金融監(jiān)管改革急迫但勿操之過急

本刊記者 姜 巍

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金融監(jiān)管改革急迫但勿操之過急

本刊記者 姜 巍

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所“中國金融監(jiān)管重構(gòu)研究”課題組提出，此項改革應(yīng)遵循堅持國情主導(dǎo)、避免拿來主義，完善宏觀審慎監(jiān)管的頂層設(shè)計等七大原則

備受矚目的博鰲亞洲論壇2016年年會上，“一行三會”是否合并，成為與會專家學(xué)者探討的話題。中央?yún)R金投資有限責任公司副董事長、清華大學(xué)國家金融研究院聯(lián)席院長李劍閣向媒體透露，金融監(jiān)管體制改革方案并不是簡單的將“一行三會”合并，而是如何更好地推進協(xié)同監(jiān)管。

中國需要什么樣的金融監(jiān)管體制？改革的時機是否成熟？需要側(cè)重哪些方面？《中國發(fā)展觀察》記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所“中國金融監(jiān)管重構(gòu)研究”課題組成員張承惠、陳道富和金融研究所研究員吳慶。

金融監(jiān)管體制改革迫在眉睫

為什么要推進金融監(jiān)管體制改革？課題負責人張承惠說，金融監(jiān)管框架的調(diào)整應(yīng)順勢而為。她說，進入新世紀以來，隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展和對外開放形勢的變化，金融行業(yè)的發(fā)展已出現(xiàn)明顯的混業(yè)化趨勢，以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的金融創(chuàng)新層出不窮，對金融監(jiān)管提出了新的要求，同時在經(jīng)濟下行階段各類金融風險增多，也對金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。吳慶也指出，推進金融監(jiān)管體制改革的動力是，隨著國內(nèi)金融行業(yè)發(fā)展的變化，我們在監(jiān)管方面確實存在尚未解決的問題，如審慎性監(jiān)管在國際上已經(jīng)達成共識，但在我國還沒有實現(xiàn)。當前，金融監(jiān)管體制最大的不足就是沒有貫徹審慎性監(jiān)管的理念。監(jiān)管官員雖然把審慎性監(jiān)管掛在嘴上，但在監(jiān)管操作層面，僅僅落實了幾個審慎性監(jiān)管的指標而已。猶如老工人拿著新工具，卻按照舊的流程操作。

如何選擇恰當?shù)母母飼r機？課題組協(xié)調(diào)人陳道富認為，雖然我國推進金融監(jiān)管體制改革迫在眉睫，但應(yīng)審慎選擇改革時機，切勿操之過急。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各國在進行金融監(jiān)管架構(gòu)變革時都進行了至少一年的討論和論證。我們在制定改革方案時需要集思廣益，包括聽取被監(jiān)管者的意見，并在認真比較各類方案的成本收益之后進行決策。吳慶則指出，雖然中國金融監(jiān)管體制改革的核心應(yīng)該是建立審慎性監(jiān)管體制，但是今年可能發(fā)生的金融監(jiān)管改革只涉及到機構(gòu)合并；而機構(gòu)合并的難點將是監(jiān)管權(quán)力的重新分配。

談及未來金融監(jiān)管的目標，張承惠表示，由于我國所處的發(fā)展階段和金融發(fā)展傳統(tǒng)的原因，金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管目標不僅僅包括金融穩(wěn)定，而且還包括支持實體經(jīng)濟發(fā)展和金融業(yè)發(fā)展，但目前對金融消費者和投資者保護的意識仍顯不足，多重目標導(dǎo)致了監(jiān)管機構(gòu)職能多樣，任務(wù)繁雜，弱化了監(jiān)管在維護金融穩(wěn)定、保護消費者和投資者利益方面的有效性。新的金融監(jiān)管方案應(yīng)將發(fā)展問題盡可能地交給市場，由市場主體在規(guī)范和競爭的環(huán)境中謀求發(fā)展。

金融監(jiān)管體制改革應(yīng)遵循的原則

“十三五”規(guī)劃綱要中明確提出，加強宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架。由此，金融監(jiān)管體制改革正式提上日程。張承惠告訴記者，在此之前，課題組對美國、英國、澳大利亞等國家的金融監(jiān)管改革進行了深入研究，本次研究所選的案例國家沒有一個是由單一機構(gòu)實施金融監(jiān)管。為了避免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，各國都很重視監(jiān)管協(xié)調(diào)。為此，課題組提出金融監(jiān)管體制改革應(yīng)遵循七大原則。

第一，堅持國情主導(dǎo)，避免拿來主義。從國際經(jīng)驗來看，各國的金融監(jiān)管模式差異很大，當今世界不存在普適性的金融監(jiān)管模式。各國監(jiān)管模式在選擇上存在差異，主要是因為包括歷史、文化、發(fā)展階段等在內(nèi)的國情不同。因此，我國在進行金融監(jiān)管改革時既要借鑒國際先進的做法，更要以國情為主導(dǎo)，真正落實五中全會提出的“健全符合我國國情和國際標準的監(jiān)管規(guī)則”。

第二，完善宏觀審慎監(jiān)管的頂層設(shè)計。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，英國擁有開放、有序的金融市場，得益于其良好的監(jiān)管環(huán)境。金融監(jiān)管規(guī)則和框架的持續(xù)革新值得我國借鑒。明確系統(tǒng)重要性機構(gòu)監(jiān)管的同時，也要彌補金融監(jiān)管的真空。同時，針對我國互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融發(fā)展業(yè)態(tài)及其潛在的金融風險，也應(yīng)當及時納入監(jiān)管并加快出臺相應(yīng)監(jiān)管規(guī)則。

圖/中新社

第三，研究建設(shè)地方金融監(jiān)管體系。雖然我國不是美國那樣的聯(lián)邦國家，但地域廣闊，經(jīng)濟體量龐大。不同地域的金融發(fā)展特點差異較大，有些類金融業(yè)務(wù)并沒有被納入中央層面的監(jiān)管框架。但在出現(xiàn)區(qū)域性金融風險時，地方政府往往要承擔大量的救助任務(wù)。在地方金融監(jiān)管方面，責、權(quán)、利不匹配。因此，在研究中央層面金融監(jiān)管架構(gòu)的同時，也要研究建立地方金融監(jiān)管體系，減少監(jiān)管漏洞，維護地方金融穩(wěn)定。

第四，加強金融法律體系建設(shè)，完善現(xiàn)有法律法規(guī)。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，眾多隨著內(nèi)外部環(huán)境變化而不斷調(diào)整的法律法規(guī)是美國金融監(jiān)管的重要組成部分。我國在法律體系建設(shè)方面，已制定了多部法律法規(guī)，但也存在一些法律缺位。一些監(jiān)管以部門形式出現(xiàn)，不能作為司法解決金融爭端的依據(jù)。所以，進一步彌補法律空白、完善現(xiàn)有法律內(nèi)容，仍是我國金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。

第五，明確職能目標，簡化監(jiān)管機構(gòu)職能。明確職能目標的作用在于各司其職，防止不同目標帶來的利益沖突，而統(tǒng)一的金融行為監(jiān)管的好處還在于，讓同類金融業(yè)務(wù)受到同等程度的監(jiān)管，對減少監(jiān)管套現(xiàn)、避免風險傳染具有顯著效果。此外，課題組還發(fā)現(xiàn)，日本的監(jiān)管機構(gòu)職能簡單而清晰，相比之下，我國金融監(jiān)管部門的職能范圍比較寬泛。從現(xiàn)有法律看，一是規(guī)范金融商品交易行為；二是化解風險，保護投資者權(quán)益；三是維護社會秩序和社會公共利益；四是促進行業(yè)和市場經(jīng)濟發(fā)展。事實上，在上述職能中存在一定程度的利益沖突。未來，我國金融監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整，應(yīng)盡可能明晰監(jiān)管部門定位，避免職能沖突。

第六，強化監(jiān)管協(xié)調(diào)，構(gòu)建信息共享機制。我國金融監(jiān)管機構(gòu)之間設(shè)有聯(lián)席會議制度，但一直以來執(zhí)行力并不強，機構(gòu)之間的信息溝通不順暢。從各國經(jīng)驗來看，機構(gòu)的分置與否并不是監(jiān)管協(xié)調(diào)、信息不能共享的障礙，關(guān)鍵是要構(gòu)建監(jiān)管協(xié)調(diào)、信息共享的強力約束機制以及提高監(jiān)管部門之間的合作意識和態(tài)度。政府要鼓勵金融機構(gòu)構(gòu)建高效的信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)信息采集、研究分析、信息資源的內(nèi)部快速傳輸和共享，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)科學(xué)、高效的內(nèi)部決策；鼓勵金融機構(gòu)根據(jù)行業(yè)發(fā)展和市場環(huán)境的變化不斷調(diào)整完善制度，提升利用創(chuàng)新應(yīng)對風險、實現(xiàn)發(fā)展的能力。未來，不論我國金融監(jiān)管框架如何調(diào)整，做實監(jiān)管協(xié)調(diào)機制都是重點之一。

第七，加強市場行為監(jiān)督，落實金融消費者保護。金融消費者是金融市場的關(guān)鍵主體，但在交易過程中，金融消費者最容易因信息不透明、市場操作、欺詐等原因而成為犧牲品，因此需要一國金融立法和監(jiān)管體系作出更加針對性和傾向性的保護安排。建議國務(wù)院法制辦制定統(tǒng)一的金融消費者保護行政法規(guī)。此外，在完善金融監(jiān)管體制的過程中，建議考慮整合“一行三會”內(nèi)設(shè)的金融消費者保護機構(gòu)，組建統(tǒng)一的市場行為監(jiān)管機構(gòu)，在行政執(zhí)法層面落實金融消費者保護職責。