帶來(lái)了地方和部門(mén)利益的日益固化分化，“中央集權(quán)制”整個(gè)體系日益呈現(xiàn)碎片化的趨勢(shì)。

新中國(guó)引入了新的意識(shí)形態(tài)，建立起強(qiáng)有力的政黨政治并將其滲透到社會(huì)領(lǐng)域的方方面面，并通過(guò)政黨政治與官僚政治的結(jié)合將政府的管理能力深入到鄉(xiāng)村甚至生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)，由此建立起一個(gè)動(dòng)員力、組織力和控制力遠(yuǎn)超歷朝歷代的新時(shí)期“中央集權(quán)制”，由此完成現(xiàn)代化建設(shè)的初步任務(wù)。但隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，“中央集權(quán)制”的運(yùn)行遭受了一系列的重大挑戰(zhàn)。

首先在觀念層面，伴隨著革命道德的解體，造成了整個(gè)體系在超越價(jià)值層面的真空，盡管對(duì)于民族主義和國(guó)家主義的大力強(qiáng)調(diào)，在一定程度上可以填補(bǔ)這個(gè)真空，然而民族主義和國(guó)家主義畢竟是世俗層面的價(jià)值訴求，難以真正替代超越層面的訴求，它對(duì)于人們行為的影響仍然是有限的。而且民族主義和國(guó)家主義的宣傳也是一把雙刃劍，不宜無(wú)限拔高以避免帶來(lái)難以遏制的負(fù)面效應(yīng)。盡管在傳統(tǒng)社會(huì)中，超越層面的心志倫理在公共領(lǐng)域尤其是政治領(lǐng)域有僭越責(zé)任倫理的弊病，但無(wú)論如何還發(fā)揮著影響人心和安頓心身的作用，一個(gè)社會(huì)中若缺乏超越層面的價(jià)值訴求將導(dǎo)致人心墮落的局面，即使在政治領(lǐng)域亦是如此，“中央集權(quán)制”需要超越層面價(jià)值訴求的支撐為其提供最為根本的正當(dāng)性。

所以，對(duì)當(dāng)前“中央集權(quán)制”進(jìn)行合法性論證的觀念支撐只能落到了政績(jī)合法性和“父權(quán)型權(quán)威”的身上，按照韋伯的支配理論，這其實(shí)就是“魅力型”和“傳統(tǒng)型”兩種理想類(lèi)型相結(jié)合的支配模式，而在現(xiàn)實(shí)情景中，“父權(quán)型權(quán)威”的傳統(tǒng)型支配早就喪失了儒家傳統(tǒng)下的倫理含義，它實(shí)際上是按照參與主體的實(shí)際利益來(lái)運(yùn)作的，難以真正提供觀念上的支撐。

其次，放權(quán)化改革不可避免地帶來(lái)了地方利益的迅速固化且分化，而且“中央決策、地方執(zhí)行”這種模式在地方競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)下，必然導(dǎo)致地方在表面上遵循中央的政策，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中越來(lái)越按照自身的利益自行其是。整個(gè)“中央集權(quán)制”的碎片化趨勢(shì)日益嚴(yán)重且難以阻擋。粗略地看，這個(gè)金字塔式的中央集權(quán)體制嚴(yán)絲合縫、上傳下達(dá)、秩序井然、行動(dòng)一致，每個(gè)地方都被要求與中央在精神上保持統(tǒng)一，嚴(yán)格地按照中央政策辦事；仔細(xì)地看，構(gòu)成金字塔的每一磚塊幾乎都是松動(dòng)的，名義上是遵循中央，實(shí)際上自身的利益才是第一位要考慮的，中央的政策在地方的執(zhí)行過(guò)程中極易走樣，正如托克維爾描述傳統(tǒng)時(shí)期法國(guó)中央集權(quán)制的特點(diǎn)：“條規(guī)強(qiáng)硬嚴(yán)峻，實(shí)行起來(lái)軟弱松怠”。為了應(yīng)對(duì)地方政府的不當(dāng)行為，中央經(jīng)常采取加強(qiáng)干部政績(jī)考核、開(kāi)展運(yùn)動(dòng)式治理等措施，然而在上下級(jí)政府存在激勵(lì)不相容、信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，這種依靠加強(qiáng)從上而下治理的方式，根本無(wú)法防范地方政府作假、共謀或討價(jià)還價(jià)等現(xiàn)象，難以遏制中央集權(quán)制日益碎片化的趨勢(shì)。

中央集權(quán)制的制度化、規(guī)范化、法治化程度大大提高，但差序格局下的關(guān)系本位模式在官僚體系中還處于支配性的地位，名實(shí)不符的現(xiàn)象仍很普遍和嚴(yán)重。

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是依靠“尊尊親親賢賢”的禮治秩序和規(guī)范、以及“以禮入法”的法律體系和措施來(lái)保障中央集權(quán)制的具體運(yùn)行的。新中國(guó)成立后，這套三綱五常、三六九等的禮治理念和規(guī)范顯然已被革命所掃蕩，建立了法律面前人人平等的制度規(guī)范。由于“人人平等”是社會(huì)主義理念中最為重要的價(jià)值訴求，所以人人平等的觀念也深入人心，盡管在現(xiàn)實(shí)層面，政黨政治與官僚政治的相結(jié)合必然產(chǎn)生統(tǒng)治的特權(quán)階層，有著各種各樣與普遍百姓不同的待遇，但在價(jià)值層面這種特權(quán)是無(wú)法得到公開(kāi)承認(rèn)的。加上革命道德理想對(duì)于“大公無(wú)私”的強(qiáng)調(diào)、對(duì)于傳統(tǒng)文化的排斥和打擊，中國(guó)傳統(tǒng)幾千年來(lái)以血緣親緣為核心的小圈子關(guān)系模式也受到了嚴(yán)重的抑制，雖然在實(shí)際生活中這樣的基于私人小圈子的人際關(guān)系是不可能被根本鏟除的。

伴隨著改革開(kāi)放的推行，整個(gè)社會(huì)的制度化、規(guī)范化和法治化的程度明顯增加。社會(huì)中各個(gè)群體的法律意識(shí)顯著提高，整個(gè)國(guó)家官僚體系的制度化、規(guī)范化建設(shè)伴隨著技術(shù)手段的進(jìn)步取得了相當(dāng)?shù)某煽?jī)。按規(guī)矩辦事、以法治國(guó)的理念也得到了社會(huì)的廣泛認(rèn)同?？梢哉f(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)中央集權(quán)制的制度化、規(guī)范化、法治化程度大大提高。

然而，革命道德解體后也必然帶來(lái)對(duì)基于血緣親緣的私人關(guān)系的一定程度的承認(rèn)。盡管整個(gè)社會(huì)的規(guī)范化和法治化水平在提高，但尚未達(dá)到有效約束權(quán)力擁有者的程度，當(dāng)差序格局下的關(guān)系本位模式復(fù)蘇后，馬上就深深介入到權(quán)力和資源的攫取和分配的游戲當(dāng)中。盡管官僚體系的規(guī)范化程度大大加強(qiáng)，但人際關(guān)系規(guī)則仍然深深影響著官場(chǎng)的邏輯。在傳統(tǒng)社會(huì)中差序格局下的私人小圈子關(guān)系，或多或少還有些溫情脈脈的倫理含義，由于超越層面價(jià)值訴求的缺失，當(dāng)前官僚政治與政黨政治的結(jié)合使得官僚們的行為越來(lái)越基于現(xiàn)實(shí)的計(jì)算，呈現(xiàn)出明顯的短期化、利益化特征。由于差序格局下的關(guān)系本位模式對(duì)當(dāng)前中央集權(quán)制的嚴(yán)重侵蝕，使得整個(gè)體制運(yùn)行中人治的程度仍然相當(dāng)嚴(yán)重，由此也妨礙了中央集權(quán)制對(duì)法理權(quán)威的獲得，使其不得不嚴(yán)重依賴(lài)一把手的努力。

這樣的情況在各級(jí)地方政府中的表現(xiàn)同樣明顯，盡管現(xiàn)在的政府早已不是傳統(tǒng)社會(huì)意義上的“一人政府”，但各個(gè)地方的一把手仍然對(duì)地方事務(wù)有著決定性的權(quán)威，一言堂的現(xiàn)象難以遏制。雖然上級(jí)政府的監(jiān)督規(guī)范和規(guī)章條例、政績(jī)考核、一把手負(fù)總責(zé)等各種各樣的約束多如牛毛，但下級(jí)政府的各種潛規(guī)則仍大行其道，各級(jí)官僚的濫用權(quán)力、貪污腐化也難以得到法律和民眾的有效制約，表現(xiàn)出與傳統(tǒng)社會(huì)極其類(lèi)似的“既有法、也無(wú)法”的現(xiàn)象，在具體政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中中央政府有名無(wú)實(shí)、地方政府有實(shí)無(wú)名，各級(jí)政府權(quán)責(zé)不對(duì)等、名實(shí)不符的情況仍然相當(dāng)嚴(yán)重。（下）