排污交易中政府監(jiān)管責(zé)任研究

河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 狄嘉敏

一、排污權(quán)交易的實(shí)質(zhì)和發(fā)展

排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過(guò)允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過(guò)貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量。從20世紀(jì)開(kāi)始，許多國(guó)家就對(duì) “究竟是優(yōu)先保護(hù)環(huán)境還是優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)”這個(gè)問(wèn)題產(chǎn)生了大量的爭(zhēng)論，而排污權(quán)交易就是綜合考量了這兩個(gè)方面提出的專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境管理的一項(xiàng)靈活高效的經(jīng)濟(jì)政策。依靠市場(chǎng)和交易雙方的協(xié)議，既能排污又能賺得一定的利益，促進(jìn)排污權(quán)交易在市場(chǎng)中的運(yùn)行，最終達(dá)到整個(gè)社會(huì)環(huán)境治理的積極效應(yīng)。

（一）排污權(quán)交易的實(shí)質(zhì)

排污權(quán)在交易過(guò)程中是一種商品，同時(shí)也是排污的企業(yè)向環(huán)境排放污染的一種資格。排污權(quán)交易的對(duì)象其實(shí)就是環(huán)境資源，交易使得環(huán)境資源商品化，能夠通過(guò)貨幣交換的方式進(jìn)入市場(chǎng)，最終結(jié)果就是將整個(gè)社會(huì)的環(huán)境資源重新配置，達(dá)到減排環(huán)保的效果。排污權(quán)交易可以有效控制環(huán)境總量。排污權(quán)的發(fā)放量是有限額的，政府會(huì)根據(jù)不同的環(huán)境狀況，并參照一定的數(shù)據(jù)，制定出某一特定環(huán)境的排放總量，社會(huì)企業(yè)排污不得超出此量。如果是采用了付費(fèi)排污的方式，就難免使得一些企業(yè)會(huì)超額購(gòu)買(mǎi)所謂的排污權(quán)，讓全社會(huì)的排污量超出預(yù)期。而排污權(quán)交易正是在保證排放總量不變的情況下，由企業(yè)之間自行買(mǎi)入和賣(mài)出排污權(quán)，這樣便可控制住環(huán)境排污總量。

（二）排污權(quán)交易的發(fā)展優(yōu)勢(shì)

排污權(quán)交易在一定程度上解決了環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，其發(fā)展優(yōu)勢(shì)十分明顯，具體表現(xiàn)在：第一，為企業(yè)獲取額外利益。企業(yè)都是具有營(yíng)利性目的的，除了自己的營(yíng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面的利益，企業(yè)利用手頭剩余的排污權(quán)進(jìn)行交易，便可獲得一定的額外收入。若企業(yè)分配到的排污權(quán)不夠，還可以與其他企業(yè)進(jìn)行協(xié)商交易，相對(duì)來(lái)說(shuō)會(huì)比繳費(fèi)排污更方便，且加強(qiáng)了企業(yè)之間的交流合作，并且對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)而言是降低了總體的污染治理成本的。

第二，促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)和科技的發(fā)展。排污權(quán)交易制度，使得污染治理也變得有利可圖。企業(yè)在面對(duì)污染排放時(shí)，要么選擇購(gòu)入排污權(quán)，要么就只能降低污染。而現(xiàn)代社會(huì)降低污染更多的是依靠高科技，手段，或是在生產(chǎn)中就使用高科技從源頭上降低污染，因此便會(huì)促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)乃至高科技的發(fā)展。

二、排污權(quán)交易中政府的地位及作用

根據(jù)政府參與排污交易的時(shí)機(jī)和職能，可以把政府在此過(guò)程中扮演的不同角度分為參與者、服務(wù)者和監(jiān)管者三種。政府如果直接進(jìn)入到交易市場(chǎng)中，那么就是作為參與者進(jìn)行交易的，反之則成了服務(wù)者和監(jiān)管者。如果不能明晰政府在排污交易中的地位和角色，則不能夠準(zhǔn)確定位政府的作用，不能讓政府在交易中良好的發(fā)揮其職能，市場(chǎng)在不穩(wěn)定以及失靈的時(shí)候更加難以確定政府的責(zé)任。

（一）參與者

在排污權(quán)交易市場(chǎng)中，許多學(xué)者認(rèn)為，政府只是作為第三者來(lái)參與交易。殊不知，當(dāng)政府參與排污權(quán)買(mǎi)賣(mài)中時(shí)，自己也成了交易主體，也就是買(mǎi)賣(mài)雙方中的一員。此外，目前部分地方政府拍賣(mài)回購(gòu)的排污權(quán)配額是無(wú)條件的，一旦政府手中的排污權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，就會(huì)產(chǎn)生一系列的影響：市場(chǎng)中的排污權(quán)數(shù)量增加，稀缺性降低，按照市場(chǎng)運(yùn)行秩序就會(huì)使得一些企業(yè)富余的排污權(quán)價(jià)值下跌，壓縮企業(yè)通過(guò)排污權(quán)交易所得的經(jīng)濟(jì)效益等等，不利于環(huán)境污染的治理。因此，政府并不是僅僅作為第三者參與到排污權(quán)交易中的，而是作為“當(dāng)事人”參與其中的。

（二）服務(wù)者

從這個(gè)角度來(lái)看，政府不是直接參與到排污權(quán)交易當(dāng)中的，無(wú)論是作為交易者還是第三者，而是僅作為排污權(quán)交易的媒介或是信息交換平臺(tái)。政府為排污交易提供服務(wù)，實(shí)質(zhì)上也是為市場(chǎng)秩序穩(wěn)定提供了服務(wù)。政府的具體工作包括制定初始排污量，控制市場(chǎng)排污總量；規(guī)定排污權(quán)交易的范圍、規(guī)則和程序；建立排污追蹤系統(tǒng)、信息登記系統(tǒng)；定期發(fā)布污染物排污交易信息等。

（三）監(jiān)管者

當(dāng)政府真正對(duì)排污交易行為實(shí)施行政管理時(shí)，展現(xiàn)的就是監(jiān)管者角色。與服務(wù)者角色類(lèi)似的點(diǎn)在于政府扮演監(jiān)管者的時(shí)候也不會(huì)直接介入市場(chǎng)，但是服務(wù)者與監(jiān)管者這兩個(gè)角色是不可分割的，服務(wù)者側(cè)重于建設(shè)市場(chǎng)，無(wú)論是從秩序還是規(guī)則等方面，而監(jiān)管者更注重于穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，監(jiān)督市場(chǎng)相關(guān)行為。

排污交易中許多問(wèn)題的產(chǎn)生，都是政府對(duì)其自身職能沒(méi)有一個(gè)充分準(zhǔn)確的定位造成的。因此，在今后的排污權(quán)交易實(shí)踐中就必須糾正這樣的問(wèn)題。政府應(yīng)該適時(shí)轉(zhuǎn)變固有觀念，不僅要明白其不再是排污權(quán)交易的主導(dǎo)者，但也并不意味著政府不對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展負(fù)責(zé)。政府不是“救世主”，不可能凌駕于市場(chǎng)之上，而是為市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造出穩(wěn)定和公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，監(jiān)督市場(chǎng)秩序，促進(jìn)排污進(jìn)程，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的效果。

三、排污交易中政府存在的問(wèn)題

在明確了政府的不同職能和不同角色以外，政府在整個(gè)排污交易過(guò)程中還會(huì)存在著或多或少的問(wèn)題，從交易前的排污權(quán)分配開(kāi)始，還涉及政府對(duì)交易雙方合同履行的監(jiān)督，排污企業(yè)在排放污染時(shí)的規(guī)范問(wèn)題，以及對(duì)整個(gè)交易活動(dòng)的監(jiān)管等。

（一）初始排污權(quán)分配問(wèn)題

排污權(quán)交易的重點(diǎn)和前提，就是利用市場(chǎng)這個(gè)大媒介分配環(huán)境資源。政府在分配初始排污權(quán)時(shí)，需要充分發(fā)揮其服務(wù)和監(jiān)管職能。在排污權(quán)初始分配環(huán)節(jié)，首先需要相關(guān)部門(mén)檢測(cè)企業(yè)往年的排放量作為基礎(chǔ)，再結(jié)合企業(yè)申請(qǐng)的排污量、本地區(qū)的污染物控制總量等，決定是否發(fā)放排污許可以及發(fā)放多少排污量。然而，政府要先設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入，確定可以參與排污權(quán)交易的主體，排除申請(qǐng)或資質(zhì)不合格的企業(yè)。政府在制定市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮整個(gè)社會(huì)團(tuán)體的利益，例如是否要將一些以往沒(méi)有納入到排污交易主體范圍的企業(yè)納入其中。并且政府在分配中采用的方法也需要及時(shí)調(diào)整，分配方式的落后會(huì)在一定程度上制約交易的效率和效果。

（二）過(guò)程干預(yù)問(wèn)題

1.政府干預(yù)過(guò)少

政府在排污權(quán)交易中作為服務(wù)者時(shí)，有一項(xiàng)職能就是為交易雙方提供信息。作為信息交換的平臺(tái)。因此政府就會(huì)作為多方信息的掌握者，并且撮合雙方達(dá)成協(xié)議。排污交易在我國(guó)多年的試點(diǎn)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)之間自行達(dá)成的交易量并不多，許多交易都是在政府的干預(yù)指導(dǎo)下才完成的。據(jù)此我們可以看出，如果有些地區(qū)政府僅僅在給交易雙方提供完信息，或者在交易雙方還在協(xié)商中就“撒手不管”，退出交易程序，那么交易量很可能會(huì)大大降低。當(dāng)然這只是政府干預(yù)過(guò)少的其中一種體現(xiàn)。其他方面則包括環(huán)保部門(mén)對(duì)排污企業(yè)以及污染物排放監(jiān)管的缺失，會(huì)導(dǎo)致守法成本提高、違法成本降低等情況。

2.政府干預(yù)過(guò)多

政府過(guò)多地運(yùn)用行政性指令的手段干預(yù)市場(chǎng)內(nèi)部運(yùn)行秩序，會(huì)取代市場(chǎng)對(duì)環(huán)境容量資源最終配置的權(quán)力，這便不是真正意義上的市場(chǎng)機(jī)制下的排污權(quán)交易，扭曲了排污權(quán)交易的方式，使得之前所說(shuō)的排污權(quán)交易的優(yōu)勢(shì)在各方面都難以實(shí)現(xiàn)。

相對(duì)于一些政府的“不干預(yù)”來(lái)說(shuō)，有些政府對(duì)市場(chǎng)交易定價(jià)方面會(huì)過(guò)度干預(yù)，形成政府指導(dǎo)價(jià)，不能充分利用市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能。政府對(duì)價(jià)格方面的過(guò)度干預(yù)，也會(huì)導(dǎo)致企業(yè)缺乏積極主動(dòng)參與的意識(shí)，就像一些孩子在父母過(guò)分溺愛(ài)的情況下會(huì)缺乏自我思考的空間和能力。從許多排污權(quán)交易實(shí)踐的案例中，我們可以清楚地看到，我國(guó)的排污權(quán)交易中具有濃厚的行政色彩，政府成了交易的主要推動(dòng)者，市場(chǎng)機(jī)制的作用反而不明顯。排污企業(yè)并不是基于追求成本最小化的原則來(lái)進(jìn)行交易，而是奉行政府的命令來(lái)完成“任務(wù)”。這種情況下，企業(yè)便不能體會(huì)到排污權(quán)交易制度對(duì)于自身利益的作用，社會(huì)也不能感受到排污權(quán)交易制度所帶來(lái)的好處和優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)此以往，市場(chǎng)上對(duì)于排污權(quán)交易的需求就會(huì)下降，陷入惡性循環(huán)。

除此以外，在一些跨區(qū)域的排污權(quán)交易中，賣(mài)出一方的地方政府會(huì)強(qiáng)行介入交易，不允許當(dāng)?shù)仄髽I(yè)把排污權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)的企業(yè)，要求只能在本地區(qū)內(nèi)進(jìn)行排污交易。通常來(lái)說(shuō)，本地的企業(yè)和外地的企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)交易，無(wú)論買(mǎi)方還是賣(mài)方，對(duì)企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)都是有帶動(dòng)作用的。而這些地方政府卻只想讓本地區(qū)的排污企業(yè)充分排污，完全不顧其他地區(qū)的需求，也會(huì)使得整個(gè)排污權(quán)交易市場(chǎng)不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）排污監(jiān)測(cè)問(wèn)題

排污企業(yè)必須安裝排污監(jiān)測(cè)設(shè)施，自行監(jiān)測(cè)。為了確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的可靠性和真實(shí)性，政府此時(shí)的職責(zé)就是鑒定企業(yè)排污監(jiān)測(cè)的質(zhì)量，記錄交易前、交易過(guò)程中和交易結(jié)束后企業(yè)污染物排放的情況。這種排污監(jiān)測(cè)并不只是在交易完成以后，而應(yīng)該貫穿于整個(gè)交易中，包括還未進(jìn)行交易的時(shí)候。

我國(guó)目前的監(jiān)測(cè)和管理水平并不太高，很難去保證監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)確和公正。政府相關(guān)部門(mén)特別是環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督企業(yè)的排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，及時(shí)掌握企業(yè)的排污信息。有學(xué)者提出，我們可以借鑒美國(guó)的做法：首先是環(huán)保局對(duì)電廠連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的鑒定監(jiān)督；其次是聯(lián)邦政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)。兩層監(jiān)督既能保證電廠提供的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確有效，又能利用先進(jìn)技術(shù)保證各地區(qū)的信息得以及時(shí)反饋。

四、政府監(jiān)管責(zé)任

監(jiān)管者這個(gè)身份一直被提到，特別是和服務(wù)者同時(shí)出現(xiàn)，但是并沒(méi)有被放在一個(gè)重點(diǎn)關(guān)注的位置。排污權(quán)交易作為一種新型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步成熟的情況下，其必將發(fā)揮更大的作用。但是由于排污權(quán)交易制度在我國(guó)還不夠成熟，且發(fā)展時(shí)間有限，因此實(shí)踐過(guò)程中必然會(huì)存在一些問(wèn)題。而此時(shí)政府就需要充分發(fā)揮其監(jiān)管作用，引導(dǎo)、促進(jìn)排污權(quán)交易制度健康發(fā)展。以下將按照時(shí)間順序，以事前、事中、事后三個(gè)階段分析強(qiáng)化政府的監(jiān)管責(zé)任。

（一）加強(qiáng)政府的事前監(jiān)管

1.初始分配

控制好排污權(quán)的初始分配，是排污權(quán)交易的基礎(chǔ)。只有控制住全社會(huì)污染物的總量，才可能真正達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。政府在排污權(quán)交易制度下，可以利用其行政手段，對(duì)環(huán)境質(zhì)量實(shí)施宏觀調(diào)控。通過(guò)這種降低總量控制指標(biāo)的方法改善環(huán)境，當(dāng)然還可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)和出售排放指標(biāo)來(lái)調(diào)控環(huán)境質(zhì)量，在根本上提高環(huán)境管理效率。

在進(jìn)行初始分配的時(shí)候，政府首先要制定好市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件，明確企業(yè)達(dá)到一定的要求后適當(dāng)降低準(zhǔn)入門(mén)檻，充分發(fā)揮市場(chǎng)活力。政府應(yīng)該相應(yīng)的放手，讓市場(chǎng)自我運(yùn)行，靠市場(chǎng)自身的運(yùn)作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏。其次，根據(jù)企業(yè)上報(bào)的信息和申請(qǐng)條件充分考察。因?yàn)椴慌懦行┢髽I(yè)“報(bào)多排少”，將剩余的排污權(quán)或我們所說(shuō)的“排污許可”握在手中，這樣的心理會(huì)影響我國(guó)的整體排污市場(chǎng)和減排的大環(huán)境。除此之外，有些企業(yè)一開(kāi)始沒(méi)有獲取足夠的排污權(quán)，而后也不想花錢(qián)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，只得進(jìn)行偷偷排放，超標(biāo)排放，也是非常不利于環(huán)境保護(hù)的。政府一定要在初始階段，充分考察企業(yè)以往的排污情況再進(jìn)行初始分配，從源頭上減少排污權(quán)的浪費(fèi)和損失。

2.達(dá)成交易

在“事前”階段，政府還要充分利用其職能，提供充分準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息，促進(jìn)市場(chǎng)中的各個(gè)交易主體找到合適的交易對(duì)象。在市場(chǎng)秩序允許的情況下，促成各方達(dá)成排污交易，順利簽訂交易合同。與此同時(shí)，監(jiān)督合同簽訂的程序和公平性等形式表現(xiàn)，以免在日后需要的交易中再因?yàn)楹贤瑔?wèn)題產(chǎn)生矛盾和分歧，浪費(fèi)不必要的精力和時(shí)間，也會(huì)在一定程度上減緩減少排放大目標(biāo)的進(jìn)程。

3.地方保護(hù)排除

政府應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)各地注重整個(gè)社會(huì)的排污大環(huán)境，不要僅僅拘泥于自我的地方性保護(hù)。雖然也有“讓富人帶領(lǐng)窮人富起來(lái)”的說(shuō)法，但很多時(shí)候會(huì)發(fā)現(xiàn)富人越來(lái)越富，而窮人只會(huì)越來(lái)越窮。所以還是要注重平衡發(fā)展，關(guān)注木桶上的短板，政府要起到監(jiān)督作用，將這種擁有多種優(yōu)勢(shì)的排污交易放在全國(guó)層面上，再通過(guò)市場(chǎng)作用，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，使得企業(yè)可獲利、可排污，整體實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（二）加強(qiáng)政府的事中監(jiān)管

政府在市場(chǎng)中各方“當(dāng)事人”達(dá)成交易后，也應(yīng)當(dāng)對(duì)交易情況進(jìn)行備案審查，但是注意不能過(guò)多干預(yù)也不可放手不管。排污權(quán)交易合同達(dá)成之后，對(duì)于合同的履行情況，政府也要通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)進(jìn)行監(jiān)控。在實(shí)踐中必然會(huì)存在一些合同主體不按照合同的約定履行交易過(guò)程中所承諾的治理污染責(zé)任，進(jìn)行超標(biāo)排污。這種行為就會(huì)使得合同簽訂的意義喪失，也達(dá)不到最初實(shí)施排污權(quán)交易制度的初衷，這是對(duì)交易雙方主體的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)政府的事后監(jiān)管

在交易結(jié)束之后, 環(huán)保部門(mén)要對(duì)企業(yè)的排污量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，確保其在許可的范圍內(nèi)排污。而環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)應(yīng)在現(xiàn)行的監(jiān)測(cè)方法上，再探索更準(zhǔn)確的方法，以加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)，準(zhǔn)確掌握排污情況，以便能夠及時(shí)提供排污信息。在此過(guò)程中，政府應(yīng)該對(duì)自己在排污監(jiān)測(cè)中的職責(zé)有明確的定位，它是排污監(jiān)測(cè)的監(jiān)督者，但也要防止在監(jiān)測(cè)過(guò)程中濫用職權(quán)，妨礙監(jiān)測(cè)地順利進(jìn)行。

對(duì)違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行處罰，是政策得以順利實(shí)施的必然要求，有違規(guī)有處罰才能對(duì)企業(yè)產(chǎn)生威懾作用，以防再做出類(lèi)似的行為。為此，政府首先應(yīng)該定期對(duì)企業(yè)的賬戶進(jìn)行核查，如果其排污量超過(guò)了指標(biāo)，則要對(duì)企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，因此要對(duì)排污權(quán)的指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的審核。

總結(jié)而言，加強(qiáng)政府的事后監(jiān)管，要建立排污權(quán)交易備案制度，要求買(mǎi)賣(mài)雙方在簽訂合同后及時(shí)向相關(guān)部門(mén)備案，以便政府跟蹤雙方企業(yè)的排污情況，監(jiān)督交易雙方是否按照交易后所擁有的排污權(quán)進(jìn)行排污，對(duì)超標(biāo)排污量進(jìn)行處罰，以確保排污權(quán)交易真實(shí)有效，落到實(shí)處。其次是建立排污權(quán)交易投訴制度。政府監(jiān)管雖然不可或缺，但政府有關(guān)部門(mén)在監(jiān)管中往往會(huì)受到各種因素的限制，難以發(fā)現(xiàn)排污交易中的違法行為，鑒于此，建立排污權(quán)交易投訴制度就會(huì)顯得尤為重要。

五、小結(jié)

比較而言，用“付費(fèi)即排污”的方法來(lái)減少污染，更多是依靠政府的行為來(lái)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)。當(dāng)然，實(shí)踐中有一些地方政府部門(mén)和排污企業(yè)之間會(huì)相互打擂，斗智斗勇，最后形成了“協(xié)議收費(fèi)”，這就喪失了排污費(fèi)應(yīng)有的功能。另外，這種控制污染的辦法還會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，結(jié)果就是只能看到排污經(jīng)費(fèi)逐年加大，但是環(huán)境質(zhì)量卻并未得到改善。這些現(xiàn)象都增加了政府監(jiān)管的難度。

因此，我國(guó)還是應(yīng)該加強(qiáng)政府在排污交易中的作用，加強(qiáng)政府監(jiān)管，已達(dá)到最終的排污效果。排污權(quán)交易制度是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決環(huán)境污染問(wèn)題，但這并不意味著放任其自由不管。隨著政府干預(yù)逐漸變得合理和完善，真正意義上的排污權(quán)交易市場(chǎng)必將完善起來(lái)，以推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不斷發(fā)展。