國際經(jīng)驗助力中國金融監(jiān)管改革

本刊記者 張 倪

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國際經(jīng)驗助力中國金融監(jiān)管改革

本刊記者 張 倪

全球性金融危機的蔓延雖暴露了各國金融監(jiān)管的弊端，但一國的監(jiān)管體系是不可能脫離自身金融市場結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)而建立或完善的。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所“中國金融監(jiān)管重構(gòu)研究”課題組（下稱“課題組”）近日在接受《中國發(fā)展觀察》記者采訪時指出，危機前，宏觀審慎監(jiān)管理念的欠缺、金融監(jiān)管機構(gòu)間協(xié)調(diào)性不足等成為多國普遍面臨的問題。為此，《中國發(fā)展觀察》記者重點就美、英、日、澳及“金磚四國”金融監(jiān)管體系的革新舉措，在投貸聯(lián)動業(yè)務(wù)上的發(fā)展經(jīng)驗以及對中國金融監(jiān)管改革的借鑒與啟示等方面，對該課題組進(jìn)行了深入采訪。

危機后各國金融監(jiān)管體制變革與舉措

2008年全球金融危機爆發(fā)后，世界各國紛紛開始了金融監(jiān)管體制的變革。根據(jù)課題組調(diào)查研究報告，《中國發(fā)展觀察》記者梳理總結(jié)了以下幾點共性舉措及其主要特點：

第一，加強監(jiān)管機構(gòu)與央行在宏觀審慎監(jiān)管中的配合。其中，英國、澳大利亞以及“金磚四國”中的南非，均建立了“雙峰監(jiān)管”模式。根據(jù)2013年4月1日正式生效的英國《2012年金融服務(wù)法案》，新的英國金融管理框架下設(shè)立了三個專職機構(gòu)，分別為金融政策委員會（FPC）、由原來金融服務(wù)局（FSA）拆分的審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）。其中，F(xiàn)PC是英格蘭銀行理事會內(nèi)設(shè)的下屬委員會，其職能有四：一是檢測英國金融體系的穩(wěn)定性，識別和評估系統(tǒng)風(fēng)險；二是對外公布金融穩(wěn)定情況，發(fā)布金融穩(wěn)定報告（每年兩期）；三是適時向PRA和FCA發(fā)布指令，保證宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)和執(zhí)行；四是向英格蘭銀行、財政部、FCA、PRA或其他監(jiān)管機構(gòu)提出建議。PRA是英格蘭銀行的下屬機構(gòu)，其職責(zé)是對銀行、保險公司和大型投資機構(gòu)進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管，并負(fù)責(zé)對整個金融行業(yè)的服務(wù)行為實施監(jiān)管。FCA的監(jiān)管對象包括英國各類金融機構(gòu)，其監(jiān)管目標(biāo)是保障消費者權(quán)益、保護和促進(jìn)英國金融體系完整性、促進(jìn)市場有效競爭。PRA和FCA相互協(xié)作并保持信息共享，接受FPC的指導(dǎo)?！坝鹑诒O(jiān)管體制改革，強化了英國中央銀行的責(zé)任和權(quán)力，提升了中央銀行的地位，改革后的英格蘭銀行，集貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管于一身，處于金融監(jiān)管的核心地位。”國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長、課題組負(fù)責(zé)人張承惠近日在接受《中國發(fā)展觀察》記者采訪時指出。

2011年，南非央行宣布，將效仿英國，在未來三年內(nèi)，將金融監(jiān)管模式轉(zhuǎn)為“雙峰監(jiān)管”。在該模式下，金融監(jiān)管的目標(biāo)包括：監(jiān)管協(xié)調(diào)、審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管。金融監(jiān)管委員會由金融監(jiān)管機構(gòu)、非金融監(jiān)管機構(gòu)的負(fù)責(zé)人和其他利益相關(guān)者組成，確保金融監(jiān)管的整體協(xié)調(diào)，是解決審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管之間沖突的正式渠道。其中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會由南非央行、金融服務(wù)理事會和財政部組成，協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定事項并努力減少風(fēng)險。南非央行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管。財政部、金融服務(wù)理事會和國家信用監(jiān)管局則負(fù)責(zé)微觀方面的監(jiān)管和消費者保護。

危機后，澳大利亞建立了以金融監(jiān)管委員會為基礎(chǔ)平臺的監(jiān)管框架，圍繞金融體系穩(wěn)定和消費者保護兩大目標(biāo)，優(yōu)化監(jiān)管資源配置并完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，即“雙峰監(jiān)管”模式。金融監(jiān)管委員會由澳大利亞中央銀行、審慎監(jiān)管局、證券與投資委員會三家金融監(jiān)管機構(gòu)以及財政部組成。與英國不同，澳大利亞金融監(jiān)管委員會的四家成員機構(gòu)彼此獨立。

此外，日本在此方面也采取了相關(guān)舉措。課題組調(diào)查研究報告顯示，金融廳和日本銀行各自的法律地位，決定了這兩個機構(gòu)是日本宏觀審慎監(jiān)管的主要機構(gòu)。金融廳和央行，既明確分工，又加強協(xié)調(diào)，則是日本宏觀審慎監(jiān)管體系的重要特點。危機后，這種協(xié)調(diào)進(jìn)一步加強，主要體現(xiàn)在：一是法律層面都有明確要求向?qū)Ψ教峁﹨f(xié)助義務(wù)的條款。二是共同出席金融危機應(yīng)對會議，參與國家應(yīng)對金融危機的決策。三是經(jīng)常聯(lián)名發(fā)布指導(dǎo)性文件。

第二，加強金融風(fēng)險監(jiān)管。一是加強對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管。對此，美國新設(shè)了金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會（FSOC）負(fù)責(zé)監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險，應(yīng)對金融體系中的系統(tǒng)性威脅，維持金融秩序；同時，設(shè)立金融研究辦公室（OFR），隸屬于財政部，通過對金融問題的細(xì)致研究，支持FSOC的工作。二是加強對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管。在美國，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（FSOC）被授權(quán)對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進(jìn)行識別，美聯(lián)儲則被賦予統(tǒng)一對這些系統(tǒng)重要性機構(gòu)實施監(jiān)管的權(quán)力。美聯(lián)儲在監(jiān)管中對這些機構(gòu)提出更高的資本金和流動性等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求，以增強其應(yīng)對經(jīng)濟波動的能力。

日本金融廳針對本國注冊的全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)及國外系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)在日本的分支機構(gòu)分別建立了相應(yīng)的監(jiān)督機制。如針對日本三大銀行和野村控股分別建立了監(jiān)管小組。與此同時，提升對保險集團的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

第三，強化對金融消費者的保護。在澳大利亞，證券與投資管理委員會側(cè)重于對金融機構(gòu)的行為監(jiān)管，關(guān)注一般市場的個體行為，重點是保險、證券領(lǐng)域。在維護消費者利益方面，澳大利亞的主要做法包括三部分：一是金融機構(gòu)行為的合規(guī)管理。具體措施包括，根據(jù)金融機構(gòu)定期報告分析評估其表現(xiàn)以及通過監(jiān)管機制關(guān)注金融機構(gòu)高管的管理行為，關(guān)注金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域以及投訴意見等。二是公開募集資金的資格審核。三是信息披露。

美國首先是根據(jù)《多德—弗蘭克法》，在美聯(lián)儲之下創(chuàng)建了旨在保護金融消費者權(quán)益的獨立機構(gòu)——金融保護署（CFPA），并授予該機構(gòu)強制收購權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)等權(quán)力，用以加強對金融消費者權(quán)益的保護。其次，在證券交易委員會下，設(shè)立信用評級辦公室，保障投資者權(quán)益。此外，美國進(jìn)一步規(guī)范金融機構(gòu)的經(jīng)營活動，提高信息透明度，以降低金融機構(gòu)的“道德風(fēng)險”，維護金融消費者和投資者的權(quán)益。

在加強消費者保護和市場行為監(jiān)管層面，南非一是在金融服務(wù)理事會中，成立零售銀行服務(wù)市場行為的監(jiān)管機構(gòu)。二是主動實施全面的《公平對待消費者倡議》，該倡議清晰闡明了市場行為監(jiān)管的原則，確保金融業(yè)消費者保護的標(biāo)準(zhǔn)不變。同時還強調(diào)養(yǎng)老基金的監(jiān)管要考慮保險消費者，尤其是脆弱的老年人群在退休后的財務(wù)窘境，便利養(yǎng)老基金的投資渠道，消除系統(tǒng)性風(fēng)險。

促進(jìn)投貸聯(lián)動業(yè)務(wù)發(fā)展美、日經(jīng)驗值得借鑒

課題組指出，在我國現(xiàn)行的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的金融監(jiān)管格局下，商業(yè)銀行從事股權(quán)投資面臨著來自法律和監(jiān)管規(guī)則方面的約束及限制。對此，美國與日本在銀行權(quán)益性投資業(yè)務(wù)法律制度層面已形成的較為成熟的經(jīng)驗值得我們分析借鑒。

先來看美國。首先，在法律層面。美國的相關(guān)法律制度的演變具體分為四個階段：1933年前，美國《國民銀行法》只是原則性規(guī)定“銀行具有從事銀行業(yè)務(wù)所必需的附屬權(quán)利”；1933年通過的《格拉斯—斯蒂格爾法》以及《銀行控股公司法》確立了銀行、證券、保險分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則，銀行原則上被禁止從事股權(quán)投資。為促進(jìn)小企業(yè)發(fā)展，美國于1958年通過的《小企業(yè)投資法》規(guī)定，銀行可向1家以上小企業(yè)投資公司或通過創(chuàng)設(shè)其他實體向小企業(yè)投資公司投資，但總投資額不得超過銀行資本與盈余之和的5%。由此，銀行或銀行控股公司可通過小企業(yè)投資公司或創(chuàng)投子公司，根據(jù)《小企業(yè)投資法》從事各類權(quán)益性投資，商業(yè)銀行權(quán)益性投資之門在面向維系美國經(jīng)濟制度基礎(chǔ)的小企業(yè)時已經(jīng)被打開了。1999年通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》結(jié)束了銀行、證券、保險分業(yè)經(jīng)營的局面，放開銀行權(quán)益投資業(yè)務(wù)。金融危機后，2010年通過的《多德—弗蘭克法》實現(xiàn)了監(jiān)管回歸，強調(diào)監(jiān)管隔離原則，并通過后續(xù)出臺的沃爾克規(guī)則限定銀行對私募股權(quán)基金投資比例不得超過核心一級資本的3%。另外，除了法律之外，美國貨幣監(jiān)理署于2004年發(fā)布釋義，允許銀行放貸以認(rèn)股權(quán)證形式收取貸款利息，并從技術(shù)細(xì)節(jié)上限定銀行只是在一瞬間持有股票，在任何一個交易日終銀行都不持有股票，且行使認(rèn)股權(quán)后的股票占比不得超過借款人普通股的1%。對此，美國貨幣監(jiān)理署表示，銀行以認(rèn)股權(quán)證的方式收取貸款利息，為其貸款業(yè)務(wù)提供了很大的靈活性，也提升了金融服務(wù)競爭力。遵循該釋義也會有效限制銀行股票投機行為，避免行使認(rèn)股權(quán)引起股市的劇烈波動。

再來看日本。1998年，日本國會通過《金融體制改革法》，允許銀行、證券、信托業(yè)以“異業(yè)子公司”的形式實現(xiàn)業(yè)務(wù)交叉。具體而言，一是要求銀行須建立子公司并控制子公司50%以上的股權(quán)方可參與其他業(yè)務(wù)；二是擴大證券范圍的解釋，涵蓋股票、公司債券、商業(yè)票據(jù)等；三是建立防火墻，要求銀行與其證券子公司在進(jìn)行交易時貫徹?zé)o關(guān)聯(lián)原則。

日本《銀行法》遵循“銀行與商業(yè)相分離”的基本原則，對銀行及其子公司持有非金融公司股權(quán)的比例規(guī)定了5%的嚴(yán)格限制，但對創(chuàng)新型中小企業(yè)的權(quán)益性投資不受前述比例限制。

對比美、日兩國對銀行權(quán)益性投資的監(jiān)管法律法規(guī)，課題組給出以下四點結(jié)論：一是恪守商業(yè)銀行業(yè)務(wù)之本，權(quán)益性投資等任何其他業(yè)務(wù)的發(fā)展，不能損害存款人利益以及銀行作為信用中介的根本職能定位。二是要在提升效率和實現(xiàn)穩(wěn)定兩個目標(biāo)的動態(tài)平衡把握中探尋商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的最優(yōu)邊界，力求既能防范金融風(fēng)險交叉?zhèn)魅竞屠鏇_突，又可以發(fā)揮范圍經(jīng)濟和業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)的持久動力。三是重視權(quán)益性投資邊界的設(shè)定。商業(yè)銀行是有限權(quán)利的產(chǎn)物，這些有限權(quán)利不應(yīng)毫無限制地延伸到一般商業(yè)活動。美、日兩國銀行法均設(shè)有完全放開對銀行普遍參與非金融企業(yè)權(quán)益性投資的管制。四是應(yīng)審慎設(shè)置豁免和例外條款，以實現(xiàn)社會利益最大化。促進(jìn)銀行向科技創(chuàng)新行業(yè)企業(yè)提供資金，可以提高國民經(jīng)濟效率，對宏觀經(jīng)濟的正面影響超過其負(fù)面影響，但同時必須有配套的審慎監(jiān)管措施，堅持非投機和風(fēng)險隔離原則，有效控制風(fēng)險外溢。

國際經(jīng)驗對中國金融監(jiān)管改革的借鑒與啟示

與此同時，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，上述各國開放、有序的金融市場，在很大程度上源自其良好的監(jiān)管環(huán)境，金融監(jiān)管規(guī)則和框架的持續(xù)革新。那么，上述國家的先進(jìn)經(jīng)驗對今后我國金融監(jiān)管改革將帶來怎樣的借鑒與啟示呢？課題組梳理總結(jié)了以下三點建議：

圖/中新社

第一，隨著金融形勢的變化，及時調(diào)整并完善監(jiān)管體系。中國金融業(yè)的發(fā)展已出現(xiàn)明顯的混業(yè)化趨勢，以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的金融創(chuàng)新日益模糊了行業(yè)界限，且局部金融危機時有發(fā)生，現(xiàn)行的監(jiān)管體系對金融形勢變化的適應(yīng)力正日益降低。為此，必須及時加以調(diào)整和改革，以提升監(jiān)管效率。

具體而言，首先，應(yīng)著力完善宏觀審慎監(jiān)管的頂層設(shè)計。本次危機對監(jiān)管最大的沖擊表現(xiàn)為對系統(tǒng)性金融風(fēng)險缺乏預(yù)見。我國同上述幾大經(jīng)濟體金融市場結(jié)構(gòu)、開放程度雖存在一定的差異，但對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、投資公司的監(jiān)管仍然需要有明確的頂層宏觀審慎監(jiān)管的機構(gòu)設(shè)計，具體可借鑒英國審慎監(jiān)管局（PRA）的事先干預(yù)框架（PIF），尤其在經(jīng)濟下行的壓力下，對銀行等金融機構(gòu)進(jìn)行早期風(fēng)險識別。

同時，宏觀審慎應(yīng)于法有據(jù)，明確分工。課題組在采訪時特別指出，日本在宏觀審慎架構(gòu)中的分工明確以及出色的協(xié)調(diào)性尤其值得我國分析與借鑒。日本金融廳、央行和財務(wù)省在宏觀審慎架構(gòu)中的地位都有著法律的明確授權(quán)規(guī)定，并以此明確了分工的總體原則。在此基礎(chǔ)上，通過具體的協(xié)調(diào)機制加強溝通，提高防范、控制系統(tǒng)性風(fēng)險的有效性，也有助于降低被監(jiān)管機構(gòu)面對多頭、重復(fù)監(jiān)管的合規(guī)成本。

此外，加強金融法律體系建設(shè)。在法律法規(guī)建設(shè)方面，雖然我國已制定頒布了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《外資金融機構(gòu)管理暫行條例》等，但這些法律法規(guī)存在諸多法律缺位。一些監(jiān)管以部門規(guī)章形式出現(xiàn)，無法作為司法解決金融爭端的依據(jù)。因此，進(jìn)一步彌補法律空白、完善現(xiàn)有法律內(nèi)容，仍將是中國金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。其中，課題組重點強調(diào)了今后落實金融消費者保護的重要性與必要性。課題組建議，今后我國一方面應(yīng)盡快構(gòu)建統(tǒng)一的金融消費者保護法律制度。另一方面，在完善金融監(jiān)管體制的過程中，應(yīng)注意加強金融消費者保護，可以考慮整合“一行三會”內(nèi)設(shè)的金融消費者保護機構(gòu)，組建統(tǒng)一的市場行為監(jiān)管機構(gòu)，在行政執(zhí)法層面落實金融消費者保護職責(zé)。

第二，加強金融監(jiān)管的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。一是，加強金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。中國的監(jiān)管部門不如美英等國那般復(fù)雜，但同樣存在監(jiān)管機構(gòu)間合作與協(xié)調(diào)方面的問題。課題組指出，雖然我國“一行三會”之間建立了金融聯(lián)席會議的形式，但這種協(xié)調(diào)缺乏約束性，執(zhí)行力幾乎為零。監(jiān)管錯位、越位、缺位的現(xiàn)象嚴(yán)重。為此，應(yīng)在更高層級建立協(xié)調(diào)機制。這其中，信息共享平臺的建設(shè)更是重中之重。

二是，完善金融機構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理，健全金融同業(yè)自律機制。課題組表示，防范金融風(fēng)險、維護金融安全，金融機構(gòu)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)建設(shè)比外部的金融監(jiān)管完善更為重要。在此方面，可重點借鑒美、英兩國金融機構(gòu)治理機制建設(shè)的經(jīng)驗，政府應(yīng)鼓勵金融機構(gòu)構(gòu)建高效的信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)信息采集、研究分析、信息資源的內(nèi)部快速傳輸和共享，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)科學(xué)、高效的內(nèi)部決策；鼓勵金融機構(gòu)根據(jù)銀行業(yè)發(fā)展和市場環(huán)境的變化，不斷調(diào)整和完善內(nèi)控制度，提升利用創(chuàng)新應(yīng)對風(fēng)險、實現(xiàn)發(fā)展的能力。此外，國家層面應(yīng)促進(jìn)中國金融業(yè)自律機制的建立與健全，充分發(fā)揮行業(yè)自律組織在同業(yè)競爭協(xié)調(diào)與監(jiān)督、行業(yè)合作與交流、市場發(fā)展與穩(wěn)定等方面的作用。

三是，研究建立地方金融監(jiān)管體系。中國地域廣闊，經(jīng)濟體量龐大。不同地域在金融發(fā)展方面各有特點，差異較大。且有些地域特征的類金融業(yè)務(wù)尚未被納入中央層面的監(jiān)管框架。但是，在出現(xiàn)區(qū)域性金融風(fēng)險時，地方政府往往承擔(dān)了大量救助任務(wù)。在地方金融管理方面，責(zé)、權(quán)、利并不匹配。因此，應(yīng)研究建立地方金融監(jiān)管體系，減少監(jiān)管漏洞，維持地方金融穩(wěn)定。

第三，學(xué)習(xí)各國監(jiān)管模式的形成，不宜生搬硬套。各國金融監(jiān)管的持續(xù)改革都是建立在其金融市場特性的基礎(chǔ)之上的。需要強調(diào)的是，我國在金融監(jiān)管框架重構(gòu)的過程中，絕不能盲目地一味照搬別國做法，簡單地將機構(gòu)合并歸入銀行，而應(yīng)綜合考量監(jiān)管體制中的相關(guān)因素，合理調(diào)整不同部門之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。