城市總體規(guī)劃中城市更新編制內(nèi)容探究

陳柱鋒

摘 要：由于城市更新規(guī)劃與傳統(tǒng)城市更新規(guī)劃的方法和內(nèi)容存在不同，而且城市更新規(guī)劃并沒(méi)有真正規(guī)定規(guī)劃體系，因此，在城市的總體規(guī)劃中引入城市更新的內(nèi)容就非常的有意義。文章從對(duì)城市更新規(guī)劃編制的內(nèi)容著手進(jìn)行論述，分析了城市規(guī)劃更新編制內(nèi)容的主要目標(biāo)和內(nèi)容以及城市規(guī)劃更新編制所需要遵循的基本原則，希望對(duì)完善城市更新編制內(nèi)容有所幫助。

關(guān)鍵詞：城市；總體規(guī)劃；更新；編制

中圖分類號(hào)：TU986.49 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2016）11-0134-02

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市的更新速度正在逐漸的增長(zhǎng)，尤其是土地資源緊缺的發(fā)達(dá)城市，它們的城市更新極有可能會(huì)超過(guò)新增建設(shè)用地，進(jìn)而成為城市建設(shè)用地的主要來(lái)源。由此可知，城市更新對(duì)于土地資源緊缺的城市具有重要的價(jià)值和意義，是城市選擇新的發(fā)展模式的必由之路。

1 城市總體規(guī)劃中城市更新編制的內(nèi)容分析

新增建設(shè)是我國(guó)傳統(tǒng)城市規(guī)劃的最基本的工作目標(biāo)，在城市的更新規(guī)劃中，通常都是作為獨(dú)立的專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行的?，F(xiàn)階段，城市更新的專項(xiàng)規(guī)劃在城市的規(guī)劃過(guò)程中所處的地位并不是非常的明確，而且城市總體規(guī)劃以及控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃層次的內(nèi)容也沒(méi)有被列入到城市更新工作當(dāng)中。城市規(guī)劃中關(guān)于城市更新內(nèi)容的編制以及審批要求也不是很清楚，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)城市增量建設(shè)和城市存量建設(shè)的合理結(jié)合?？偟膩?lái)說(shuō)，依據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》的相關(guān)規(guī)定，城市總體規(guī)劃中更新的重點(diǎn)在于加強(qiáng)對(duì)城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，這同時(shí)也屬于城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。

總的來(lái)說(shuō)，城市總體規(guī)劃的編制內(nèi)容需要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容，即城市更新范圍的具體標(biāo)準(zhǔn)；城市總體規(guī)劃更新的目標(biāo)與基本原則；城市更新的基本方式、城市更新后的用地功能以及城市更新所涉及的配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。對(duì)特別重要城市的更新最好提出單獨(dú)的規(guī)劃指引。

通過(guò)對(duì)城市總體規(guī)劃相關(guān)文件的整理，我們發(fā)現(xiàn)在大城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，除了對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)以外，大多數(shù)城市的總體規(guī)劃并沒(méi)有對(duì)城市更新提出明確的控制規(guī)定[1]。

現(xiàn)階段，由于我國(guó)的城市總體規(guī)劃還處在“藍(lán)圖式”和“終極式”的規(guī)劃層面上，而且受實(shí)踐中城市更新復(fù)雜性的影響，導(dǎo)致城市更新完全脫離了已有的規(guī)劃藍(lán)圖，進(jìn)而引起規(guī)劃的失效和改造無(wú)序問(wèn)題的出現(xiàn)。由此可知，把城市更新引入城市總體規(guī)劃體系中是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，需要進(jìn)行深入的探索和研究。

2 城市總體規(guī)劃中城市更新編制內(nèi)容指導(dǎo)目標(biāo)分析

當(dāng)前，雖然人們對(duì)城市更新更加的關(guān)注，可是，社會(huì)對(duì)于城市更新本身仍然沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的意見(jiàn)。城市總體規(guī)劃不但對(duì)城市的更新建設(shè)行為具有綜合部署作用，而且還能夠通過(guò)城市的總體規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)政府各個(gè)部門(mén)的有效合作，從而利于達(dá)成城市更新的基本內(nèi)容。目前，考慮到城市總體規(guī)劃的地位、作用以及城市更新自身的基本特點(diǎn)，我國(guó)大城市的總體規(guī)劃中所含有的城市更新內(nèi)容的主要目標(biāo)將不會(huì)是像指導(dǎo)新增建設(shè)那樣對(duì)其進(jìn)行全方位、綜合性的統(tǒng)籌布置，其關(guān)注的重點(diǎn)主要集中在以下幾點(diǎn)：

首先，以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，對(duì)城市更新進(jìn)行指導(dǎo)，從而達(dá)成社會(huì)對(duì)城市更新綜合性目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，充分的體現(xiàn)出城市更新的基本原則，最終實(shí)現(xiàn)人們對(duì)城市更新基本價(jià)值觀的認(rèn)可。

其次，城市更新編制也是對(duì)城市更新和城市新增用地進(jìn)行有效調(diào)節(jié)的重要保證，在城市的可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，把城市更新作為重要的方法，進(jìn)而納入到城市發(fā)展的整體項(xiàng)目當(dāng)中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市總體空間結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)劃[2]。

最后，在城市總體規(guī)劃中，把城市的更新協(xié)作方式以及參與方式的規(guī)劃方法納入到城市的總體規(guī)劃當(dāng)中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市更新編制的管理化、規(guī)范化和常態(tài)化。

3 城市總體規(guī)劃中城市更新編制應(yīng)遵循的基本原則 分析

我們都知道，城市總體規(guī)劃是我國(guó)政府（包括中央政府與地方政府）極其重要的政策工具，因此，其必須體現(xiàn)國(guó)家的目標(biāo)與意志，與此同時(shí)要遵守國(guó)家所制定的法律法規(guī)以及大政方針，從而在城市的總體規(guī)劃中充分的體現(xiàn)人們所達(dá)成的基本社會(huì)共識(shí)。由此可知，城市總體規(guī)劃的更新必須遵循一定的基本原則。這就需要對(duì)我國(guó)有關(guān)城市更新的法律法規(guī)以及政策進(jìn)行充分的了解，從而總結(jié)出我國(guó)政府進(jìn)行城市更新的基本原則，進(jìn)而為城市更新編制提供原則支持。

3.1 必須以公共利益為城市更新的基本原則

我國(guó)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，房屋征收決定的做出必須是以“公共利益”的需要為前提，否則不能開(kāi)展土地征收活動(dòng)。這也就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，我國(guó)的城市更新必須以“公共利益”為根據(jù)。尤其是對(duì)于一些能源、交通以及水利等重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)以及重點(diǎn)工程的開(kāi)發(fā)等，需要政府進(jìn)行積極的引導(dǎo)。

3.2 加強(qiáng)對(duì)城市更新中私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)

在對(duì)城市更新的過(guò)程中必然會(huì)涉及到公民的私有財(cái)產(chǎn)，因此必須加強(qiáng)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，防止出現(xiàn)損害公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為發(fā)生。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)全面建立，因此，充分的發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)勢(shì)，是對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)的前提和基礎(chǔ)。尤其是對(duì)商業(yè)性質(zhì)的城市的更新，在更新的過(guò)程中，市場(chǎng)主體總是在追求商業(yè)利益的最大化，進(jìn)而導(dǎo)致其與城市更新的其它厲害關(guān)系人存在著不可調(diào)和的矛盾。為有效的解決這種情況，政府就必須充分的發(fā)揮市場(chǎng)自身的監(jiān)督管理作用，從而有效的保障城市更新中的利益主體在城市更新的過(guò)程中能夠得到公平、公正的補(bǔ)償。此外，我們都知道，以公共利益為基礎(chǔ)的城市更新是公權(quán)力入侵私人領(lǐng)域的一種典型體現(xiàn)，因此，在政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)過(guò)程中必須進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)過(guò)度干預(yù)、侵害公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。這就需要對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督和制約，為此，必須完善與之相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)公共利益的界限進(jìn)行明確的規(guī)定，避免出現(xiàn)打著公共利益的旗號(hào)損害公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)[3]。

3.3 城市更新需要與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致

我們都知道城市的規(guī)劃對(duì)于城市的更新有著極其重要的控制、指導(dǎo)作用，是對(duì)城市進(jìn)行更新的基本依據(jù)。除此之外，城市規(guī)劃是城市更新進(jìn)行利益博弈的核心，更是保證城市更新中公共利益和公平公正的前提。因此，在城市更新的過(guò)程中，必須把城市規(guī)劃融入到城市更新的全過(guò)程，使城市更新的各個(gè)環(huán)節(jié)都符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本要求。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)編制、公眾參與以及合法審批是推動(dòng)城市更新順利進(jìn)行、緩解城市更新過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾的必要途徑，更是進(jìn)行社會(huì)管理的必要手段。

3.4 在城市更新的過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)歷史文化資源的保護(hù)

雖然我國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒(méi)有對(duì)城市更新中歷史文化資源的保護(hù)，但是在城市的更新過(guò)程中，我們必須認(rèn)識(shí)到資源的保護(hù)和城市的更新是一對(duì)基本的矛盾，是城市更新所引發(fā)的必然結(jié)果。這就需要我們?cè)诔鞘懈碌倪^(guò)程中加強(qiáng)對(duì)歷史文化等具有戰(zhàn)略性意義的資源的保護(hù)，從而盡最大可能的減少對(duì)戰(zhàn)略性資源的破壞。

4 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，城市的規(guī)劃行為指引著城市的更新行為，但是由于城市的更新涉及范圍非常的廣，因而可能會(huì)引發(fā)一系列的經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)問(wèn)題。為有效的解決城市更新所引發(fā)的問(wèn)題，就需要我們?cè)诔鞘懈碌倪^(guò)程中，嚴(yán)格的遵循城市更新的基本原則和基本共識(shí)，為城市的更新指明方向，從而實(shí)現(xiàn)城市更新的科學(xué)、有序的進(jìn)行，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 呂曉蓓.城市總體規(guī)劃中的城市更新編制內(nèi)容初探[J].上海城市規(guī)劃，2013，（1）.

[2] 周顯坤.轉(zhuǎn)型期城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容編制方法研究[D].北京：清華大學(xué)，2014.

[3] 《城市總體規(guī)劃編制改革與創(chuàng)新》總報(bào)告課題組.城市總體規(guī)劃編制的改革創(chuàng)新思路研究[J].城市規(guī)劃，2014，（S2）.